6. Slutsatser och rekommendationer

6.1 Systemet för återkallelser är inte effektivt

Riksrevisionen bedömer att regelverket för återkallelser av uppehållstillstånd och skyddsstatusförklaring inte tillämpas som avsett. Granskningen har bland annat uppmärksammat drygt 13 000 fall där Migrationsverket inte har initierat ett återkallelseärende trots att registerdata från olika myndighetskällor visar på starka skäl att utreda om en person lever upp till villkoren för sitt uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaring.

Granskningen visar på brister i flera led. Bland annat får Migrationsverket inte alltid informationen från andra myndigheter eftersom dessa sällan har något uppdrag eller rättslig grund för att dela den med Migrationsverket. Migrationsverket har inte heller något uppdrag att på eget initiativ eftersöka uppgifterna, annat än för att göra efterkontroller av beviljade arbetstillstånd.

Även när Migrationsverket får informationen kan den falla mellan stolarna och det kan dröja innan den uppmärksammas. De gånger som Migrationsverket öppnar ett återkallelseärende och påbörjar en utredning drar det ofta ut på tiden. När Migrationsverket har beslutat om en återkallelse lyckas man inte alltid delge beslutet. Dessutom meddelar Migrationsverket sällan andra myndigheter beslut om återkallade uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaringar. Det beror främst på att det är otydligt när Migrationsverket har en underrättelseskyldighet gentemot andra myndigheter för återkallelsebeslut. Det kan till exempel vara svårt för handläggare på Migrationsverket att veta när Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten behöver uppgiften, och därför meddelas inte beslutet alltid. Eftersom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte heller alltid kontrollerar uppehållstillståndets giltighet inför beslut och utbetalningar, leder det till felaktiga beslut och utbetalningar.

Riksrevisionen konstaterar att följderna kan bli allvarliga. Om inte ärenden om återkallelser initieras, utreds, beslutas, får laga kraft och kommer berörda myndigheter till känna, kan personer felaktigt behålla sin rätt att resa in och vistas i Sverige och Schengenområdet samt ta del av olika förmåner och service. Riksrevisionens beräkningar visar att myndigheter och kommuner under perioden 2013–2020 felaktigt har betalat ut upp till 430 miljoner kronor i olika bidrag. Utbetalningarna avser dels personer vars uppehållstillstånd har återkallats, dels personer vars permanenta uppehållstillstånd inte har återkallats trots att de registrerats som utflyttade från Sverige.

6.2 Migrationsverket har inte hanterat återkallelseärenden effektivt

Riksrevisionen bedömer att Migrationsverket inte har hanterat återkallelseärenden på ett effektivt sätt under den granskade perioden 2013–2020. Brister finns i hela kedjan från tipshantering samt organisering och styrning av handläggning, till delgivning av beslut. Sedan granskningen påbörjades har dock Migrationsverket påbörjat ett arbete för att åtgärda flera av bristerna.

Bland annat saknar Migrationsverket en effektiv och samlad funktion för att ta emot och hantera information som kan leda till att ett uppehållstillstånd eller en skyddsstatusförklaring återkallas. Granskningen visar att det finns enheter med goda rutiner för att snabbt gå igenom och bedöma inkomna tips, men det finns också enheter där tipsen kan ligga utan åtgärd under en lång period. Det splittrade ansvaret för att ta emot tips innebär också en risk för att rätt kompetens inte nyttjas i bedömningen. Riksrevisionen konstaterar bland annat att när en person med permanent uppehållstillstånd har dömts för ett grovt brott, uppmärksammar Migrationsverket det ofta först om personen själv lämnar in en ny ansökan om exempelvis medborgarskap.

