3. Syftena med återkallelser uppnås inte

3.1 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen har granskat om syftena med återkallelseverksamheten uppnås. Granskningen visar bland annat att Migrationsverket inte alltid initierar återkallelseärenden fast det finns information som tyder på att det borde ske.

Exempel på detta:

• Vid slutet av år 2020 hade 9 000 personer fortfarande giltiga permanenta uppehållstillstånd, trots att de hade registrerats som utflyttade från Sverige under tidigare år.
• Under år 2020 saknade 1 700 personer med arbetstillstånd helt registrerade arbetsinkomster utan att Migrationsverket öppnat ett återkallelseärende.
• Samma år saknade 2 800 personer med uppehållstillstånd för studier registrering för någon form av studier i Sverige, också utan att Migrationsverket öppnat ett återkallelseärende.

Siffrorna är försiktiga skattningar på antal fall där registerdata starkt indikerar att villkoren för tillståndet inte uppfylls. Utöver dessa finns ytterligare skäl till återkallelser som inte täcks av registerdata och som därför inte omfattas av skattningen.

Migrationsverket ska återkalla alternativ skyddsstatus när utlänningen gjort sig skyldig till vissa grova brott. Granskningen visar dock att det är relativt ovanligt att detta sker.

• Under perioden 2013–2020 initierade Migrationsverket återkallelse av alternativ skyddsstatusförklaring för 56 personer som dömts för grova brott. Det kan jämföras med att 820 personer med alternativ skyddsstatus dömdes under samma period till minst ett års fängelse utan att Migrationsverket initierade en återkallelse av statusen.

Siffrorna bör dock tolkas med försiktighet, eftersom Migrationsverket ska väga in flera omständigheter utöver straffvärdet för brottet innan ett beslut fattas om att återkalla statusförklaringen.

Det är också oklart hur stor del av alla med återkallat uppehållstillstånd som faktiskt lämnar landet eftersom alla inte registreras som utflyttade i folkbokföringen.

• 1 900 personer, eller 44 procent av alla vars uppehållstillstånd återkallades 2013–2020, som var folkbokförda i Sverige vid återkallelsen och som inte har beviljats ett nytt uppehållstillstånd, var fortfarande folkbokförda i Sverige den 31 december 2021.

Felaktiga utbetalningar förekommer i samband med att uppehållstillstånd har återkallats.

• Vi bedömer att svenska myndigheter under perioden 2014–2020 felaktigt betalat ut upp till drygt 121 miljoner kronor i bidrag till personer vars uppehållstillstånd har återkallats. Vi bedömer vidare att kommuner har betalat ut ytterligare 54 miljoner kronor i ekonomiskt bistånd till gruppen.

Granskningen visar också att det förekommer felaktiga utbetalningar till personer vars permanenta uppehållstillstånd inte har återkallats trots att de har flyttat från Sverige.

• Vi bedömer att svenska myndigheter under perioden 2014–2020 felaktigt betalat ut upp till 260 miljoner kronor i bosättningsbaserade förmåner till drygt 1 650 personer som har kvar sitt permanenta uppehållstillstånd trots att de har registrerats som utflyttade från Sverige och därmed saknar rätt även till bosättningsbaserade förmåner.

En analys av orsakerna till de ovannämnda bristerna redovisas närmare i kapitel 4 och 5.

3.2 Återkallelseärenden initieras inte alltid trots att det finns skäl till det

3.2.1 9 000 personer hade kvar sitt permanenta uppehållstillstånd 2020 trots att de flyttat från Sverige

Granskningen visar att cirka 9 000 personer hade giltiga permanenta uppehålls­tillstånd i slutet av 2020 trots att antingen Skatteverket eller Försäkringskassan har registrerat dem som utflyttade från landet år 2019 eller tidigare. I nästan hälften av fallen har utflyttningen registrerats för mer än tio år sedan. För drygt 7 500 av personer har Migrationsverket inte initierat något ärende om återkallelse[65], trots att ett permanent uppehållstillstånd normalt ska återkallas när personen har varaktigt flyttat från landet.

Vi har också, med hjälp av registerdata, identifierat förekomsten av personer med permanenta uppehållstillstånd som kan antas ha lämnat landet utan att flytten har registrerats hos någon myndighet. Det rör sig till exempel om personer som helt saknar uppgifter om arbete, utbildning och inkomster i hushållet under de senaste två åren. När vi lägger till dessa uppgifter, finns det skäl att anta att 3,5–5 procent av alla som har permanenta uppehållstillstånd i Sverige har lämnat landet varaktigt utan att uppehållstillståndet har återkallats. Andelen minskade mellan åren 2019 och 2020 till följd av en engångsinsats där Migrationsverket initierade återkallelser av ett stort antal uppehållstillstånd för personer som Skatteverket registrerat som utflyttade i folkbokföringen.

