Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Systemet för återkallelser av uppehållstillstånd (RiR 2023:19)

Om en person inte längre får vistas i Sverige ska uppehållstillståndet återkallas. Riksrevisionens granskning visar att det finns tusentals ärenden där detta inte har skett.

Sammanfattning

Enligt utlänningslagen får Migrationsverket av flera olika skäl återkalla ett uppehålls- och arbetstillstånd eller en skyddsstatusförklaring. I vissa specifika fall ska tillståndet återkallas. Riksrevisionen har granskat om systemet med att återkalla uppehållstillstånd fungerar effektivt och i enlighet med lagstiftarens intentioner.

Riksrevisionen konstaterar att regelverket för återkallelser inte tillämpas som det är tänkt. När till exempel en person med permanent uppehållstillstånd i Sverige flyttar varaktigt från landet ska Migrationsverket återkalla uppehållstillståndet. Trots det hade 9 000 personer kvar sina permanenta uppehållstillstånd i slutet av 2020 fast de har registrerats som utflyttade från Sverige 2019 eller tidigare. Ytterligare personer har troligen lämnat landet utan att det har registrerats av svenska myndigheter. Riksrevisionens analys visar också att 1 700 personer som var folkbokförda i Sverige och hade uppehållstillstånd för arbete helt saknade registrerade arbetsinkomster år 2020, utan att tillståndet återkallades. Ytterligare 2 800 personer med uppehållstillstånd för studier saknade registrering för någon form av studier i Sverige. Det innebär att nästan vart tionde arbetstillstånd och vart fjärde studerande­tillstånd kan ifrågasättas.

Riksrevisionen bedömer att en viktig förklaring till de nämnda bristerna är att återkallelser har haft en låg prioritet hos både regeringen och Migrationsverket. Regeringen har mellan åren 2013 och 2022 inte gett Migrationsverket några mål, uppdrag eller återrapporteringskrav rörande återkallelser. Under samma period beslutade regeringen om ett stort antal uppdrag till Migrationsverket att prioritera andra ärendeslag och verksamheter. Mot slutet av perioden har Migrationsverket också genomfört omfattande besparingar. Riksrevisionen konstaterar att Migrations­verket därför har haft ett begränsat utrymme att på eget initiativ prioritera återkallelseärendena. Det återspeglas i att Migrationsverket inte har tagit fram någon samlad process för att initiera, utreda och besluta om ärendena. Arbetet med återkallelser ingår inte heller i myndighetens interna produktionsmål, uppföljning eller resursfördelning. Rutinerna för hantering av information som kan leda till återkallelser har också varit svaga. Till exempel skulle Migrationsverket kunna effektivisera arbetet genom mer automatiserade system som omhändertar information från andra myndigheter.

Sedan våren 2022 har dock Migrationsverket inlett ett arbete för att utveckla hanteringen av återkallelser. I regleringsbrevet för 2023 har regeringen också gett Migrationsverket i uppdrag att prioritera ärenden om återkallelse av uppehålls­tillstånd.

Riksrevisionen konstaterar att Migrationsverket bara har lagstöd för att på eget initiativ efterkontrollera uppehållstillstånd som beviljats för arbete. I övrigt måste Migrationsverket först få en impuls som tyder på att en person inte uppfyller villkoren för sitt uppehållstillstånd. Många andra myndigheter har sådan information, men granskningen visar att informationen inte alltid lämnas till Migrationsverket.

Exempelvis påträffar handläggare av folkbokföringsärenden hos Skatteverket återkommande information som skulle kunna leda till återkallelseärenden, men som de inte får lämna vidare till Migrationsverket. Det beror på att Skatteverket liksom andra myndigheter saknar rättsliga förutsättningar att lämna över informationen. I de flesta fall är myndigheterna utelämnade till den så kallade generalklausulen i offentlighets- och sekretesslagen, som inte möjliggör ett effektivt informationsutbyte. Bland annat måste varje enskilt överlämnande enligt den prövas individuellt, vilket är arbetskrävande och tar tid.

Det kan också dröja innan Migrationsverket får information och agerar med anledning av den. Ett exempel är när Försäkringskassan eller Pensions­myndigheten efter utredning konstaterar att en person inte längre ska omfattas av den svenska socialförsäkringen på grund av utlandsflytt. De lämnar informationen till Skatteverket, som därefter gör en egen bosättningsutredning. När Skatteverket har gjort utredningen och avregistrerat personen från folkbokföringen får Migrationsverket veta det. Först då kan Migrationsverket börja utreda om även uppehållstillståndet ska återkallas. Det kan därmed göras tre olika utredningar om upphörd bosättning efter varandra innan Migrationsverket kan komma till beslut.

