4. Arbetsförmedlingens arbete med att öka kortutbildades övergång till reguljära studier

Avsnitt

4.1 Arbetsförmedlingens arbetssätt med kortutbildade har förändrats under granskningsperioden

I och med uppdraget om att öka kortutbildades övergång till reguljär utbildning från 2017 utvecklar Arbetsförmedlingen strategier och stöd för handläggningen. Arbetsförmedlingens lokala enheter planerar och organiserar sin verksamhet relativt självständigt även om de mål som myndigheten styr mot är lika för hela myndigheten.

4.1.1 Digitalt först och handläggarnas arbete med kortutbildade arbetssökande organiseras delvis olika i landet

Ett mål om att öka övergången till reguljär utbildning finns med i Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 2017.[104] Redan i januari 2017 fastställer Arbetsförmedlingen strategin Matchning till jobb genom utbildning.[105] 2018 tog Arbetsförmedlingen fram en nationell strategi för karriärvägledning.[106] Arbetsförmedlingen tog också fram en rapport om hinder för övergång.[107] Från 2017 och framåt har det också kommit olika typer av stöd till arbetsförmedlarna på myndighetens intranät om hur de ska handlägga, motivera och besluta om olika insatser för att öka övergången till reguljär utbildning. I samband med detta togs också målindikatorer fram för att följa övergång till utbildning. Dessa togs fram under 2017 och innebar att 1,1 procent av de kortutbildade arbetssökande i genomsnitt skulle övergå till reguljär utbildning per månad.[108]

De flesta arbetssökande skriver in sig själva i självservice och har sedan ett planeringsmöte med en arbetsförmedlare inom personligt distansmöte. På olika sätt styrs de arbetssökande som inte har särskilda behov till digitala kanaler i stället för personliga möten. Arbetsförmedlingen arbetar på olika sätt digitalt med att stödja kortutbildade arbetssökande mot utbildning. Sedan hösten 2022 identifieras vilka arbetssökande som har en kort utbildning utifrån inskrivningsdata. Dessa får mejl, exempelvis inför terminsstart, för att påminnas om att söka exempelvis komvux eller folkhögskola. Länkat i mejlen finns också möjlighet att söka efter kontaktuppgifter till studie- och yrkesvägledning i den kommun man vill söka utbildning i.[109] Även inom Personligt distansmöte har fokus på utbildning ökat; bland annat finns arbetsförmedlare som är mer av specialister på utbildning och vägledning inom ramen för de digitala kontakterna.[110]

Arbetsförmedlingens omorganisation som beskrivs i kapitel 2 har medfört ett nytt sätt att arbeta. Ett syfte med omorganisationen var att frigöra tid till de grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden och som har ett stort behov av stöd.[111] En granskning som Statskontoret har genomfört konstaterar dock att Arbetsförmedlingens interna it- stöd för bland annat för handläggning har brister.[112] Riksrevisionen kan konstatera att ett fullständigt digitalt handläggningssystem fortsatt inte är på plats och att det påverkar arbetet med kortutbildade arbetssökande.

De som har kort utbildning och som blir långtidsarbetslösa kommer efter 14 månader in i jobb- och utvecklingsgarantin. Då skrivs de in på en lokal enhet.[113] Arbetsförmedlingens lokala enheter planerar och organiserar sin verksamhet relativt självständigt men målen är lika för hela myndigheten. Exempel på ett sådant är att öka övergången till reguljär utbildning. Hur detta ska ske kan emellertid enheterna bestämma själva.[114]

Det är dock Arbetsförmedlingens huvudkontor som utarbetar formella handläggarstöd och riktlinjer för hur handläggningen ska gå till i ett ärende. Dessa stöd och riktlinjer innehåller exempelvis tolkning av lagar och regelverk och hur dessa ska tillämpas men också mer ingående hur man bör handlägga ett ärende. I intervjuer med Arbetsförmedlingens regioner har det framkommit att de inte tar fram egna handläggarstöd regionalt eller lokalt utan att man följer de handläggarstöd som huvudkontoret tar fram.[115]

Riksrevisionens genomgång av de stöd för handläggning som finns visar att de har utvecklats över tid. Informationen som vi har haft tillgång till visar att olika stöd för handläggningen täcker de olika huvudområden som utgör verksamheten för övergång från arbetslöshet till reguljär utbildning. En del av stöden är dock inte att betrakta som formellt styrande dokument.[116] Att de inte implementerats i formellt styrande dokument innebär att det inte finns angivet när förändringar skett. Det gör det svårt både för en extern granskare och för arbetsförmedlare att få en överblick över vilka förändringar som skett.

När det gäller arbetet med kortutbildade arbetssökande arbetar regionerna och enheter i vissa delar lika, men i andra delar olika. Det framkommer i fokusgrupper med lokala arbetsförmedlare och intervjuer med Arbetsförmedlingens regioner. Vissa regioner tillsatte i samband med regeringens satsningar 2020 arbetsgrupper som specifikt arbetade med att exempelvis plocka ut dem som borde anvisas att söka reguljär utbildning. Andra regioner arbetar med att särskilda sektioner på de lokala enheterna har hand om utbildningsfrågor och anvisning. Det förekommer också ett exempel på mer långtgående samverkan kring individens övergång där Arbetsförmedlingen lokalt finansierar en anställd som sitter tillsammans med kommunens vägledare och tar emot dem som anvisas.[117]

Riksrevisionen har frågat Arbetsförmedlingens huvudkontor om de vet hur de regionala organisationerna arbetar, exempelvis om alla arbetar med att överföra information via något specifikt system, men Arbetsförmedlingen kartlägger inte de lokala arbetssätten.[118] Huvudkontoret har dock i en intern promemoria kartlagt olika framgångsmodeller för organisering av arbetet för övergång till utbildning för att eventuellt hitta en modell som kunde skalas upp.[119] Arbetsförmedlingen anger dock att de har bedömt att implementering av detta arbete inte har kunnat prioriteras för tillfället.[120]

4.2 Insatser för att motivera den arbetssökande har utvecklats över tid

I granskningen framkommer att motivationen hos de arbetssökande ses som en framgångsfaktor för att övergå till utbildning. Det finns stödjande och vägledande insatser som arbetsförmedlarna kan använda för att motivera den arbetssökande på vägen till utbildning. Dessa har utvecklats över tid.

