4. Migrationsverkets process för att initiera, utreda och besluta i återkallelseärenden

4.1 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen har granskat Migrationsverkets process för att initiera, utreda och besluta i återkallelseärenden. Granskningen visar följande:

• Regeringen gav inte Migrationsverket några mål, uppdrag eller återrapporteringskrav rörande återkallelser mellan åren 2013 och 2022.
• Regeringen har under samma period gett Migrationsverket ett flertal uppdrag att prioritera andra ärendeslag, och mot slutet av perioden även omfattande effektiviserings- och besparingskrav. Därför har Migrationsverket haft begränsat utrymme att prioritera arbetet med återkallelser.
• Migrationsverket har inte haft effektiva tillvägagångssätt för att hantera återkallelser av uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaring under den granskade perioden:
  • Migrationsverket saknar en effektiv funktion för att ta emot och hantera tips som kan leda till att ett tillstånd eller en statusförklaring återkallas. Myndigheten har inte heller haft någon samlad process för att handlägga återkallelseärenden.
  • Det finns brister i Migrationsverkets hantering av uppgifter om grova brott. Bristerna innebär att det kan dröja flera år innan informationen leder till återkallande av skyddsstatusförklaring, eller att informationen i värsta fall inte alls uppmärksammas.
  • Återkallelseärenden ingår inte i Migrationsverkets interna produktionsmål och uppföljnings- eller resursfördelningsmodell.
• Sedan 2022 har Migrationsverket dock påbörjat ett arbete för att åtgärda bristerna. Även regeringen har i regleringsbrevet för 2023 gett uppdrag till Migrationsverket att prioritera återkallelser av uppehållstillstånd.
• Migrationsverket har ofta svårt att delge personer beslut om återkallelser. Det leder till att beslutet inte får laga kraft, och i förlängningen till att personen kan fortsätta resa in och vistas i Sverige och Schengen, samt ta emot förmåner som är knutna till uppehållstillståndet.
• Migrationsverket meddelar sällan beslut om återkallelser till andra myndigheter. Det kan leda till felaktiga utbetalningar till individer som fått sitt tillstånd eller skyddsstatusförklaring återkallad.

4.2 Återkallelser har haft låg prioritet i både regeringens och Migrationsverkets styrning

Granskningen visar att regeringen inte har prioriterat återkallelser i sin styrning av myndigheten. Det är en viktig förklaring till att även Migrationsverkets ledning har prioriterat ned verksamheten i sin interna styrning. Till exempel ingår återkallelse­ärendena inte i myndighetens interna produktionsmål och resursfördelning. Konsekvenserna av det för verksamheten utvecklas vidare i avsnitt 4.3 och 4.4.

4.2.1 Låg prioritet 2013–2022

Under åren 2013–2022 beslutade regeringen inte om några uppdrag eller återrapporteringskrav till Migrationsverket rörande återkallelse av uppehålls­tillstånd eller skyddsstatusförklaring. Däremot beslutade regeringen om ett stort antal uppdrag och återrapporteringskrav som rörde prioritering, effektivisering, handläggningstider och kvalitet i andra ärendeslag.[81] Under den senare delen av perioden har Migrationsverket också haft betydande besparingskrav, samtidigt som förändrade uppdrag och ny lagstiftning gjort verksamheten mer komplicerad.[82]

Det har lett till att Migrationsverkets ledning har prioriterat ned återkallelser i förhållande till andra verksamheter. Även om myndigheten har ett lagreglerat uppdrag, framhåller Migrationsverket att den avsätter resurser främst till de verksamheter och ärenden som uppdragsgivaren prioriterar.[83] I mars 2022 visade en rapport från Migrationsverkets internrevision att återkallelse har prioriterats ned i konkurrensen med grundprövningen. Avsaknaden av mål, resurser och rapporteringskrav förklarade nedprioriteringen.[84] Redan år 2019 genomförde Migrationsverket också en översyn av sin verksamhet med återkallelser. Översynen uppmärksammade brister med bland annat gemensam styrning och ledning, men dess förslag blev inte genomförda.[85]

Riksrevisionens granskning visar att Migrationsverket inte har ställt upp några mål eller avsatt särskilda resurser för arbetet med återkallelser. Mål och produktions­krav samt intern resurstilldelning baseras i stället på antal grundärenden (till exempel asyl- och tillståndsärenden). Det innebär att en enhet eller sektion som avsätter resurser till att hantera återkallelser, får svårare att uppnå sina produktions­mål.[86] Verksamheten har därför i huvudsak bedrivits på en blygsam nivå, med inslag av tidsbegränsade insatser eller roterande scheman i syfte att arbeta ner balansen av återkallelseärenden.[87]

Migrationsverket har dessutom bara haft ett begränsat uppdrag att följa upp om personer som beviljats uppehållstillstånd lever upp till villkoren för tillståndet. Sedan 2014 får Migrationsverket utföra så kallade efterkontroller av beviljade arbetstillstånd. Dessa kan leda till att tillståndet ska återkallas.[88] Migrationsverket har dock inte haft några mål eller särskilda resurser för kontrollerna. Före februari 2023 genomförde Migrationsverket inte några efterkontroller av arbetstillstånd på grund av resurs­brist.[89] Sedan 2019 ska Migrationsverket också göra kontroller av permanenta uppehållstillstånd när en person registreras i folkbokföringen som utflyttad från landet (se vidare i avsnitt 5.2.1). I dagsläget har Migrationsverket inte några uppdrag om efterkontroller av andra typer av uppehållstillstånd.