Beslut om att återkalla ett uppehållstillstånd får inte alltid laga kraft. Det beror ofta på att Migrationsverket inte lyckas delge beslutet till den berörda. Granskningen visar att Migrationsverket inte fullt ut utnyttjar de möjligheter till delgivning som delgivningslagen medger. Migrationsverket registrerar inte heller alltid delgivningar eller laga kraft i sitt ärendehanteringssystem. Nästan hälften av samtliga återkallelsebeslut av uppehållstillstånd under perioden 2013–2022 saknar registrerat datum för delgivning eller laga kraft. Giltighetstiden för många av dessa uppehållstillstånd har löpt ut, men registreringen saknas även för vart fjärde återkallat permanent uppehållstillstånd. Om Migrationsverket inte kan bevisa att besluten delgivits kan tillstånden fortfarande vara giltiga trots att de har återkallats. Det leder till att personerna får fortsätta resa in och vistas i Sverige och Schengen­området samt ta emot service och förmåner som de inte längre borde ha rätt till. Dessutom meddelar Migrationsverket sällan andra myndigheter beslut om återkallade uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaringar. Det beror till viss del på svaga rutiner, men främst på att det är otydligt när Migrationsverket har en underrättelseskyldighet gentemot andra myndigheter för återkallelsebeslut.

Bland annat Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, kommuner och regioner kan behöva kontrollera om en person har ett giltigt uppehållstillstånd i landet. Informationen är dock inte alltid lättillgänglig eller lättförståelig för andra myndigheter. De myndigheter som har tillgång till registeruppgifter från Migrationsverket behöver ofta komplettera dem med en kontakt via e-post eller telefon för att få förklarat vad en uppgift betyder och hur den ska tolkas. Statliga myndigheter, kommuner och regioner utgår också ibland felaktigt från att en person som är folkbokförd i Sverige även har rätt att vistas i landet och därmed ta del av olika förmåner.

Granskningen visar på felaktiga utbetalningar från statliga myndigheter och kommuner på upp till 430 miljoner kronor under perioden 2013–2020. Utbetalningarna har dels gått till personer vars uppehållstillstånd har återkallats, dels till personer som varaktigt flyttat från landet utan att deras permanenta uppehållstillstånd har återkallats. Felet ligger därmed både hos Migrationsverket och hos utbetalande myndigheter. En orsak till fel är att Försäkringskassan kan använda inaktuella uppgifter om uppehållstillståndet när de fattar beslut om att bevilja förmåner. Riksrevisionen bedömer att de felaktiga utbetalningarna till delar är ett symtom på en vidare problematik med bristande kontroller av vilka som omfattas av de svenska socialförsäkringarna. Riksrevisionen har därför inlett en granskning av kontrollen inom socialförsäkringen vid gränsöverskridande rörlighet.

Rekommendationer

Till regeringen

  • Utred hur registeruppgifter om uppehållstillstånd kan göras mer tillgängliga för myndigheter som behöver dem.
  • Utred möjligheten att införa underrättelseskyldighet för Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten gentemot Migrationsverket när det rör uppgifter som kan antas strida mot villkoren för ett uppehållstillstånd.
  • Utred möjligheten att utveckla Migrationsverkets underrättelseskyldighet gentemot Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten vad gäller beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaring.

Till Migrationsverket

  • Synliggör återkallelseärenden i myndighetens interna planering, uppföljning och resursfördelning.
  • Utveckla automatiserade system för att förbättra arbetet med tipshantering och efterkontroller.
  • Effektivisera arbetet med delgivning och vidta åtgärder för att fler beslut ska få laga kraft.
  • Se över möjligheten att inom ramen för befintlig lagstiftning göra uppgifter om giltighetstid och eventuell återkallelse av uppehållstillstånd mer lättillgänglig för myndigheter och andra aktörer.

Till Försäkringskassan

  • Utveckla rutinerna för när uppehållstillstånd ska kontrolleras i besluts- och utbetalningsprocessen.

Sammanfattning på engelska

The system for revoking residence permits

Uppdaterad: 30 november 2023

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?