4.2.1 Vägledande och studiemotiverande insatser har utvecklats

Arbetsförmedlare beskriver den arbetssökandes motivation och det motiverande arbetet som mycket viktigt för övergången till utbildning. En framgångsfaktor som framhålls är att ge insatser som bygger upp den arbetssökandes motivation att studera. Även i mötet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande framhåller arbetsförmedlarna hur de motiverar de kortutbildade arbetssökande till studier. Bland annat genom att skapa en förståelse för vikten av utbildning för att få ett arbete, då det finns mycket få arbeten på arbetsmarknaden för den med kort utbildning.[121]

Arbetsförmedlarna har olika insatser som är tänkta att stärka den arbetssökandes motivation till utbildning. Arbetsförmedlarna inom Personligt distansmöte har färre verktyg och insatser att erbjuda arbetssökande som har behov av utbildning jämfört med dem som arbetar på de lokala enheterna. De inom Personligt distansmöten kan dock besluta om matchningsinsatsen Rusta och matcha samt bevilja reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats.[122]

De insatser som beskrivs i detta avsnitt är olika typer av vägledande och studiemotiverande insatser samt matchningstjänster. Under 2023 utfördes de tjänster som beskrivs här av externa aktörer. Vägledning och studiemotiverande insatser har funnits inom ramen för olika insatser mellan 2017 och 2022 men utgjordes främst 2023 av insatserna karriärvägledning samt studiemotiverande folkhögskolekurs. Studiemotiverande folkhögskolekurs är en insats som funnits sedan 2016 för de arbetssökande som uppfyller villkoren.[123]

Matchningstjänster (idag inom ramen för programmet förmedlingsinsatser) är en stor insats vid Arbetsförmedlingen 2022 i form av kundval Rusta och matcha. Detta är i sig ingen uteslutande vägledande eller studiemotiverande insats som enbart riktar sig till studier, men delar av den kan fungera som sådan och de aktörer som utför tjänsten får ersättning även för övergång till utbildning (se beskrivning i kapitel 2).

Vi redovisar de olika insatserna samlat som två kategorier: vägledande och studiemotiverande insatser och matchningstjänster (2022 insatsen Rusta och matcha). De innehåller då alla olika typer av insatser som funnits under perioden som beskrivs ovan.

Tabell 3 visar hur insatserna fördelar sig bland alla som har fått insatser under 2017 och 2022.

Tabell 3 Insatser för kortutbildade arbetssökande jämfört med övriga arbetssökande (gymnasial utbildning eller högre), mäts som andel av alla som har fått någon insats under ett år,[124] endast första insatsen av varje typ av insats mäts

Källa: Arbetsförmedlingens datalager, SCB LISA, SCB Utbildningsregistret.
Not. Personer i etableringsreformen, etableringsprogrammet samt de som har funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga ingår ej.
* Kortutbildade är de som saknar gymnasieutbildning.
** Gruppen övriga är de som har gymnasieutbildning eller högre.

Tabell 3 visar hur stor del av samtliga insatser som helt eller delvis riktas mot övergång till utbildning. Den visar alltså en förändring i mixen av insatser, inte andelen insatser av samtliga inskrivna. Tabellen visar att en stor insats har varit en matchningstjänst så som Rusta och matcha. Den har ökat väsentligt, och är större bland dem med högre utbildning. Även de vägledande insatserna har ökat i andel av samtliga insatser vilket talar för att av samtliga insatser utgör de vägledande en ökande andel. Jämförelser över tid är dock behäftade med problem. Aktiviteter som getts inom tjänsten Rusta och matcha och även vägledande insatser kan delvis tidigare ha getts inom den ordinarie arbetsförmedlingen men inte som en upphandlad insats.

Enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2022 var det 11 212 personer som fick tjänsten karriärvägledning, som är en tjänst för arbetssökande som har behov av vägledning och stöd för att nå en hållbar väg till arbete, ibland via studier. Under 2022 var 19 procent i arbete eller studier 90 dagar efter att ha lämnat karriärvägledning enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning. 4 654 arbetssökande fick studiemotiverande folkhögskolekurs någon gång under 2022. Det finns inte någon redovisning för studier efter studiemotiverande folkhögskola i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022.[126]

Den fristående leverantören som ger tjänsten Rusta och matcha 2 idag har två möjliga utfall som ger ersättning – att den arbetssökande kommer i arbete eller i studier. Bedömning av om en person är i studier görs antingen utifrån att Arbetsförmedlingen har beviljat aktivitetsstöd för studier eller att personen har skrivits ut till studier. Alternativt kan leverantören uppvisa ett studieintyg.[127] Arbetsförmedlingen har ingen åtkomst till att se vilka som faktiskt har påbörjat en utbildning eller vilket resultat individen har uppnått.

Enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2023 var det cirka 6 procent av de arbetssökande som efter Rusta och matcha övergick till utbildning inom sex månader efter påbörjad insats medan ca 30 procent övergick till arbete.[128]

Tabellen nedan visar vilka insatser de som blivit anvisade att söka utbildning eller fått beslut om att läsa reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats har fått. Tabellen visar i vilken utsträckning som personer har fått vägledande insatser och studiemotiverande insatser eller matchningstjänster 150 dagar före eller 50 dagar efter en anvisning. Anledningen till tidsspannet är att Arbetsförmedlingen i samband med en anvisning kan besluta om en insats för att stödja personen till utbildning.[129]

Tabell 4 Insatser maximalt 150 dagar före och 50 dagar efter beslut om anvisning eller beslut om reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats, mäts som andel av alla som har fått någon insats, endast första insatsen mäts

Källa: Arbetsförmedlingens datalager, SCB LISA, SCB Utbildningsregistret.
Not. Personer i etableringsreformen, etableringsprogrammet samt de som har funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga ingår ej.

Den vanligaste insatsen för både de som anvisats att söka reguljär utbildning och de som läser reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats är matchningstjänster.[130] Arbetssökande som har blivit anvisade att söka utbildning har i högre utsträckning fått vägledande och studiemotiverande insatser samt matchningstjänster.

Insatserna för de som har anvisats varierar något mellan Arbetsförmedlingens regioner. Region norr har högst andel arbetssökande som får någon av de två insatserna ovan följt av region mitt och region Stockholm-Gotland. Region syd har lägst andel som sammantaget får någon av insatserna ovan men har högst andel av enbart vägledande -och studiemotiverande insatser följt av region mitt. Kvinnor och män får vägledande och studiemotiverande insatser i samma utsträckning men män får dock mer av matchningstjänsterna.[131]

Eftersom vi enbart har undersökt de utbildningsinriktade insatserna är det dock möjligt att fördelningen av insatser ser annorlunda ut om man också tar hänsyn till insatser som i högre grad riktar sig mot arbete och inte studier.