När Migrationsverket öppnar ett återkallelseärende tar det i genomsnitt ett år att komma till beslut. Ett eventuellt överklagande till en migrationsdomstol tar i genomsnitt ytterligare åtta månader. Om en person har vistats lagligt i Sverige i fyra år höjs tröskeln för återkallelse betydligt. Tidsåtgången kan därför leda till att tillståndet inte längre går att återkalla. Långa handläggningstider efter att ett ärende har öppnats kan också medföra betydande oro och olägenheter för individen som väntar på besked om uppehållstillståndet eller skyddsstatusförklaringen kommer att återkallas. Det är därför viktigt att återkallelseärenden öppnas när det finns skäl och handläggs så skyndsamt som möjligt.

Även om granskningen inte har uppmärksammat några väsentliga brister i de faktiska utredningsåtgärderna, visar den på vissa svagheter i hur handläggning och beslut av återkallelser kvalitetssäkras och följs upp. Bland annat får beslut att inte återkalla ett tillstånd på grund av arbete, studier eller anknytning fattas av en person, så kallade enmansbeslut. Migrationsverket följer inte heller upp kvaliteten i återkallelsebeslut på ett rutinmässigt sätt. Riksrevisionen konstaterar att beslut om återkallelse ofta har stora följdverkningar både för individen och för samhället. Det är därför av stor vikt att Migrationsverket säkerställer en hög rättslig kvalitet i besluten.

När Migrationsverket har beslutat om att återkalla ett uppehållstillstånd, får beslutet inte alltid laga kraft. Det beror främst på att Migrationsverket inte har lyckats delge beslutet till den berörda. Riksrevisionen bedömer att Migrationsverket inte utnyttjar hela utrymmet som delgivningslagen medger, till exempel möjligheten att anlita Polismyndigheten för stämningsmannadelgivning. Migrationsverket utnyttjar inte heller alla möjligheter till förenklad delgivning som medges i delgivningslagen.

Även Migrationsverkets registrering av delgivningar och laga kraft brister. Nästan hälften av samtliga återkallelsebeslut av uppehållstillstånd under perioden 2013–2022 saknar registrerat datum för delgivning eller laga kraft. Giltighetstiden för många av dessa uppehållstillstånd har löpt ut, men registreringen saknas även för vart fjärde återkallat permanent uppehållstillstånd. Det innebär att myndigheten inte kan bevisa när beslutet delgavs och om det har fått laga kraft.

Vidare konstaterar Riksrevisionen att återkallelser kan genereras av att grund­prövningen av uppehållstillståndet har brustit. Dessa brister uppmärksammas först när personen ansöker om en förlängning, anhöriginvandring eller svenskt medborgarskap. Att ett redan beviljat uppehållstillstånd återkallas då kan vara uppslitande för individen och medföljande familjemedlemmar, särskilt om felen är oavsiktliga från den sökandes sida. För Migrationsverkets del innebär en återkallelse också ett betydande merarbete jämfört med en noggrannare grundprövning vid ansökan, eller en tidigare genomförd efterkontroll.

6.3 Bristerna förklaras av en svag styrning och behovet att prioritera andra uppdrag

Regeringen har mellan åren 2013 och 2022 inte gett Migrationsverket några mål, uppdrag eller återrapporteringskrav rörande återkallelser. Under samma period har regeringen fattat ett stort antal beslut som innebär att Migrationsverket ska prioritera andra ärendeslag och utvecklingsinsatser. Mot slutet av perioden har Migrationsverket också haft i uppdrag att genomföra omfattande effektiviseringar och besparingar. Riksrevisionen har tidigare visat att det ansträngda läget under 2015–2016 tillsammans med nya uppdrag och en mer komplicerad lagstiftning under neddragningarna 2017–2020 har försämrat Migrationsverkets möjligheter att nå målen för verksamheten. Riksrevisionen konstaterar att Migrationsverket därför bara har haft ett begränsat utrymme att på eget initiativ prioritera återkallelser i sin verksamhet.

Detta återspeglas i att Migrationsverket inte har tagit fram några interna mål eller någon samlad process för att initiera, utreda och besluta om ärendena. Kostnader, resultat och kvalitet i verksamheten har inte heller följts upp, med undantag för ett internt analysarbete år 2019. Analysen uppmärksammade brister och föreslog åtgärder, men dessa genomfördes inte.