Vidare noterar Riksrevisionen att det år 2020 infördes nya bestämmelser i utlänningslagen. Dessa anger att uppehållstillstånd för studier i vissa fall ska återkallas. Förändringarna föranleddes av implementeringen av ett EU-direktiv i svensk lagstiftning.[90] Medarbetare vid Migrationsverket upplever dock inte att lagändringen har lett till några skärpningar i handläggningen eller högre prioritet när det gäller Migrationsverkets hantering av studerandetillstånd.[91] Riksrevisionen noterar också att Migrationsverket inte kan återkalla uppehållstillståndet för en familjemedlem till en student vars uppehållstillstånd har återkallats. Migrations­verket uppmärksammade bristen i ett remissvar år 2018, men regeringen har ännu inte agerat med anledning av det.[92]

4.2.2 Högre prioritering efter sommaren 2022

Efter internrevisionens rapport beslutade Migrationsverkets dåvarande generaldirektör i augusti 2022 om ett uppdrag för att omhänderta internrevisionens rekommendationer. I samband med det fattade generaldirektören också ett beslut om att utveckla arbetet med efterkontroller främst av arbetstillstånd.[93] Enligt Migrationsverket har myndigheten nu tagit fram rutiner, mallar och tekniska system för efterkontrollerna av arbetstillstånd. I juni 2023 hade 182 efterkontroller genomförts vilket lett till att 30 återkallelseärenden öppnats och 6 uppehålls- och arbetstillstånd återkallats.[94] Regeringen har också aviserat att Migrationsverket bör ges i uppdrag att analysera möjligheten att regelbundet följa upp beviljade uppehållstillstånd och vid behov återkalla dem.[95] Enligt Migrationsverket finns det dock inte samma lagstöd och krav på efterkontroller inom andra ärendeslag, och myndigheten menar att frågan därför behöver utredas vidare.[96]

Granskningen visar att Migrationsverket inte har betraktat återkallelseärenden som ett eget ärendeslag på samma sätt som exempelvis studerande- eller arbets­tillståndsärenden. I stället har myndigheten arbetat med återkallelser inom ramen för andra processer, ofta i mån av tid.[97] Det har inte funnits någon funktion eller särskild roll med ett utpekat ansvar för att utveckla handläggningsprocessen eller it-funktioner kopplade till återkallelser. Det har heller inte funnits ett organiserat nätverk som stöd för arbetet, som det finns för andra ärendeslag.[98] För att återuppta utvecklingsarbetet i återkallelseprocessen avser Migrationsverket att förtydliga ansvaret för återkallelseprocessen. I augusti 2023 tillsatte Migrationsverket en processledare för återkallelse och efterkontroller. Migrationsverket avser även att tillsätta ett nytt prövningsstödsnätverk för återkallelser.[99]

Även Justitiedepartementet har agerat efter att internrevisionens rapport publicerades. Departementet uppger att de under våren 2022 följde upp Migrationsverkets arbete med återkallelser och dess styrning. I december 2022 gav regeringen Migrationsverket ett uppdrag att stärka arbetet med ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. I Migrationsverkets regleringsbrev för 2023 framgår också att myndigheten ska prioritera ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och ta fram en ändamålsenlig uppföljning för att redovisa resultatet av arbetet.[100] Migrationsverket har redovisat uppdraget i tre omgångar, i november 2022, i mars 2023 och i juni 2023. Den slutliga rapporten framhåller bland annat ett behov av såväl nationell som regional samordning, dedikerade resurser och särskilt utpekade kontaktytor för omhändertagande av tips, efter­kontroller och återkallelser. Migrationsverket beslutade även i oktober 2023 om en handlingsplan för den fortsatta utvecklingen av arbetet med återkallelser.[101] I regleringsbrevet för 2023 gav också regeringen Migrationsverket och de statliga lärosätena ett uppdrag att vidta åtgärder för att minska missbruk av uppehålls­tillstånd för studier.[102]