Diagram 3 Uppskattat antal och andel personer med permanenta uppehållstillstånd vars bosättning i Sverige har upphört utan att återkallelse har initierats, 2013–2020

3.2.2 Risk för felaktiga utbetalningar vid upphörd bosättning

Som vi nämnde i kapitel 2 kan upphörd bosättning i Sverige vara skäl till att tillståndet återkallas.[66] Av sammanlagt 18 000 personer med permanenta uppehålls­tillstånd vars bosättning i Sverige upphörde någon gång under perioden 2013–2020 har drygt 1 650 erhållit bidrag från statliga myndigheter eller kommuner åren efteråt.

Det totala utbetalade beloppet uppgår till cirka 260 miljoner kronor under perioden 2014–2020. De flesta utbetalningarna avser ekonomiskt bistånd följt av barnbidrag, bostadsrelaterade förmåner, ersättning för vård av barn och närstående, samt studiemedel. Det bör noteras att en person som bor i ett annat EU/EES-land men arbetar eller har pension i Sverige också kan erhålla familjeförmåner här.[67] Riksrevisionen kan därför inte med säkerhet uttala sig om huruvida samtliga utbetalningar är felaktiga.

Diagram 4 Utbetalade bidrag till personer med permanent uppehållstillstånd vars bosättning i Sverige har upphört, 2014–2020

3.2.3 Nästan var tionde med arbetstillstånd saknar helt löneinkomst

Enligt regelverket som gällde fram till den 1 november 2023 ska en person som beviljas arbetstillstånd uppfylla försörjningskravet som motsvarar en månadslön på minst 13 000 kronor före skatt. Om lönen är lägre eller om arbetet upphör i förtid ska tillståndet normalt återkallas.[68] Riksrevisionen har studerat arbetsinkomster som rapporterats till Skatteverket för samtliga personer som har haft arbetstillstånd i mindre än 2 år och som har varit folkbokförda i Sverige vid slutet av respektive år 2013–2020. Analysen visar att mellan 1 600 och 2 500 personer, motsvarande mellan 7 och 14 procent av alla med arbetstillstånd, inte har haft några kända arbetsinkomster vare sig året när de fick arbetstillståndet eller året därpå.

Den som byter arbetsgivare under de första två åren med arbetstillstånd ska också ansöka om ett nytt arbetstillstånd.[69] Det tidigare arbetstillståndet ska då återkallas. Granskningen visar att mellan 1 000 och 2 200 personer om året har bytt arbetsgivare under de första två åren utan att det tidigare tillståndet har återkallats.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det har funnits skäl att årligen utreda återkallelse av arbetstillståndet för mellan 3 200 och 4 100 individer, motsvarande 14–25 procent av samtliga personer med arbetstillstånd (se avsnitt 4.4 om Migrationsverkets arbete med efterkontroller av arbetstillstånd). Andelen var högre under perioden 2013–2016 och har minskat därefter. Det kan jämföras med att Migrationsverket under perioden har avgjort återkallelseärenden för 900–2 800 personer med arbetstillstånd om året. Endast en mindre del av dessa återkallelser avser dock personer som brutit mot villkoret i arbetstillståndet och som även fått sitt uppehållstillstånd återkallat. I de allra flesta fallen har ett tidigare arbetstillstånd återkallats när en arbetstagare själv ansökt om nytt arbetstillstånd för arbete hos en ny arbetsgivare.

Diagram 5 Uppskattat antal och andel personer som inte uppfyller villkoren[70] för arbetstillståndet utan återkallelse har initierats, 2013–2020

3.2.4 Var fjärde studerandetillstånd kan ifrågasättas

En person med uppehållstillstånd för studier ska studera på heltid och uppnå studieresultat.[71] Riksrevisionen har analyserat huruvida det förekommer att dessa villkor inte är uppfyllda.[72] Eftersom uppehållstillstånd inte beviljas för distansstudier, har vi i analysen antagit att personen bör bo i samma län som utbildningsinstitutionen som tillståndet avser.[73] Att personen saknar anknytning till studieorten kan vara en indikation på att villkoren för uppehållstillståndet inte är uppfyllt.

Riksrevisionens analys tyder på att mellan cirka 2 300 och 6 000 individer om året inte har uppfyllt de ovan nämnda villkoren för sitt uppehållstillstånd för studier. Det motsvarar 23–45 procent av samtliga med studerandetillstånd i mindre än 2 år det givna året. Andelen var högre under perioden 2013–2014, minskade åren därpå och har därefter legat relativt stabilt på cirka 20–25 procent. Skattningen är försiktig, och baserad på att ingen person i studentens familj har registrerats för studier, uppnått studieresultat eller bott i närheten av lärosätet som tillståndet avser.[74] En övervägande del av personerna i skattningen avser individer som inte har registrerats för studier. Det kan jämföras med att Migrationsverket under perioden har avgjort återkallelseärenden för 20–500 personer med uppehålls­tillstånd för studier om året under samma period.