4.3 Anvisningar att söka utbildning ett centralt verktyg

Arbetsförmedlingens arbete med att anvisa kortutbildade arbetssökande att söka reguljär utbildning ökar väsentligt i och med uppdraget från regeringen om detta 2020. Initialt satte myndigheten upp kvantitativa mål för anvisning att söka utbildning och antalet anvisningar ökade kraftigt. Anvisningarna har samtidigt brustit i sin träffsäkerhet. Bland annat framkommer att personer som inte kunde få en sanktion enligt regelverket har anvisats.[132] Från 2023 har dock ett mål införts om att öka andelen som efter anvisning också söker utbildning.[133]

4.3.1 Anvisning att söka utbildning i fokus från 2020

Anvisning att söka reguljär utbildning är ett uppdrag som Arbetsförmedlingen fick hösten 2020 och som kom att bli centralt i arbetet med övergång till reguljär utbildning 2021. Anvisningarna ökade kraftigt men andelen av de som övergick till utbildning sjönk (se diagram 3 i kapitel 3). I intervjuer med arbetsförmedlare och regionala företrädare på Arbetsförmedlingen framkommer att myndigheten initialt anvisade många. I en återrapportering till regeringen rapporterar Arbetsförmedlingen att myndigheten under perioden oktober 2020 till mars 2022 hade lämnat drygt 16 500 anvisningar, varav drygt 70 procent av anvisningarna har lämnats för personer som saknar fullständig gymnasieutbildning.[134] Ett kvantitativt mål infördes i samband med anvisningsuppdraget som avsåg hur många anvisningar som gjordes. Senare har dock kvaliteten i anvisningarna kommit att fokuseras utöver kvantitet, enligt intervjuer.[135] Antalet anvisningar har minskat i antal under 2023 enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning.[136] Från 2023 har också ett nytt prestationsmål införts i styrningen på Arbetsförmedlingen som innebär att 65 procent av dem som anvisats ska ange i sin handlingsplan att de sökt utbildning.[137] Detta har dock inte följts upp av några ytterligare stöd i handläggningen till arbetsförmedlarna om hur de ska arbeta.[138]

4.3.2 Det är komplicerat att anvisa rätt och träffsäkert

Riksrevisionen konstaterar att det kan vara komplicerat att anvisa rätt personer, det vill säga personer som också kan få en sanktion om de inte söker utbildning. I en intervju med huvudkontoret beskrivs att arbetsförmedlare initialt i vissa fall anvisade både för tidigt och för sent, det vill säga att en anvisning har skett före personen är i ett program men också när man inte längre uppbär ersättning i jobb- och utvecklingsgarantin.[139] Arbetsförmedlingen har tillämpat anvisning av utbildning så att en arbetssökande endast ska anvisas om individen också kan tilldelas en sanktion om anvisningen inte följs.[140] De som kan omfattas av en sanktion om de inte har sökt anvisad utbildning ska dessutom ha möjlighet att beviljas att studera med aktivitetsstöd för att sanktioner ska kunna tillämpas.[141]

Det innebär att det är de i jobb- och utvecklingsgarantin som har anvisats att söka utbildning av Arbetsförmedlingen.[142] Det preciseras dock inte i förordningen hur lång tid den arbetssökande ska ha kvar av insatsen reguljär utbildning som förberedande insats (studier med aktivitetsstöd) för att regelverket som sanktioner ska vara tillämpligt. Det är upp till varje enskild handläggare att bedöma. Här finns det inte heller något stöd från Arbetsförmedlingens huvudkontor om hur detta ska bedömas. Det finns inte heller något digitalt handläggningssystem för att ta fram hur lång tid som finns kvar av den arbetssökandes tid att studera med aktivitetsstöd utan detta ska göras manuellt av arbetsförmedlaren i varje enskilt fall.[143]

4.3.3 Reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats kan ges tidigare i arbetslöshetsperioden

Från 2020 blev det möjligt för en bredare grupp att studera med aktivitetsstöd före jobb- och utvecklingsgarantin, det vill säga tidigare i arbetslöshetsperioden, vilket sker i form av reguljära studier som förberedande insats.[144] Det är arbetsförmedlaren som bedömer om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att studera en reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats. Riksrevisionen konstaterar att denna möjlighet sannolikt har lett till att arbetet med att motivera personer att studera tidigare har ökat.

4.4 Kontrollen brister och uppföljning av anvisning varierar i landet

Riksrevisionen konstaterar att det har beslutats om få sanktioner avseende ej sökt anvisad utbildning trots att cirka 70 procent av de anvisade inte har övergått till utbildning. Dock är grunden för sanktion inte om en person övergått till utbildning utan om personen har sökt utbildning. Att det är få sanktioner kan därför exempelvis bero på att den arbetssökande inte har fått en utbildningsplats, att den har anvisats men att personen inte har rätt till ersättning eller har fått arbete i stället. Den centrala kontrollen som finns på huvudkontoret bygger på att individerna själva rapporterar om de har sökt utbildning. För de lokala arbetsförmedlarna saknas ändamålsenliga digitala handläggningssystem för att systematiskt följa upp de arbetssökande, vilket har inneburit att det har utvecklats olika lokala varianter av uppföljning.

4.4.1 Kontrollen av de anvisade brister

När en arbetssökande blir anvisad att söka utbildning sker det som en obligatorisk aktivitet i den arbetssökandes handlingsplan och överförs till den aktivitetsrapport som den arbetssökande ska redovisa till Arbetsförmedlingen. Redovisningen av aktiviteter utgår från individens självrapportering. Om personen svarar att hen har sökt utbildning sker ingen manuell kontroll. Endast om en person underlåter att redovisa om hen har sökt utbildning granskas ärendet manuellt av en handläggare.

Huvudkontorets kontrollenheter arbetar också med uppföljningar där de gör nedslag och med stickprov kontrollerar om personer faktiskt har gjort det de angivit att de gjort. Detta har dock inte gjorts avseende anvisning att söka utbildning.[145]

Enligt Arbetsförmedlingens egna data för både 2021 och 2022 är det knappt 450 personer inskrivna in jobb- och utvecklingsgarantin som har fått en sanktion på grund av ej sökt anvisad utbildning eller avvisat en utbildning hen är antagen till. Det vill säga har fått en varning eller indrag av ersättning. Under 2023 ökar sanktionerna till drygt 550 personer.[146]

Riksrevisionen kan i data följa upp de anvisades till och med 2021 och deras övergång fram till och med 2022. I vår målgrupp har drygt 8 000 personer fått minst en anvisning till och med 2021 och 30 procent av dessa har övergått till reguljär utbildning inom tre terminer (se kapitel 3). Det innebär att relativt få av dem som har fått en anvisning, och som inte har övergått till utbildning under vår granskningsperiod, har fått en sanktion.[147]

Redovisningen ovan innebär inte att alla de som ej övergått till utbildning skulle ha fått en sanktion. Anvisningen avser att söka utbildning och vi vet inte hur många som har sökt. Det finns inte heller något sätt för Arbetsförmedlingen att via sina centrala kontrollfunktioner fånga upp om dessa har sökt utbildning och nekats eller om de felaktigt uppgivit att de sökt utbildning då informationsöverföring mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen saknas i dagsläget.

Det kan också finnas skäl till att en anvisad inte får en sanktion trots att hen inte har sökt utbildning. Det kan exempelvis vara så att en person inte anger att hen har sökt anvisad utbildning då kommunen har fördröjt ansökan genom förlängd handläggning eller avrått personen att ansöka om reguljär utbildning. Det kan enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd innebära ett godtagbart skäl för att inte ha sökt anvisad utbildning.[148] Det kan också exempelvis bero på att den arbetssökande inte har fått en utbildningsplats, att den har anvisats men att personen inte har rätt till ersättning eller att hen har fått arbete i stället. Arbetssökande som anvisats att söka utbildning kan också ha fått en sanktion på grund av att de inte alls har lämnat in sin aktivitetsrapport.