Granskningen visar dock att Migrationsverket har inlett ett utvecklingsarbete. Detta har skett efter att myndighetens internrevision våren 2022 redovisat en granskning av verksamheten med återkallelser, och efter att Riksrevisionen inlett denna granskning. I regleringsbrevet för 2023 har regeringen också gett Migrationsverket i uppdrag att prioritera ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och ett uppdrag att vidta åtgärder för att minska missbruk av uppehållstillstånd för studier.

6.4 Sekretess hindrar myndigheterna att lämna nödvändig information

En myndighet får återkalla ett gynnande beslut endast om det finns lagstöd för det. Utan ett sådant stöd har myndigheten inte anledning att på eget initiativ kontrollera eller utreda besluten i efterhand. Utlänningslagen medger att beviljade uppehålls­tillstånd återkallas, men Migrationsverket har bara lagstöd för att på eget initiativ göra efterkontroller av beviljade uppehållstillstånd för arbete. I övrigt måste Migrations­verket först få upplysningar från andra myndigheter eller allmänheten för att initiera en utredning av möjlig återkallelse. Granskningen visar dock att upplysningarna inte alltid lämnas till Migrationsverket.

Exempelvis kommer Skatteverket löpande i kontakt med uppgifter som skulle kunna leda till återkallelser av uppehållstillstånd. Det förekommer framför allt i folkbokföringsverksamheten, när handläggare kan upptäcka uppgifter som strider mot villkoren för uppehållstillståndet. I sådana fall utreder folkbokförings­handläggarna uppgifterna, men informationen lämnas inte vidare till Migrationsverket. I stället har Migrationsverket digital tillgång till uppdaterade folkbokföringsuppgifter. Granskningen visar dock att Migrationsverket inte har utvecklat sina system i tillräckligt stor utsträckning för att omhänderta informationen i arbetet med återkallelser.

Ett annat exempel är att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan avregistrera en tredjelandsmedborgare från socialförsäkringssystemet därför att dennes bosättning i Sverige har upphört. Inte heller denna information meddelas Migrationsverket. Migrationsverket får informationen först när personen avregistreras från folkbokföringen, vilket kan ske långt senare.

En viktig orsak till att information inte delas mellan myndigheterna är att de ofta saknar underrättelseskyldighet gentemot varandra. Då är den så kallade generalklausulen i offentlighets- och sekretesslagen den enda bestämmelse som medger att myndigheterna på eget initiativ får lämna personuppgifter till varandra. Generalklausulen är dock avsedd för sällanärenden och inte för rutinmässigt informationsutbyte i återkommande frågor. Den förutsätter att varje enskilt utlämnande av information prövas för sig. Prövningen är arbetskrävande och görs därför sällan ens när en myndighet bedömer att en annan myndighet skulle behöva informationen. Ytterligare ett problem i sammanhanget är att medarbetare på andra myndigheter inte alltid vet vilka uppgifter som Migrationsverket skulle behöva i sin verksamhet. Utan en reglerad underrättelseskyldighet samt rutiner som preciserar vilka uppgifter som ska lämnas ut samt när och hur det ska göras för medarbetarna kommer uppgifterna sällan fram.

6.5 Myndigheter brister i kontroller av rätten att vistas i landet

Granskningen visar att medvetenheten ofta är låg hos medarbetare vid berörda myndigheter om vad ett uppehållstillstånd innebär, samt när och hur man ska kontrollera en persons rätt att vistas i landet. Det förekommer till exempel att myndighetspersoner felaktigt antar att en person som har ett personnummer därmed också har ett giltigt uppehållstillstånd.