4.2.3 Den höjda prioriteringen har ännu inte fått fullt genomslag

I verksamhetsplanen för 2023 har myndighetens styrning av återkallelseärenden och efterkontroller förtydligats. Migrationsverket har fördelat särskilda medel för att den operativa verksamheten ska kunna öka sin resurssättning på återkallelse­ärenden för åren 2023–2025.[103] Migrationsverket har också lämnat förslag om att inrätta regionala samordningsfunktioner för tips, efterkontroller och återkallelser. Förhoppningen är att funktionerna ska säkerställa en gemensam regional ingång för tips och hantering av ärenden, underlätta uppföljning, säkerställa resurser för arbetet samt öka specialiseringen.[104]

Under våren 2023 verkar förändringarna ha fått ett begränsat genomslag i verksamheten. Endast fem av tolv respondenter i Riksrevisionens enkät till sektionschefer angav i mars 2023 att de uppfattat organisatoriska, processuella eller prioriteringsmässiga förändringar av återkallelsearbetet. Två angav att det pågick diskussioner om kommande förändringar, medan två inte kände till några faktiska eller planerade förändringar. De övriga tre var antingen inte berörda av återkallelsearbetet eller svarade inte på frågan.[105]

4.3 Information som kan leda till återkallelser hanteras inte effektivt

Medarbetare på Migrationsverket använder begreppet tips för alla typer av information som kan föranleda en återkallelse. Tips kan till exempel vara uppgifter både från andra myndigheter, från interna funktioner eller från allmänheten (se avsnitt 2.3). Granskningen visar att Migrationsverket inte har någon samordnad och effektiv väg in för tips som kan leda till en återkallelse. Inkommande information noteras i tjänsteanteckningar som inte kan eftersökas eller följas upp på aggregerad nivå. Myndigheten har dock påbörjat ett arbete för att på olika sätt samordna flödet av inkommande tips.

4.3.1 Migrationsverket har inte någon samordnad och effektiv kanal för inkommande tips

Hanteringen av inkommande tips är av stor vikt för att arbetet med återkallelser ska fungera.[106] Migrationsverket tar emot tips genom olika kanaler:

• Prövningsenheterna[107] tar emot tips från interna funktioner, från andra myndigheter och från allmänheten.[108]
• Regionala gruppbrevlådor har införts i bland annat region Syd för att ta emot tips och fördela till prövningsenheterna.[109]
• Kontaktcenter får inkommande tips från allmänheten, men används också av andra myndigheter. Tipsen kommer oftast in per e-post eller telefon.[110]
• Receptionen på Nationellt servicecenter får också in tips från allmänheten.[111]
• Skanningsenheten kan också få in tips från allmänheten via brev.[112]

Migrationsverket saknar därmed en central funktion som ansvarar för att registrera, identifiera och fördela tipsen. Det saknas också centrala rutiner för hur tips ska hanteras. I stället har olika enheter och funktioner tagit fram egna lokala rutiner, vilket leder till olika risker.[113] Bland annat kan det vara svårt för personer och myndigheter som avser lämna information till Migrationsverket att hitta rätt. Tips kan också falla mellan stolarna när de skickas mellan enheter och det kan ta tid att ta emot, identifiera och förmedla tips mellan olika funktioner och enheter. Det kan göra det svårare för Migrationsverket att bygga upp samlad kompetens och erfarenhet för att bedöma uppgifterna i tipsen.

Riksrevisionen konstaterar att tidsåtgången för hur snabbt ett tips hanteras kan påverka utgången av ärendet. Det beror på att när en person har vistats i Sverige lagligt i fyra års tid kan uppehållstillståndet i vissa fall bara återkallas om det finns synnerliga skäl (se avsnitt 2.1.2).[116] Enligt uppgift från Migrationsverket kan det också ha förekommit att personer hunnit bli svenska medborgare innan verket har hanterat tips som hade kunnat leda till att uppehållstillståndet återkallats.[117]

I studerandeärenden får Migrationsverket indikationer som kan leda till återkallelser genom inrapporterade händelser från lärosäten via studieregistret Ladok (se vidare i kapitel 5). Medarbetare upplever att det inkommer en stor mängd händelser som inte alla är relevanta och inte heller alltid innehåller tillräckligt med information för att Migrationsverket snabbt ska kunna initiera en återkallelse. Handläggningen av information som kan leda till återkallelse av studerande­tillstånd anges också vara lågt prioriterat (se vidare 4.4.1).[118] Eftersom det kan ta tid innan medarbetare får tid att bedöma informationen förekommer det att tidsbegränsade uppehållstillstånd för både studier och arbete hinner löpa ut innan Migrationsverket har bedömt tipset.[119]

Flera enheter och regioner inom Migrationsverket har strävat efter att effektivisera mottagandet av tips till exempel genom särskilda gruppbrevlådor för att samordna inflödet av tips.[123] Försöken till samordning av tipshantering syftar också till ökad kvalitet och effektivitet, bland annat genom att säkerställa att tipsen bedöms snabbt av medarbetare med rätt kompetens innan beslut fattas om att öppna ett ärende.[124] Granskningen visar ändå att det förekommer tips som inte hanterats flera år efter att de tagits emot.[125]