4.4.2 Lokal uppföljning saknar ett ändamålsenligt digitalt handläggningsstöd och varierar över landet

När den centrala kontrollen av anvisningar inte fångar upp de anvisade som inte har sökt utbildning är det på lokal nivå som detta kan fångas upp. Sammantaget visar granskningen att det inte finns en enhetlig uppföljning, bland annat på grund av att det saknas ett ändamålsenligt digitalt handläggningsstöd för att lokalt följa upp de som har anvisats.

Arbetsförmedlingen har gjort en egen mindre enkätundersökning. Den visar att närmare hälften av de som ingick i undersökningen inte uppfattar att de har fått information, eller inte vet om de har fått information, om att de anvisats att söka utbildning.[149] Det talar för att kontakten och uppföljningen med dem som anvisades under vår undersökningsperiod har brustit. Från oktober 2023 får dock den som blivit anvisad att söka utbildning en påminnelse och information om detta i Arbetsförmedlingens digitala kanal.[150]

På Arbetsförmedlingens intranät finns en beskrivning av hur arbetsförmedlare bör följa upp om en arbetssökande har ansökt, blivit antagen och tackat ja till en reguljär utbildning. Här beskrivs att ärendet bör följas upp i anslutning till det sista datum som den arbetssökande fått för att ansöka om studier. Om den arbetssökande har antagits till studier ska hen redovisa om hen har tackat ja till studieplatsen, annars ska detta följas upp och beslut bör tas om den arbetssökande på nytt ska anvisas att söka reguljär utbildning.[151] Ett uteblivet svar ska generera en automatisk signal till kontrollenheterna på huvudkontoret. Även om en anvisning lämnas på nytt kan det beslutas om en sanktion utifrån den tidigare anvisningen.[152]

Enheten Ersättningsprövning kommunicerar beslut om sanktioner och dessa läggs in i ett gemensamt system som även arbetsförmedlare kan se.[153] Dock har inte arbetsförmedlarna tillgång till systemet för att se ärendets gång och följa utredningen av ärendet.[154]

I intervjuer framkommer att arbetsförmedlarna gör uppföljningar som innebär att de lokalt har kontakt med anvisade arbetssökande. Exempelvis om de har fått kontakt med kommunen eller varför de eventuellt inte har sökt en utbildning. Regionerna och enheterna arbetar på olika sätt med uppföljningen. En enhet beskriver att de arbetat löpande månadsvis med uppföljning av sina sökande och samma handläggare följer upp samma individer som har anvisats. Några regioner beskriver att de själva har utvecklat särskilda koder som läggs in i handläggningssystemet för att se om någon är anvisad, om de sökt och om de blivit antagna. Ytterligare regioner anger att man lägger påminnelser till sig själv för att följa individer som har anvisning att söka utbildning i sin handlingsplan.[155]

4.5 Individens försörjning vid reguljära studier är sammantaget komplicerad

Arbetssökande med kort utbildning kan få olika typer av ekonomiska stöd. Det kan under vissa förutsättningar vara möjligt att studera med aktivitetsstöd (inom ramen för reguljär utbildning som förberedande insats) och studiestartsstöd i upp till två år. Individen kan också studera med studiemedel under en längre period. Kortutbildade arbetssökande kan då få en förhöjd bidragsdel. De som har vårdnad om barn kan dessutom få ett tilläggsbidrag under sina studier med studiemedel och studiestartsstöd. Individens försörjning framkommer samtidigt i Riksrevisionens intervjuer som ett hinder för att fler kortutbildade arbetssökande ska delta i reguljära studier. Det handlar om hur individen ser på sina möjligheter att finansiera sin studieperiod. Här kan exempelvis attityden gentemot att ta studielån spela roll.

Riksrevisionen konstaterar att individens olika försörjningsmöjligheter vid studier sammantaget är svåra att överblicka. Granskningen visar att bestämmelserna som reglerar försörjning vid studier vid arbetslöshet är komplicerade. Regeringen införde också en förordningsändring 2020 som innebar att tiden att studera med aktivitetsstöd inom programmet förberedande insatser förkortades för kortutbildade arbetssökande med behov av språkstudier. Det finns även skillnader mellan kommuner avseende arbetssökandes tillgång till olika ekonomiska stöd vid studier.

4.5.1 Regelverken är komplicerade när det gäller individens försörjning vid studier

Det finns flera olika ekonomiska stöd som kortutbildade arbetssökande kan beviljas för sina studier (se kapitel 2). Det går att kombinera stöden på olika sätt, men regelverken för de olika stöden gör att det kan vara komplicerat. Riksrevisionen har observerat att det finns en kedja som möjliggör för individen att komponera ihop en viss tid i studier med ekonomiska stöd (se figur 1).[156] Förutsatt att individen uppfyller villkoren för respektive stöd så är det möjligt att studera i upp till två år med andra ekonomiska stöd utöver studiemedel från CSN.[157]

Figur 1 Illustration över den ordning olika ekonomiska stöd kan ges för att möjliggöra för en individ att maximera sin tid i studier med ekonomiskt stöd

Källa: Riksrevisionen.
Not. Hur länge individen kan studera med studiemedel ser olika ut beroende på vilken nivå studierna bedrivs på och vilken utbildning individen har sedan tidigare.

Det går inte att kombinera de olika stöden i vilken ordning som helst. Om man exempelvis skulle börja studera med studiestartsstöd eller studiemedel är det därefter inte möjligt att studera med aktivitetsstöd. Personer som redan har pågående studier är i normalfallet inte arbetslösa enligt Arbetsförmedlingens bedömning, och det är därför inte arbetsmarknadspolitiskt motiverat att bevilja insatsen.[158] För att ha rätt till studiestartsstöd får man inte heller ha haft studiemedel från CSN under de senaste tre åren.[159] Redan 2018 uppmärksammade Arbetsförmedlingen att systemet för ekonomiskt stöd vid studier är svårt att överblicka.[160] Även i intervjuer med företrädare för kommuner framkommer att systemet för ekonomiskt stöd vid studier är komplext och svårt att förstå utifrån individens perspektiv.[161]

För att göra medvetna val behöver individen ha kunskap om de olika ekonomiska stöden och de möjligheter som finns vid reguljära studier. Arbetsförmedlingen har inte något informationsansvar gentemot den enskilda individen när det gäller att informera om olika försörjningsmöjligheter vid reguljära studier.[162] Arbetsförmedlingen har information om de ekonomiska stöd som finns att söka vid studier publicerad på sin webbplats som riktar sig mot arbetssökande. Det finns också information för arbetsförmedlarna på Arbetsförmedlingens intranät. I intervjuer beskriver arbetsförmedlare att individens möjlighet att försörja sig under sina studier diskuteras i handläggningen och att de bland annat ger information om stöden från CSN. I en del intervjuer beskriver arbetsförmedlare att det är viktigt att individen säkrar sin försörjning för hela studietiden, och att detta är något man trycker på i handläggningen.[163]

I de stöd för handläggning som tidigare funnits på myndighetens intranät har det stått att studiefinansiering i form av studiestartsstöd eller studiemedel i första hand ska lyftas med den arbetssökande. Det framhölls att arbetsförmedlarna skulle göra en egen bedömning om vad som var motiverat.[164] Det framkommer i flera intervjuer med arbetsförmedlarna att de har tagit fasta på huvudkontorets styrning om att i första hand motivera den sökande att studera med stöd från CSN.[165] Det kan dock innebära att den arbetssökande i så fall senare inte har möjlighet att söka aktivitetsstöd för att fortsätta sina studier. Den 25 oktober 2023 nyanserades denna skrivning på Arbetsförmedlingens intranät.