De flesta granskade myndigheter saknar också effektiva metoder för att kontrollera om en person har rätt att vistas i landet. Det beror ibland på att de inte har rätt att ta del av uppgiften från Migrationsverket, men också på att informationen i Migrationsverkets system kan vara svår att tolka för en extern mottagare. I vissa fall nöjer sig myndigheterna med att granska fysiska handlingar såsom uppehålls­tillståndskort. Dessa kan dock innehålla föråldrad information. Försäkringskassan kontrollerar i många fall uppehållstillstånd bara vid den första ansökan om en förmån och sparar sedan denna uppgift i sina handläggningssystem. Vid senare ansökningar eller utbetalningar används denna sparade uppgift i stället för att uppehållstillståndets giltighet kontrolleras på nytt.

Migrationsverket har föreslagit att regeringen bör överväga om giltighetstiden för uppehållstillstånd bör ingå i folkbokföringen. Det kan vara ett sätt att säkerställa att myndigheters beslut grundas på aktuella uppgifter. Riksrevisionen konstaterar dock i sammanhanget att endast uppgift om giltighetstiden i det ursprungliga beslutet om uppehållstillstånd inte ger information om tillståndet därefter har återkallats eller förfallit.

Riksrevisionen bedömer att de felaktiga utbetalningar som granskningen visat på kan vara symtom på en bredare problematik med kontrollen av vilka som omfattas av offentliga förmånssystem. Problematiken kan beröra betydligt fler personer och större belopp än vad som framkommer i denna granskning. Riksrevisionen har därför inlett en granskning av socialförsäkringen vid gränsöverskridande rörlighet.

6.6 Problematik med studerandetillstånd hanteras bättre genom ändrade regelverk och bättre grundprövning än genom återkallelse

Granskningen tyder på ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier till andra ändamål än studier. Företrädare för Migrationsverket och gränspolisen har uppmärksammat att studerandetillstånd kan användas för att kringgå krav och kontroller som är obligatoriska för att få ett arbetstillstånd. Tillståndet ger en obegränsad rätt att arbeta i Sverige, utan att Migrationsverket får kontrollera om de krav på minimilön eller arbetsvillkor som gäller för övrig arbetskraftsinvandring uppfylls. Riksrevisionens egen analys visar att det år 2020 vistades 2 800 personer i Sverige med tillstånd för studier men som saknade registrering för studier vid något lärosäte.

Riksrevisionen bedömer dock att problematiken inte kan lösas på ett effektivt sätt endast genom att återkalla redan beviljade studerandetillstånd vid tecken på miss­bruk. Bland annat innebär den korta giltighetstiden i tillstånden att tillstånds­tiden ofta har hunnit löpa ut innan Migrationsverket har kunnat utreda ärendet och kan fatta beslut om eventuell återkallelse. Riksrevisionen har därför inlett en granskning av systemet med studieavgifter för utländska studenter vid högskolor och universitet.

6.7 Rekommendationer

Till regeringen

• Utred hur registeruppgifter om uppehållstillstånd kan göras mer tillgängliga för myndigheter som behöver dem.
• Utred möjligheten att införa underrättelseskyldighet för Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten gentemot Migrationsverket när det rör uppgifter som kan antas strida mot villkoren för uppehållstillståndet.
• Utred möjligheten att utveckla Migrationsverkets underrättelseskyldighet gentemot Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten vad gäller beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller skyddsstatus.

Till Migrationsverket

• Synliggör återkallelseärenden i myndighetens interna planering, uppföljning och resursfördelning.
• Utveckla automatiserade system för att förbättra arbetet med tipshantering och efterkontroller.
• Effektivisera arbetet med delgivning och vidta åtgärder för att fler beslut ska få laga kraft.
• Se över möjligheten att inom ramen för befintlig lagstiftning göra uppgifter om giltighetstid och eventuell återkallelse av uppehållstillstånd mer lättillgänglig för myndigheter och andra aktörer.

Till Försäkringskassan

• Utveckla rutinerna för när uppehållstillstånd ska kontrolleras i besluts- och utbetalningsprocessen.