År 2019 tog tillståndsenhet 1 i Norrköping över ansvaret från förvaltningsenheten för att hantera återkallelser på grund av upphörd bosättning.[126] När enheten samkörde register för permanenta uppehållstillstånd med personer som registrerats som utflyttade i folkbokföringen upptäcktes 19 500 fall där ett återkallelseärende skulle öppnas.[127] Sedan hösten 2021 ska ett återkallelseärende läggas upp automatiskt när Skatteverket registrerat en person med permanent uppehållstillstånd som utflyttad från Sverige.[128] Enheterna som handlägger återkallelser på grund av upphörd bosättning ska löpande hantera dessa ärenden. Migrationsverket har också genomfört en analys av hur automatiserade system och andra handläggningsstöd kan användas mer framöver för att omhänderta ytterligare information, till exempel uppgifter om ändrat medborgarskap eller om upphörd bosättning för personer som har tidsbegränsade eller tillfälliga uppehålls­tillstånd. Hur det ska gå till behöver dock enligt Migrationsverket utredas vidare.[129] Se även avsnitt 5.2.1 om informations­överföring mellan Skatteverket och Migrationsverket.

4.3.2 Ansvaret för att hantera ett tips är tydligt när det kan kopplas till en person

Granskningen tyder inte på några betydande oklarheter avseende ansvaret för att hantera ett tips när det väl har kopplats till en person med uppehållstillstånd. Migrationsverket har som huvudprincip att ett ärende om återkallelse handläggs i den region där den berörda personen bor, och företrädesvis av prövningsenheten närmast där personen är bosatt. Skälet är att det förenklar en eventuell muntlig utredning. Därför ska tipsen också vidarebefordras till närmsta prövningsenhet om de inkommit till någon annan enhet.[130] Om tipset inte går att koppla ihop med en person, registreras det i Migrationsverkets allmänna diarium.[131] Det innebär i allmänhet att tipset måste lämnas utan åtgärd.

Granskningen visar däremot på brister i hanteringen av tips som inte på ett enkelt sätt kan kopplas till en person. Fram till 2021 ansvarade Migrationsverkets ID‑enhet för dessa. Enheten saknade dock ett tydligt mandat, uppdrag och rutiner för att hantera dem. När en nyskapad funktion tog över uppdraget 2021, fick de ta över ett stort antal icke-hanterade tips. Inledningsvis hade dock funktionen en mycket låg bemanning vilket ledde till långa ledtider i arbetet.[132] Funktionens nuvarande uppdrag är bland annat att från andra myndigheter ta emot, identifiera och hantera tips som rör hot, brott och missbruk av verkets processer. För närvarande pågår ett utvecklingsarbete av funktionen.[133] Riksrevisionen noterar dock att tipsfunktionen ännu inte nämns av de myndigheter som Riksrevisionen har intervjuat i granskningen (se vidare i kapitel 5 för informationsutbytet mellan Migrationsverket och berörda myndigheter).

4.3.3 Registreringen av tips brister

Även när ett tips som kan leda till återkallelse har registrerats i en persons akt, kan det vara svårt för handläggare att uppmärksamma tipset om personen lämnar in en ny ansökan. Handläggarna kan bara hitta tipset genom att manuellt öppna och läsa inkomna handlingar och tjänsteanteckningar i akten. För en person som vistats i Sverige länge och ansökt om uppehållstillstånd vid flera tillfällen kan antalet sådana dokument vara mycket stort. Risken för att väsentlig information inte uppmärksammas är särskilt stor när ärendet handläggs av annan enhet än den som tagit emot tipset.

Det är också svårt att följa upp tipsen eftersom de inte registreras på ett sökbart sätt. Migrationsverket vet inte hur många tips kopplade till återkallelse som inkommer till myndigheten, var tipsen kommer ifrån eller vilka av dem som leder till åtgärd.[135] En betydande del av arbetet med återkallelseärenden görs redan när tipset bedöms, alltså innan ett ärende öppnas formellt. Att Migrationsverket inte kan följa upp medarbetares faktiska arbetsinsats kopplad till återkallelser under den fasen gör det svårt att planera, styra och resurssätta verksamheten.[136] Granskningen visar att Migrationsverket känner till bristerna i tipshanteringen och planerar att genomföra olika åtgärder, bland annat planeras framtagande av korrespondenskoder.[137]

4.3.4 Domar om grova brott hanteras först vid ny ansökan

Granskningen visar att det finns brister i Migrationsverkets hantering av uppgifter om grova brott. Bristerna innebär att det kan dröja flera år innan informationen leder till återkallande av skyddsstatusförklaring, eller i värsta fall inte alls upptäcks.