Det är flera aktörer involverade i bedömningen av rätten till studiestartsstödet. Det bidrar också till att individens försörjningsmöjligheter vid studier är svåra att överblicka. Studiestartsstödet ses som en god möjlighet för individen och som ett bra komplement till övriga ekonomiska stöd av både arbetsförmedlare och kommuner. Några arbetsförmedlare pekar på att det finns arbetssökande som föredrar studiestartsstödet framför aktivitetsstödet eftersom det ger en högre ersättning.[166] Några kommunrepresentanter lyfter dock att det är få sökande som känner till stödet. En del uppfattar att marknadsföringen av stödet är svår och att det är oklart vem som bär ansvaret för denna.[167] Arbetsförmedlingen uppger samtidigt att de har ett ansvar att samverka med kommunerna kring rekryteringen av individer till stödet eftersom målgruppen finns hos dem.[168]

Riksrevisionen observerar även att en hög andel av dem som tagit del av studiestartsstödet redan har en gymnasieutbildning. Studiestartsstödet får lämnas till individer med kort utbildning och som har ett stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. I förarbetena till lagen om studiestartsstödet framkommer att med kort utbildning avses en tidigare utbildning på högst gymnasial nivå.[169] En person som har en gymnasieexamen bör endast i undantagsfall kunna komma i fråga för studiestartsstödet. Ytterligare precisering av vilka som tillhör målgruppen kan göras inom ramen för de lokala riktlinjer anslutna kommuner ska ta fram. Det framkommer dock i förarbetet att studiestartsstödet som utgångspunkt inte bör kunna lämnas till den som har utbildning på eftergymnasial nivå.[170]

Tabell 5 Andel av dem som skrivits ut från Arbetsförmedlingen med studier som angiven orsak och som någon gång tagit emot studiestartsstödet under 2017–2022, uppdelat på utbildningsnivå[171]

Källa: Arbetsförmedlingens datalager, SCB LISA, SCB Utbildningsregistret.
Not. Personer i etableringsreformen, etableringsprogrammet samt de som har funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga ingår ej.
* N = 10 468 observationer.
** Individer vars högsta avslutade utbildningsnivå är gymnasium.
*** Sammanslagning av tre nivåer: eftergymnasial utbildning kortare än 2 år; eftergymnasial utbildning 2 år eller längre; forskarutbildning.

Under 2017–2022 har ca 10 500 någon gång fått studiestartsstöd av dem som skrivit ut sig från Arbetsförmedlingen till studier. Av dessa hade omkring hälften en färdigställd gymnasieutbildning och närmare 30 procent hade dessutom en eftergymnasial utbildning (se tabell 5). CSN har i kontakt med Riksrevisionen uppmärksammat att det i praktiken visat sig att olika kommuner i vissa fall har tolkat kort tidigare utbildning på ett generöst sätt.[172] Riksrevisionen konstaterar att det således finns indikationer på att studiestartsstödet har hanterats på ett sätt som inte är i linje med stödets syfte.

4.5.2 Det finns en tveksamhet att finansiera grundläggande och gymnasiala studier med stöd från CSN

I granskningen framkommer att det finns en tveksamhet hos en del arbetssökande mot att framför allt ta studielån hos CSN för grundläggande eller gymnasiala studier, enligt både arbetsförmedlare och företrädare för kommuner. I Riksrevisionens intervjuer är en vanlig uppfattning att vuxna med kort utbildning inte kan eller vill söka studiemedel.[173] Arbetsförmedlare uppger i intervjuer att det också förekommer att individer avbryter sina studier efter att ha förbrukat sin tid med aktivitetsstöd eller studiestartsstöd, eftersom de inte vill ta studielån.[174]

Lånebenägenheten är generellt lägre bland personer som studerar på grundskole- och gymnasienivå jämfört med dem som studerar på eftergymnasial nivå. Personer som studerar på grundläggande nivå har lägst lånebenägenhet. Under 2022 var det ca 38 procent av de studerande på grundskolenivå som utöver studiebidrag sökte och beviljades studielån. En förklaring kan vara att de får den högre bidragsdelen.[175] Enligt några kommunrepresentanter finns det en risk att studielån för individer på låga utbildningsnivåer blir en skuldfälla.[176] I en rapport från 2017 kom CSN fram till att lånebenägenheten är betydligt lägre bland studiemedelstagare med utländsk bakgrund än bland dem som har svensk bakgrund.[177]

Ytterligare en uppfattning som framkommer i intervjuer med både arbetsförmedlare och kommuner är att flera arbetssökande sedan tidigare har studieskulder hos CSN. Det innebär i så fall att den arbetssökande inte kan söka nytt studiemedel eller studiestartsstöd.[178] Om den arbetssökande inte har klarat av CSN:s krav på studieresultat vid tidigare studier kan det också utgöra ett hinder. Läsåret 2020/2021 var det 8 respektive 9,7 procent av de sökande på grundskole- respektive gymnasienivå som fick avslag på sin ansökan på grund av bristande studieresultat, enligt uppgifter från CSN.[179]

CSN har fått i uppdrag att utvärdera studiestartsstödet och det högre bidraget inom studiemedlen. Stödens rekryterande effekt ska bland annat vara i fokus. Uppdraget ska redovisas senast november 2025.[180]

4.5.3 Ändringar i regelverket förkortade tiden med ekonomiskt stöd för vissa kortutbildade arbetssökande

2020 ändrade regeringen förordningen om arbetsmarknadspolitiska program för att möjliggöra för fler att läsa reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats.[181] Förändringen syftade till att kunna kombinera sfi-studier och reguljära studier vilket inte hade varit möjligt tidigare. Förändringen innebar dock att den sammanlagda tiden för studier med aktivitetsstöd minskade för vissa grupper. Innan förordningsändringen kunde deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin först läsa ett år sfi med aktivitetsstöd, och sedan ytterligare ett år på grundläggande eller gymnasial nivå. Förändringen innebar att sfi-studier och reguljära studier lades samman och i stället tidsbegränsades till sammanlagt 12 månader. Förordningsändringen påverkade också vilka Arbetsförmedlingen anvisade och gjorde sannolikt målgruppen för anvisning till utbildning snävare. Detta då Arbetsförmedlingen bedömt att för att anvisa en arbetssökande ska denna kunna läsa reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats.