Diagram 6 Uppskattat antal och andel personer med uppehållstillstånd för studier som inte uppfyller villkoren för tillståndet utan att återkallelse initierats, 2013–2020

3.2.5 Ovanligt att alternativ skyddsstatus utreds på grund av grova brott

Migrationsverket ska återkalla en alternativ skyddsstatusförklaring för en person som har dömts för ett grovt brott.[75] Varken utlänningslagen, dess förarbeten eller domstolspraxis ger någon entydig definition av vad som ska anses som ett grovt brott i sammanhanget. Frågan ska i stället bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet.[76] Förarbeten till utlänningslagens åttonde kapitel anger dock att ett brott normalt bör ha ett straffvärde om minst ett år för att kunna föranleda utvisning.[77] Riksrevisionen har därför i jämförande syfte undersökt hur ofta Migrationsverket initierar ett ärende om återkallelse av alternativ skyddsstatus för personer som dömts till minst ett års fängelse. Resultaten bör tolkas försiktigt eftersom straffvärdet som krävs för återkallelse av skyddsstatus inte nödvändigtvis är detsamma som straffvärdet för utvisning på grund av brott.

Under perioden 2013–2020 öppnade Migrationsverket ärende om återkallelse av alternativ skyddsstatusförklaring för 56 personer som dömts till mer än ett års fängelse. På grund av brister i dataunderlaget kan vi inte med säkerhet säga om samtliga ärenden motiverades med domen, eller om det har funnits andra skäl till återkallelsen. Under samma period har knappt 820 individer med alternativ skyddsstatus dömts till mer än ett års fängelse utan att Migrationsverket har öppnat ett ärende om återkallelse.[78]

3.3 Ett beslut om återkallelse får inte alltid avsedda följder

3.3.1 Oklart hur många som lämnar landet efter återkallat uppehållstillstånd

Cirka en tredjedel av personerna som fick sitt arbets- eller uppehållstillstånd återkallat under perioden 2013–2022 har ansökt om ett nytt tillstånd efteråt. Ungefär 80 procent av ansökningarna har beviljats, då oftast för personer med arbetstillstånd som själv ansökt om ett nytt tillstånd efter byte av arbetsgivare. Däremot är det mindre vanligt att personer vars permanenta uppehållstillstånd återkallats ansöker om eller beviljas ett nytt tillstånd. Det beror på att flertalet av återkallelserna av permanenta uppehållstillstånd sker efter att personen har flyttat ut från Sverige.

Det är oklart hur stor del av de som inte beviljats ett nytt uppehållstillstånd som bor kvar i Sverige. Granskningen visar dock att nästan 800 personer, eller 38 procent, kvarstår som folkbokförda i Sverige. En del av dessa kan dock antas ha lämnat landet utan att ha anmält utflytten till folkbokföringen.

Tabell 1 Personer som var folkbokförda i Sverige 2021 trots att deras uppehållstillstånd har återkallats 2013–2020. Antal och andel av samtliga vars uppehållstillstånd har återkallats inom respektive kategori[79]

Källa: Individdata från SCB och Migrationsverket, Riksrevisionens bearbetning.

Att en person som inte längre har kvar sitt uppehållstillstånd och inte bor kvar i landet ändå kvarstår i folkbokföringen kan bland annat leda till felaktiga utbetalningar av förmåner från svenska myndigheter. I avsnitt 5.3 utvecklar vi hur myndigheter kontrollerar att en person har giltigt uppehållstillstånd.

3.3.2 Över 100 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar efter återkallelse av uppehållstillstånd

Riksrevisionen har undersökt förekomsten av utbetalningar av förmåner till personer vars uppehållstillstånd har återkallats och som inte har beviljats något nytt tillstånd. Vår analys visar att statliga myndigheter under perioden 2014–2020 sammanlagt har betalat ut 121 miljoner kronor i olika bidrag till 702 personer som enligt regelverket inte längre har rätt till bidragen efter återkallelsen.

Analysen visar också att kommunerna har betalat ut ytterligare 54 miljoner kronor i ekonomiskt bistånd[80] till 422 personer vars uppehållstillstånd har återkallats. En person som saknar uppehållstillstånd kan dock i vissa fall få nödbistånd från kommunen. Riksrevisionen kan därmed inte bedöma om samtliga utbetalningar från kommunerna är felaktiga.

Diagram 7 Utbetalade förmåner till personer med återkallat uppehållstillstånd, 2014–2020