När en utlänning häktas eller döms till utvisning expedierar allmänna domstolar beslutet om häktning och domen i målet till Migrationsverket.[138] Migrationsverkets förvaltningsprocessenhet i Malmö tar emot häktningsbesluten och domarna, och registrerar dem i myndighetens ärendehanteringssystem. Om personen har ett öppet ärende hos Migrationsverket underrättas handläggande enhet om häktningsbeslutet eller domen.[139] Om personen inte har något öppet ärende hos Migrationsverket leder informationen däremot inte till någon åtgärd från myndighetens sida. I de fallen kommer Migrationsverket att uppmärksamma domen först om personen ansöker om ett nytt eller förlängt uppehållstillstånd, medborgarskap eller verkställighets­hinder för utvisning.[140] När personen har ett permanent uppehållstillstånd och inte ansöker om medborgarskap kan det innebära att en dom för ett grovt brott aldrig uppmärksammas av Migrationsverket.[141]

Det pågår ett arbete på Migrationsverket för att ta fram en ny rutin som innebär att häktningsbeslut och domar i samband med att de inkommer till Migrationsverket ska uppmärksammas för uteslutande- och vägransspecialister[142] för att eventuellt väcka frågan om återkallelse av statusförklaring. Enligt Migrationsverket ska rutinerna vara på plats under hösten 2023.[143]

Ett uppehållstillstånd kan också återkallas om ett annat EU/EES-land har meddelat ett beslut om avvisning eller utvisning. Beslutet ska vara grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och att utlänningen antingen har dömts för ett grovt brott, är misstänkt för ett grovt brott, eller att det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott.[144] Medarbetare på Migrationsverket uppger att domar från andra EU-länder kan vara svåra att få tag på. För närvarande saknas också en digital lösning för att enkelt kunna ta del av dessa domar. Sammantaget kan det innebära en risk för att dessa brott inte uppmärksammas och leder till återkallelse.[145] Det pågår ett arbete för att Migrationsverket framöver ska få åtkomst till indikationer på begångna brott i andra EU-länder på ett enklare sätt.[146]

4.4 Tydliga rutiner men låg prioritering av handläggning och beslut

Granskningen visar att Migrationsverkets sätt att handlägga och besluta i återkallelseärenden inte är effektivt, samordnat eller prioriterat. It-funktioner och stöddokument är inte heller särskilt välutvecklade och uppföljningen av den rättsliga kvaliteten är svag. Trots det är det i huvudsak tydligt för medarbetare hur ett återkallelseärende ska handläggas, och arbetet görs ofta av medarbetare med god kompetens och lång erfarenhet från grundprövningen. När återkallelser framöver ska ges ökad prioritet, kan dock även mindre erfarna handläggare komma att hantera ärendena. Därmed ökar troligen behovet av välutvecklade rutiner, stöddokument och särskild kompetensutveckling.

4.4.1 Ärendena har inte prioriterats och handläggningstiderna har blivit långa

Även när rätt enhet har tagit del av ett tips kan det dröja innan beslut fattas om att öppna ett ärende, och också därefter kan handläggningen dra ut på tiden. Till exempel anger en sektionschef att en tredjedel av de öppna ärendena på sektionen i mars 2023 hade öppnats 2020 eller tidigare, med det äldsta ärendet från 2016. En annan sektionschef anger att åtminstone hälften av ärendena är över 1 år gamla och det äldsta ärendet är cirka 2,5 år.[147] Som vi konstaterat tidigare, kan tids­åtgången påverka utfallet av ärendet. Den långa tidsåtgången leder också till att beslut om svenskt medborgarskap dröjer i väntan på handläggningen av återkallelseärendet.[148] Långa handläggningstider och väntan på besked medför också oro och olägenheter för den enskilda.

Långa handläggningstider kan bero på väntan på att en handläggare får tid att utreda ärendet.[150] Tidsåtgången kan också delvis bero på den stora variationen på kvalitet och innehåll i tipsen.[151] Den leder till att prövningsverksamheten kan behöva lägga tid och resurser på att fortsätta utreda informationen efter att ett återkallelseärende har öppnats.

4.4.2 Det är i huvudsak tydligt hur ett ärende ska handläggas

Granskningen visar också att arbetet har organiserats på olika sätt i olika regioner och hos olika enheter. En del regioner har inrättat särskilda team med medarbetare som enbart arbetar med återkallelser. På andra ställen arbetar medarbetare inom asyl- eller tillståndsprövningen med återkallelser vid sidan av grundprövningen av ärenden. Det finns också vissa undantag från huvudprincipen. Till exempel har ansvaret för återkallelser av permanenta uppehållstillstånd vid upphörd bosättning samlats på två särskilda enheter. Sedan början av 2023 är det också särskilda medarbetare i respektive region som arbetar med efterkontroller i arbetstillstånds­ärenden. Dessa utreder och beslutar också om tillståndet ska återkallas som ett resultat av kontrollen.