En del arbetsförmedlare har i intervjuer med Riksrevisionen varit kritiska till den ändring som genomfördes 2020. De menar att flera inom gruppen utrikes födda med kort utbildningsbakgrund hann, helt eller delvis, förbruka sina tolv månader med aktivitetsstöd på enbart sfi-studier.[182]

Sett till kortutbildade arbetssökandes i genomsnitt låga utbildningsnivå kan vägen till en färdigställd gymnasieutbildning bli lång. Arbetsförmedlingen framhöll 2018 i en rapport att en stor grupp kortutbildade inte skulle ha tillräcklig tid på sig att med aktivitetsstöd eller studiestartsstöd kunna slutföra en gymnasieutbildning.[183] I och med att studiestartsstödet eller möjligheten att studera med aktivitetsstöd är tidsbegränsade finns det arbetssökande som inte ser dessa som lämpliga försörjningsalternativ, enligt en rapport från Arbetsförmedlingen 2023.[184] Kortutbildade arbetssökande har samtidigt fortfarande möjlighet att studera med studiemedel under en längre period, utöver den period som medges inom studiestartsstödet och aktivitetsstödet. Enligt Arbetsförmedlingen ser inte alltid den arbetssökande studiemedel som ett alternativ.[185]

4.5.4 Individens möjlighet till försörjning vid studier skiljer sig åt över landet

Granskningen visar att individers tillgång till olika ekonomiska stöd vid studier kan skilja sig åt beroende på vilken kommun hen bor i. Kommunerna skiljer sig åt gällande frågan att bevilja kortutbildade arbetssökande att studera samtidigt som de får ekonomiskt bistånd. Cirka en tredjedel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen med kort utbildning har fått ekonomiskt bistånd någon gång under åren 2017–2021.[186] För att vara berättigad ekonomiskt bistånd från kommunen ska du stå till arbetsmarknadens förfogande, något som man i regel inte anses göra vid studier.[187] Enligt SKR anses man däremot i normalfallet stå till arbetsmarknadens förfogande när man ingår i ett arbetsmarknadspolitiskt program[188], vilket också är fallet när man läser en reguljär utbildning med aktivitetsstöd som förberedande insats.

Flertalet kommuner som Riksrevisionen varit i kontakt med beskriver att man i regel inte, eller bara i undantagsfall, beviljar ekonomiskt bistånd för reguljära studier annat än sfi-studier. Några kommuner tillåter efter individuell bedömning reguljära studier med ekonomiskt bistånd i större utsträckning.[189] I SKR:s kommunenkät från våren 2021 var det omkring 250 svarande kommuner. Drygt 70 procent svarade att det förekommit att individer sökt kompletterande ekonomiskt bistånd vid reguljära studier med aktivitetsstöd. Av dessa kommuner beviljade närmare 80 procent kompletterande ekonomiskt bistånd.[190]

Kortutbildade arbetssökande har inte heller en likvärdig möjlighet till studiestartsstödet. Det är frivilligt för en kommun att ansluta sig till studiestartsstödet. Det är också några få kommuner som står utanför. Det finns stora skillnader i hur hög grad de anslutna kommunerna använder sin tilldelade budget för stödet. Det skiljer sig också stort från år till år, både inom och mellan kommunerna. Kommunens budget för studiestartsstödet kan ta slut under året, vilket också förekommer.[191] Det kan utgöra en begränsning för sökande senare under året. Samtidigt har statens tillförda medel till studiestartsstödet aldrig använts fullt ut.[192]

4.6 Ibland saknas utbildningsalternativ för kortutbildade

Granskningen visar att det kan saknas utbildningsalternativ inom reguljär utbildning som möter vissa arbetssökandes behov. Det har också framkommit att samsynen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna ibland brister gällande vilka kortutbildade arbetssökande som borde ha möjlighet att delta i reguljär utbildning. Det handlar framför allt om den arbetssökande kan delta i andra studier än sfi. De flesta kommuner som Riksrevisionen har varit i kontakt med erbjuder olika lösningar som i viss utsträckning möter behoven. Det är i huvudsak kommunerna som tar emot de kortutbildade som övergår från Arbetsförmedlingen till reguljära studier, eftersom de är huvudmän för komvux. Folkhögskolorna är också mottagare, men i en mindre utsträckning. Granskningen visar att de som Arbetsförmedlingen anvisat och som börjar studera på folkhögskola har lägre utbildnings- och sfi-nivå, jämfört med dem som börjar studera på komvux.

4.6.1 Ibland saknas reguljär utbildning som möter de anvisades behov

Arbetsförmedlingen har flera gånger i rapporter och återrapporteringar till regeringen framfört att myndigheten anser att det i flera fall saknas ett utbildningsutbud som matchar de arbetssökandes behov och förutsättningar. Det gäller särskilt individer på lägre sfi-nivåer.[193] Arbetsförmedlingen ska enligt stöd till arbetsförmedlare anvisa personer som har utbildningsbehov utan att göra en bedömning av om det finns en utbildning att gå till.[194] Arbetsförmedlingen överlåter bedömningen till utbildningsanordnaren om huruvida den anvisade har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Enligt Arbetsförmedlingen får utbildningsanordnaren därigenom kännedom om de arbetssökandes utbildningsbehov och varierande förutsättningar att tillgodogöra sig utbildning.[195]

Enligt Arbetsförmedlingen har anvisade arbetssökande nekats plats eftersom kommunen bedömer att individen inte har förutsättning att tillgodogöra sig utbildningen.[196] Bristande språkkunskaper i svenska framhålls som en anledning. Riksrevisionen har inte kartlagt i vilken utsträckning anvisade nekas utbildningsplats. I en del intervjuer med kommuner framkommer en bild av att flera inom gruppen kortutbildade arbetssökande främst är föremål för sfi-studier.[197] Sfi ingår inte i Arbetsförmedlingens definition av reguljär utbildning. Det har sin grund i hur Arbetsförmedlingen tidigare har definierat anvisning att söka studier inom utbildningsplikten. Arbetsförmedlingen framhåller att även om de inte anvisar till sfi inom anvisningsuppdraget, så rekommenderar de i princip alla som bedöms vara i behov av det att läsa sfi.[198]

Tabell 6 Genomsnittlig utbildningsnivå och sfi-nivå för kortutbildade 25–64 år som Arbetsförmedlingen anvisat att söka reguljär utbildning under perioden 2018–2021 (andelar)[199]

Källa: Arbetsförmedlingens datalager, SCB LISA, SCB Utbildningsregistret.
Not. Personer i etableringsreformen, etableringsprogrammet samt de som har funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga ingår ej.
* N = 8 199 observationer.
** N = 6 312 observationer har läst sfi innan anvisning.

Uppemot tre fjärdedelar av dem som Arbetsförmedlingen anvisade att söka utbildning under 2018–2021 hade någon gång studerat sfi innan anvisning. Majoriteten av dessa hade fortfarande inte läst klart sfi när de anvisades (se tabell 6).[200] Riksrevisionens analyser för 2018–2021 indikerar att de som anvisats och som befinner sig på en högre sfi-nivå i högre utsträckning övergår och deltar i reguljär utbildning.[201]I granskningens intervjuer framkommer det att kommuner ofta bedömer att individen behöver befinna sig på en viss sfi-nivå för att kunna påbörja en specifik utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå. I intervjuer säger flera kommuner dock att de gör en individuell bedömning.[202] Det finns inga regler om generella förkunskaper hos den sökande i bestämmelserna om mottagandet till komvux. Exempelvis finns inga krav om godkända betyg i specifika ämnen eller kurser på grundläggande eller gymnasial nivå, eller inom sfi. Det som regleras är att den sökande ska ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen på den nivå hen har sökt.[203]

Skolverket uppger till Riksrevisionen att bristande lokal samverkan är en del i problematiken kring att kommunen kan bedöma att de som Arbetsförmedlingen anvisar inte har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Om det finns en fungerande samverkan sker det mer sällan att Arbetsförmedlingen anvisar arbetssökande som troligtvis kommer bedömas som ej behöriga av kommunen, menar Skolverket. I stället kan man direkt titta på andra lösningar för individen.[204] Exempelvis lyfter en kommun att de har mycket kunskap att bidra med när det gäller elevens förmåga att tillgodogöra sig utbildning och vilken språklig nivå den bör ligga på. Kommunen skulle därför vilja vara mer delaktig i planeringen av den sökandes utbildningsinsatser.[205] Arbetsförmedlingen anser att det är svårt för myndigheten att hantera de olika språkkrav som olika kommuner ställer. Det är en utmaning som inte enbart går att lösa genom ökad samverkan, enligt Arbetsförmedlingen.[206]

4.6.2 Kommunerna arbetar på olika sätt i sitt mottagande av kortutbildade arbetssökande

Det är kommunerna som bestämmer vilket utbildningsutbud som erbjuds inom komvux. Granskningen visar att det finns en stor variation av utbildningar, utbildningskombinationer och andra insatser för kortutbildade arbetssökande hos kommunerna. Bristande språkkunskaper i svenska samt en mycket kort[207] utbildningsbakgrund hos kortutbildade arbetssökande betraktas av flera kommuner som utmaningar för vuxenutbildningen att hantera.[208]

Flera kommuner erbjuder olika lösningar så att individer som inte är klara med sina sfi-studier kan påbörja reguljära studier i någon form. Det handlar ofta om att utforma alternativa och ibland nya utbildningsvägar med sänkta språkkrav, exempelvis genom att använda sig av orienteringskurser.[209] Samtidigt finns det en samstämmighet bland flera kommuner om att eleverna inte kan befinna sig på en alltför låg sfi-nivå om de exempelvis ska klara en yrkes- eller kombinationsutbildning.[210] Kombinationsutbildningar erbjuds i någon form av flera kommuner, även om uppläggen varierar. Skolverket uppmärksammar dock i en rapport från 2023 att vissa kombinationsutbildningar erbjuds utifrån allt högre språkliga nivåer.[211] Två kommunrepresentanter uppger att det finns ett glapp mellan de kombinationsutbildningar som kan ges inom ramen för statsbidraget, och de elever som inte har tillräckligt med språkkunskaper i svenska.[212]

Det saknas statlig finansiering till kommunerna för att skapa komvuxutbildningar som kombinerar kurser på grundläggande nivå med sfi. Kommunerna kan söka statsbidrag för regionalt yrkesvux för att ta fram yrkesutbildning på gymnasial nivå. Detsamma gäller för kombinationsutbildningar. Enligt SKR är statsbidraget avgörande för flera kommuner för att kunna erbjuda yrkesutbildningar och kombinationsutbildningar.[213] Enligt Arbetsförmedlingen är det dock flera arbetssökande som behöver utbildning på grundläggande nivå innan man kan nå en yrkesutbildning på gymnasial nivå. Arbetsförmedlingen har uppmärksammat att resursbrist inom kommunerna kan utgöra ett hinder för att ta fram utbildningar som möter behoven.[214] Skolverket lyfter i en rapport att det enligt kommuner finns ett behov av yrkeskurser även på grundläggande nivå, som en del av en statsbidragsfinansierad kombinationsutbildning.[215]

Lokala jobbspår är ett annat alternativ med utbildningsinslag för kortutbildade som någon gång varit nyanlända. Ett lokalt jobbspår är en kedja av insatser till individer som tas fram utifrån en arbetsgivares behov och som erbjuds av kommuner och Arbetsförmedlingen i samverkan.[216] Arbetsförmedlingen är positiv till de lokala jobbspåren som insats för kortutbildade arbetssökande. Arbetsförmedlingens huvudkontor uppger att det finns en ambition om att jobba mer med lokala jobbspår.[217]

Från och med augusti 2022 är kommunen skyldig att tillhandahålla en sammanhållen utbildning inom komvux för deltagare i etableringsprogrammet som bedöms ha utbildningsplikt.[218] Motsvarande skyldighet finns inte för kortutbildade utanför etableringsprogrammet. Kommunerna kan också erbjuda utbildningen till individer utanför etableringsprogrammet som har motsvarande behov.[219]

4.6.3 Anvisade som börjar studera på folkhögskola har lägre utbildnings- och sfi-nivå

Allmän kurs på folkhögskola utgör ett alternativ till komvux för den arbetssökande vid övergång till reguljära studier. Mellan 2017 och 2022 var det i genomsnitt 10 procent av de kortutbildade som övergått till reguljära studier inom jobb- och utvecklingsgarantin som påbörjade sina studier på folkhögskola. Under samma period var det motsvarande 9 procent för nyinskrivna kortutbildade.[220] Det ställs i normalfallet inga formella antagningskrav vid ansökan till en allmän kurs på folkhögskolorna. De studerande startar på olika nivåer, beroende på deras förkunskaper och tidigare studier.[221]

Riksrevisionens resultat indikerar att anvisade som börjar studera på folkhögskola i genomsnitt befinner sig på lägre sfi- och utbildningsnivåer jämfört med dem som börjar på komvux. Av dem som anvisats och övergått till reguljära studier var det i snitt 16 procent som började studera på folkhögskola under 2018–2021. Av de som också hade läst sfi inom denna grupp hade majoriteten högst tagit betyg i de två lägre nivåerna inom sfi, alternativt inte tagit något betyg alls. Som jämförelse befann sig majoriteten av dem som läst sfi och gick till komvux på betydligt högre nivåer. Nära hälften av dem som gick till komvux hade tagit betyg inom den högsta sfi-nivån. Bland dem som gick till komvux var det också en högre andel vars högsta tidigare utbildningsnivå var förgymnasial utbildning 9 år (gymnasienivå), jämfört med dem som gick till folkhögskola.[222] Riksrevisionen har dock inte följt studieresultaten specifikt för den grupp som går till folkhögskola.