När ett tips har registrerats på en enhet är det oftast en beslutsfattare som fattar beslut om att ett ärende om återkallelse ska öppnas.[152] Därefter fördelar en teamledare eller beslutsfattare ärendet till en handläggare.[153] Granskningen tyder på att rutinen i dessa avseenden är relativt likartad oavsett enhet eller region.

I kapitel 2 redovisar vi översiktligt vilka utredande åtgärder Migrationsverket vidtar när de handlägger ett återkallelseärende. Vi har i granskningsarbetet inte uppmärksammat några betydande otydligheter rörande dessa. Inte heller förefaller det vara oklart för beslutsfattare vilka kriterier som beslutet om återkallelse ska baseras på. Granskningen visar också sammantaget att ärendena i stor utsträckning hanteras av erfarna medarbetare.

Granskningen tyder dock på att det finns ett visst utrymme för att utveckla stödet och kompetensutvecklingen för handläggning. Exempelvis finns det oklarheter när det gäller vilken typ av brott i annat EU-land som enligt regelverket ska leda till återkallande av uppehållstillstånd. Det finns inte heller någon samordnad kompetensutveckling när det gäller återkallelseärenden, även om olika interna utbildningar kan innehålla element som är användbara för handläggning av återkallelser.[154] Riksrevisionen noterar att behovet av välutvecklade stöddokument och särskild kompetensutveckling kan förväntas öka eftersom återkallelser getts ökad prioritet i Migrationsverkets arbete. Därmed kan fler handläggare, även mindre erfarna, komma att hantera ärendena.

4.4.3 Svag kvalitetssäkring och uppföljning av handläggning och beslut

Granskningen visar att kvalitetssäkring och uppföljning av handläggning och beslut i återkallelseärendena är svag. Riksrevisionen har dock inte granskat den rättsliga kvaliteten i enskilda ärenden.

Migrationsverket följer upp den rättsliga kvaliteten för beslut i olika ärendeslag genom så kallade enhetsbaserade kvalitetsuppföljningar (EKU).[155] Återkallelse­ärenden ingår dock inte i EKU.[156] I stället är det upp till enskilda enheter att följa upp kvaliteten i handläggning och beslut. Det sker till exempel genom att medarbetare håller sig uppdaterade på lagstiftning, rättsliga ställningstaganden och domar efter överklaganden.[157] Det innebär sammantaget att det inte finns någon samlad kunskap om kvaliteten i handläggning och beslut i återkallelseärenden.

Migrationsverket uppger att kvaliteten på beslut att återkalla uppehållstillstånd främst säkerställs genom tvåmansbeslut, det vill säga beslut av en handläggare och en beslutsfattare, och möjligheten för den enskilde att överklaga beslutet.[158] Riksrevisionen noterar dock att beslut att inte återkalla ett tillstånd på grund av arbete, studier eller anknytning får fattas av en person, antingen en handläggare med delegering eller en beslutsfattare, så kallade enmansbeslut. Ett beslut att inte återkalla ett uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl fattas dock av två personer. Vidare kan beslutet att inte öppna ett återkallelseärende på grund av ett tips fattas av en person.[159] Enmansbeslut kan motiveras av effektivitetsskäl. Det innebär dock en minskad kvalitetssäkring av besluten i förhållande till tvåmansbeslut. För individen positiva beslut överklagas i regel inte, vilket innebär att de därmed inte prövas i domstol. Även detta innebär en svagare kvalitetssäkring för positiva än för negativa beslut.

Riksrevisionen noterar att beslut om att återkalla ett uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaring kan ha stora konsekvenser för den som berörs. Även motsatsen, att inte återkalla ett beslut när det borde göras kan ha betydande följder för legitimiteten i migrationssystemet och för att utbetalningarna från välfärds­systemet ska vara korrekta. Det är därför viktigt att Migrationsverket säkerställer god rättslig kvalitet i handläggning och beslut. Granskningen visar att det saknas rutinmässiga kvalitetsuppföljningar, men att det åtminstone i viss mån kompenseras av lokala rutiner för handläggning, kollegialt erfarenhetsutbyte och att ärenden ofta hanteras av erfaren personal. Migrationsverket har själv noterat en risk för bristande enhetlighet i hanteringen av ärendena när organiseringen skiljer sig åt och samordning inte sker mellan regioner och berörda avdelningar.[160]

4.4.4 Möjligheten till kvantitativa uppföljningar har förbättrats

Granskningen visar att Migrationsverket inte har följt upp återkallelseärenden på samma sätt som andra ärendeslag. I andra ärendeslag följer Migrationsverkets planeringsavdelning månatligen upp antal ärenden, förordningsstyrd handläggningstid och produktivitet.[161] Det görs inte för återkallelseärenden. Det förekommer dock att ärendena följs upp på enhets-, sektions- eller regional nivå.[162] Migrationsverket framhåller behovet av relevanta indikatorer och nyckeltal för att mäta måluppfyllelsen.[163]

Möjligheten till kvantitativa uppföljningar har dock förbättrats sedan 2019, när statistik om återkallelseärenden infördes i myndighetens digitala uppföljnings­system. En särskild funktion för uppföljning av ärendena har också tillkommit under våren 2023. Den särskilda funktionen innebär också att viss statistik för återkallelseärenden går att följa upp på nationell och regional nivå.[164]

4.5 Beslut om återkallelse får inte alltid laga kraft

Nästan hälften av alla beslut om återkallelse av uppehållstillstånd saknar registrering av antingen delgivning eller laga kraft. Därmed kan personen fortsatt resa in och vistas i Sverige och Schengenområdet, samt ta del av olika bidrag och andra offentliga förmåner. Det kan också leda till att andra myndigheter inte får korrekt information om en persons rätt att vistas i landet.

4.5.1 Beslut som inte delges får inte laga kraft

Granskningen visar att det ofta är svårt för Migrationsverket att delge återkallelse­beslut.[165] Nästan vartannat av Migrationsverkets beslut om återkallelse av uppehållstillstånd saknar uppgift om delgivning eller laga kraft. Giltighetstiden för många av dessa uppehållstillstånd har löpt ut, men registreringen saknas även för vart fjärde återkallat permanent uppehållstillstånd.[166] En studerandeenhet anger också att den misslyckas med delgivning i ungefär 30–50 procent av alla återkallelsebeslut. Det beror bland annat på att personer med studerandetillstånd inte alltid anmäler inflyttning till Skatteverket. Personerna blir då inte heller folkbokförda i Sverige, och därför saknar Migrationsverket ofta en aktuell adress och kontaktuppgifter.[167] Även utlandsmyndigheter har framfört svårigheter med att delge beslut. Kontaktuppgifter kan vara inaktuella och det kan vara svårt att få personen att inställa sig för att bli delgiven ett beslut om återkallelse. Det kan både handla om en kostsam resa till utlandsmyndigheten och att personen i fråga inte har något intresse av att beslutet ska få laga kraft.[168]

Tidsfristen för överklagande av ett återkallelsebeslut börjar löpa först när beslutet delges, och beslutet får inte laga kraft förrän denna tidsfrist har löpt ut. När delgivningen misslyckas får beslutet därför inte laga kraft och kan inte verkställas. Det innebär att personen har kvar ett giltigt uppehålls­tillstånd eller skyddsstatusförklaring. Därmed kvarstår rätten att resa in och vistas i Sverige och Schengenområdet, samt ta emot offentliga förmåner och service som är kopplade till uppehållstillståndet eller skyddsstatusen. Det innebär också att arbetet som Migrationsverket har genomfört inte leder till avsedda resultat.

Riksrevisionens egen analys visar att Migrationsverket inte har registrerat datum för mer än 700 beslut om återkallade permanenta uppehållstillstånd som delgetts genom kungörelse. Därmed går det inte att avgöra om besluten fått laga kraft.

4.5.2 Migrationsverket delger inte alltid besluten effektivt

En myndighet som fattar ett beslut bestämmer hur den berörda ska underrättas om beslutet. Underrättelse får ske genom delgivning.[171] Sättet att delge beslutet kräver en avvägning mellan effektivitet för myndigheten och rättssäkerhet för den enskilde. Granskningen visar att Migrationsverket inte alltid väljer det mest lämpliga sättet att delge beslut i återkallelseärenden.

Granskningen visar att olika enheter inom Migrationsverket delger beslut på olika sätt. Skillnaderna framstår inte alltid som motiverade. En del prövningsenheter tillämpar vanlig delgivning eller muntlig delgivning av återkallelsebeslut. Andra enheter tillämpar förenklad delgivning med brev. Vissa använder förenklad delgivning bara när beslutet är att uppehållstillståndet inte återkallas. En del enheter försöker i första hand att själva delge beslutet, men kan be att en mottagningsenhet nära personens bostadsort genomför delgivningen. Granskningen tyder dock på att mottagningsenheter sällan har bättre möjligheter att få tag på personen. Därmed kan metoden leda till dubbelarbete där två enheter gör samma sak efter varandra.[174]

När ett permanent uppehållstillstånd återkallas på grund av upphörd bosättning och personen befinner sig utomlands är det utlandsmyndigheter som ska delge beslutet.[175] Det sker företrädesvis genom så kallad vanlig delgivning med rekommenderat brev. Sedan 2019 har enheterna för upphörd bosättning också möjlighet att delge återkallelsebeslut genom rekommenderat brev till personer som befinner sig i Europa.[176] Om det inte är möjligt att få mottagningsbevis genom posten i landet, ombeds personen inställa sig vid utlandsmyndigheten för muntlig delgivning. Delgivning via telefonsamtal förekommer också, trots att Migrations­verkets rättsavdelning har avrått från det. Om utlandsmyndigheten misslyckas med delgivningen övergår ansvaret till medarbetare vid enheterna för upphörd bosättning för att göra en kungörelsedelgivning.[177]