4.7 Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna har förändrats över tid och idag finns ett ökat fokus på kortutbildade

Kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljära studier har under perioder inte varit en egen fokusfråga i Arbetsförmedlingens samverkansarbete med kommunerna. Idag samverkar Arbetsförmedlingen och kommuner både strategiskt på ledningsnivå och operativt kring individerna på handläggarnivå. Omfattningen och utformningen av samverkan ser dock olika ut både regionalt och lokalt på Arbetsförmedlingen. Samverkan har fungerat olika väl under den granskade perioden. Från att på flera håll kraftigt ha försämrats i samband med Arbetsförmedlingens reformering 2019 visar granskningen att samverkan nu håller på att återupptas. Ett nationellt utvecklingsarbete på Arbetsförmedlingen har inneburit att arbetssökande med utbildningsbehov och deras övergång till reguljära studier har blivit ett prioriterat område i samverkan.

4.7.1 Arbetssökande med utbildningsbehov har blivit en utpekad målgrupp för samverkan

Arbetsförmedlingens samverkan kring kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljära studier har stegvis stärkts sedan 2021. Arbetsförmedlingens strategiska och operativa samverkan med kommunerna har under den granskade perioden framför allt strukturerats genom olika överenskommelser. Dessa har utgjort grunden för samverkansarbetet, och har utvecklats under granskningsperioden. Det har funnits flera parallella strukturer som har påverkat utvecklingen av samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Överenskommelser togs tidigare fram lokalt utifrån olika uppdrag och modeller för samverkan. Dessa överenskommelser riktades primärt mot specifika grupper, såsom nyanlända och unga.[223] Kortutbildade arbetssökande träffades i viss utsträckning av dessa överenskommelser, om än begränsat. Att man lokalt följde olika strukturer innebar att kortutbildade kunde hamna i olika samverkansprocesser.[224]

2021 inledde Arbetsförmedlingen ett utvecklingsarbete av samverkan på uppdrag av regeringen.[225] Enligt huvudkontoret har detta inneburit stora förflyttningar i Arbetsförmedlingens centrala styrning i samverkansfrågorna. Tidigare fanns det inte någon generell, sammanhållen styrning i kommunsamverkan för hela Arbetsförmedlingen. Numera finns det en myndighetsgemensam struktur för överenskommelser mellan de lokala enheterna och kommunerna.[226] År 2022 fick Arbetsförmedlingen ytterligare ett regleringsbrevsuppdrag, i vilket regeringen understryker att samverkan ska ske så att övergångar från arbetslöshet till studier i komvux underlättas.[227] I december 2022 fick Arbetsförmedlingen dessutom ett utpekat uppdrag om att samverka med kommuner inskrivet i sin instruktion. Arbetsförmedlingen ska samverka med kommuner i syfte att ge enskilda arbetssökande ett ändamålsenligt stöd och att på ett övergripande plan underlätta planering, samordning och utformning av stöd till arbetssökande.[228]

Utvecklingsarbetet har inneburit att Arbetsförmedlingens samverkan om arbetssökande med utbildningsbehov har stärkts och att vuxenutbildningen har blivit en prioriterad samverkanspart. Arbetsförmedlingen har i samarbete med SKR och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua) arbetat fram en nationell mall och handledning för överenskommelser om samverkan. Den nya handledningen har ett ökat fokus på kortutbildades övergång till reguljär utbildning jämfört med tidigare handledningar och mallar. Detta var också ett uttalat fokus i utvecklingsarbetet.[229] Den reviderade modellen för överenskommelser om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna började användas under andra hälften av 2022.

Den stärkta inriktningen mot arbetssökande med utbildningsbehov i samverkan har fått genomslag i de lokala överenskommelserna. Under 2022 och 2023 har Arbetsförmedlingen och kommuner tecknat överenskommelser utifrån den nya mallen och handledningen. Riksrevisionen har gått igenom nästan 200 av dessa överenskommelser som totalt berör omkring 250 kommuner. De allra flesta av överenskommelserna omfattar samverkan kring kortutbildade arbetssökande eller övergångar till reguljär utbildning. Överenskommelserna varierar dock i omfattning och ambitionsnivå. Innehållet varierar också beroende på vilken av Arbetsförmedlingens regioner som överenskommelsen har tecknats inom. Exempelvis beskrivs samverkan kring arbetssökande med utbildningsbehovs deltagande i reguljära studier i en separat bilaga inom en region. Detsamma är dock inte standard i andra regioner. Genomgången visar även att samverkan kring individen är ett framträdande fokusområde i flera av överenskommelserna.[230]

4.7.2 Begränsat informationsutbyte är en utmaning i planering, utformning och uppföljning vid samverkan

Granskningen visar att begränsningar i att kunna dela information om en enskild individ mellan Arbetsförmedlingen och utbildningsanordnare har medfört hinder gällande planering, utformning och uppföljning av utbildningsinsatser. Individen bär själv med sig sin information vid en övergång från Arbetsförmedlingen till kommunen. Exempelvis vet kommunen inte nödvändigtvis vilka individer som anvisats av Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen vet i sin tur inte vilka som har påbörjat studier inom komvux, vilket försvårar uppföljningen av en arbetssökandes övergång. Sekretesshinder kan även skapa problem när parterna ska försöka planera insatser för en individ, till exempel för att man saknar uppgifter om individens historik. Flera kommuner beskriver att man i viss utsträckning ändå delar information genom ett samtycke från individen.[231]

4.7.3 Reformeringen av Arbetsförmedlingen har haft en negativ inverkan på samverkan

Enligt Riksrevisionen finns det idag strukturer på plats för samverkan både strategiskt och operativt i flera kommuner genom de nya överenskommelserna. Det finns dock lokala variationer i hur samverkan organiseras och i hur pass väl den fungerar.[232] Synen på hur samverkan med Arbetsförmedlingen fungerar har under en period varit negativ hos flera kommuner.[233] I Riksrevisionens intervjuer framkommer det att samverkan har påverkats negativt av reformeringen av Arbetsförmedlingen som initierades 2019.[234] Omstruktureringen av Arbetsförmedlingens lokala närvaro och myndighetens förflyttning mot fler digitala tjänster har också påverkat samverkan. Detta har haft en negativ inverkan på både den strategiska och operativa samverkan på flera håll i landet. Förändringarna på Arbetsförmedlingen sammanföll även med covid-19-pandemin.

Arbetsförmedlingens nationella utvecklingsarbete av samverkan de senaste åren verkar ha inneburit att samverkan har återupptagits och förbättrats på flera håll.[235] I Riksrevisionens intervjuer är det flera som beskriver att det idag finns, eller att det i alla fall finns en förväntan om att få till, mer kontinuitet i samverkansarbetet. Ett par kommuner beskriver dock att samverkan med Arbetsförmedlingen fortfarande präglas av problem.