När en person med arbetstillstånd byter arbetsgivare eller bransch ska det gamla arbetstillståndet återkallas i samband med att ett nytt beviljas. Återkallelsen delges dock inte alltid, trots att det ska göras. Det leder till att personen har två giltiga tillstånd för att arbeta i olika branscher eller hos olika arbetsgivare, och också får ha kvar sitt gamla uppehållstillståndskort med felaktiga uppgifter.[178]

4.5.3 Alla möjligheter till delgivning utnyttjas inte

Kungörelsedelgivning är ofta det sista sättet att delge ett beslut när en myndighet har uttömt möjligheterna att få tag på mottagaren. Migrationsverket använder kungörelsedelgivning bara vid beslut när permanent uppehållstillstånd återkallats och personen inte längre är bosatt i landet.[179] Metoden kan dock enligt lag­stiftningen även användas om personen vistas i Sverige.[180] Medarbetare har lyft att fler beslut kan bli delgivna om Migrationsverket använder kungörelsedelgivning även till personer som antas befinna sig i Sverige.[181]

Migrationsverket utnyttjar inte heller möjligheten till stämningsmannadelgivning. Därför får till exempel en gränskontrollant inte delge Migrationsverkets beslut om återkallat uppehållstillstånd för en person som anländer till Sverige. I stället uppmanas personen att själv kontakta Migrationsverket för att bli delgiven sitt beslut. Inom ramen för ett samverkansprojekt med gränspolisen har en prövningsenhet föreslagit att beslut ska kunna delges av Polismyndigheten.[182] Migrationsverket har ännu inte fattat något beslut med anledning av förslaget.[183]

Riksrevisionen noterar också att bestämmelsen om förenklad delgivning är teknikneutral och inte hindrar att handlingen eller kontrollmeddelandet skickas till delgivningsmottagaren på annat sätt än med post, till exempel e-post eller tjänsten Mina meddelanden.[184] Sedan 2022 krävs inte heller ett kontrollmeddelande när en förenklad delgivning har skett elektroniskt.[185] Migrationsverket utnyttjar dock inte möjligheten till elektronisk delgivning.

En studerandeenhet har också föreslagit att förenklad delgivning ska användas i samtliga studerandeärenden.[186] En förutsättning för förenklad delgivning är dock att den sökande i förväg har informerats om att delgivningssättet kan komma att användas. Därför kan det för närvarande bara användas i studerandeärenden där sökande har behövt komplettera ärendet och därmed varit i kontakt med Migrationsverket efter ansökan.[187]

4.6 Svaga rutiner för att meddela andra myndigheter om återkallelser

Som framgår i avsnitt 1.3 ska Migrationsverket i vissa fall meddela Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om förhållanden som rör bland annat felaktig folkbokföring eller felaktiga utbetalningar. Underrättelse till Skatteverket ska ske genom att medarbetare skickar in ett formulär via Skatteverkets hemsida. Migrationsverket har ännu ingen teknisk lösning för automatisk överföring av dessa beslut.[188] När Migrationsverket återkallar ett permanent uppehållstillstånd på grund av upphörd bosättning och om personen är folkbokförd i Sverige uppger myndigheten att de skickar första sidan av beslutet till Skatteverket.[189] När uppehålls­tillstånd återkallas av andra anledningar finns det medarbetare som uppger att de meddelar Skatteverket om det finns indikation på felaktig folkbokföring.[190]

En förutsättning för att Migrationsverket ska lämna uppgift om beslut om återkallelser till Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten är att berörda handläggare känner till att dessa behöver uppgiften.[191] För intervjuade medarbetare är det något oklart om, när och hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska meddelas vid återkallelsebeslut. Vissa medarbetare meddelar endast vid misstanke om felaktiga utbetalningar, medan andra uppfattar att återkallelsebeslut ska skickas till Försäkringskassan när de fått laga kraft. Det finns också medarbetare som tror att återkallelsebeslut skickas automatiskt till bland andra Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Enligt medarbetare behöver det därför tydliggöras i Migrationsverkets rutiner om återkallelsebeslut ska meddelas andra myndigheter och i så fall hur, när och vilken funktion som ska göra det. Till exempel är det inte tydligt om medarbetare ska invänta laga kraft innan beslutet ska skickas och i så fall vilken funktion som har ansvar för att bevaka ärendet.[192]

Vad gäller återkallelse av skyddsstatusförklaring är det inte tydligt för Migrations­verket om de har någon underrättelseskyldighet gentemot andra myndigheter.[193] Migrationsverkets rättsavdelning bedömer dock att det saknas lagstöd för Migrationsverket att på eget initiativ meddela andra myndigheter när status­förklaringen återkallas.[194] För närvarande pågår ett arbete på Migrationsverket för att sammanställa en förteckning av information som de överför till andra myndigheter, samt information som andra myndigheter överför till Migrationsverket.[195]