1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Sedan 2018 har Sverige en nationell strategi för klimatanpassning.[3] Målet är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta tillvara möjligheter. Intentionen är att en samlad strategi ska öka långsiktigheten och samordningen i det nationella klimatanpassningsarbetet, som involverar många aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Strategin lyfter fram fysisk planering som ett av de viktigaste områdena för att anpassa samhället till ett förändrat klimat. Därmed har kommunerna, som ansvariga för fysisk planering inom sina geografiska områden, en central roll i klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön.

Både regeringen[4] och Nationella expertrådet för klimatanpassning[5] har konstaterat att kommunernas beredskap för klimatförändringar behöver förbättras. Men många kommuner har ännu inte börjat arbeta med klimatanpassning. Och de kommuner som gör det, har hunnit olika långt.[6] Det beror dels på att kommunerna har olika geografiska förutsättningar för och behov av klimatanpassningsåtgärder, dels på hinder som kan försvåra arbetet.[7] Vissa hinder kopplar till statliga insatser. Det gäller till exempel att tillgången till statliga planeringsunderlag är sämre i vissa delar av landet och att det finns behov av vägledning om riskhantering, kunskapshöjande insatser och metodstöd. Även otydlig ansvarsfördelning och brister i regelverket om hantering av klimatanpassning av befintlig bebyggelse har lyfts som hinder för klimatanpassning. Andra hinder är interna på kommunen, till exempel brist på geoteknisk kompetens och begränsade personella och finansiella resurser. Kommuner som kommit långt i sitt klimatanpassningsarbete lyfter fram politisk vilja och mandat som framgångsfaktorer, liksom att arbeta sektorsövergripande och integrera klimatanpassning i den ordinarie verksamheten och i befintliga processer.[8]

Fortfarande återstår alltså mycket arbete för att rusta våra samhällen för klimatförändringarnas möjliga effekter. Kostnaderna för skador orsakade av klimatförändringar riskerar att bli mycket höga för stat, kommuner och enskilda. Även kostnaderna för klimatanpassningsåtgärder är betydande investeringar.[9] Regeringen har ökat anslagen för klimatanpassning de senaste åren.[10] Den nationella strategin för klimatanpassning ska dessutom revideras och en uppdaterad strategi presenteras under 2023. Nationella expertrådets rapport och rekommendationer ska utgöra grund för regeringens revidering av strategin. Expertrådets ansats är bred och förslagen därmed många. Vår granskning fokuserar i stället specifikt på den byggda miljön och på om statens insatser för klimatanpassning inom det området är effektiva. Vi har även ett särskilt fokus på regeringens styrning av området och av berörda myndigheter utifrån Riksrevisionens uppdrag, och på om de myndigheter som ska stötta klimatanpassningen av den byggda miljön arbetar effektivt. Vår granskning kan därmed bidra till att belysa om regeringens styrning och expertmyndigheternas arbete för att stötta klimatanpassningen av den byggda miljön är effektiva.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om statens insatser för att stödja kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön är effektiva. Med effektiva avser vi att insatserna utformas och genomförs så att kommunerna i sin tur kan arbeta effektivt med klimatanpassning. Frågan besvarar vi genom att fokusera på följande delfrågor:

1. Har ansvariga expertmyndigheter på ett effektivt sätt stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön?
2. Har länsstyrelserna på ett effektivt sätt stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön?
3. Har regeringen på ett effektivt sätt styrt klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön?

Granskningsobjekt är regeringen, samtliga länsstyrelser och följande expertmyndigheter som arbetar med klimatanpassningsfrågan med koppling till den byggda miljön: Boverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statens geotekniska institut (SGI) och Sveriges geologiska undersökning (SGU).

Granskningen avgränsas till statens arbete för klimatanpassning av den byggda miljön och risker kopplade till översvämning, ras, skred och erosion. Dessa risker lyfts i den nationella klimatanpassningsstrategin som särskilt prioriterade utmaningar med konsekvenser som hotar samhällen, infrastruktur och företag.[11] Avgränsningen användes även i den så kallade Klimatanpassningsutredningen som föregick den nationella klimatanpassningsstrategin.[12]

Fokus för granskningen är statens insatser för att stärka kommunernas beredskap för klimatförändringar genom klimatanpassning av den byggda miljön, avseende både ny och befintlig bebyggelse. Kommunernas faktiska åtgärder för klimatanpassning av den byggda miljön och hur långt de kommit i sitt arbete omfattas alltså inte av granskningen. Det finns en skiljelinje här mellan de statliga insatserna som ingår i Riksrevisionens granskningsmandat, och de kommunala insatserna som ligger utanför det. Förutom de statliga insatserna, beror såväl hinder som framgångsfaktorer för klimatanpassning på kommunal nivå till stor del på kommunens interna genomförandekapacitet (se motivbilden i avsnitt 1.1 ovan). Det finns därför inget entydigt orsakssamband mellan att effektiva statliga insatser verkligen omsätts i ett effektivt arbete på kommunal nivå. Av den anledningen kan de studier som hittills gjorts av kommunernas klimatanpassningsarbete inte läggas till grund för vår bedömning av om de statliga insatserna utformats och genomförts så att kommunerna i sin tur kan arbeta effektivt med klimatanpassning.

Den huvudsakliga tidsperiod som granskas är från och med 2018 då den nationella klimatanpassningsstrategin trädde i kraft. Men där det har varit relevant har vi granskat en längre tidsperiod, till exempel när uppdrag som är relevanta för granskningen funnits längre.

1.3 Bedömningsgrunder

Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen tillämpar för att värdera sina iakttagelser. Den övergripande bedömningsgrunden är den nationella strategin för klimatanpassning[13] som syftar till att långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av arbetet, och regeringens uttalade mål att ”utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta tillvara möjligheter”.[14]

Riksdagens miljö- och jordbruksutskott ansåg, i likhet med regeringen, att beredskapen i kommunerna behöver förbättras till följd av klimatets förändring liksom till följd av internationella åtaganden. Utskottet välkomnade därför en samlad strategi för klimatanpassningsarbetet i syfte att öka långsiktigheten och samordningen i det nationella klimatanpassningsarbetet. Utskottet välkomnade också att regeringen tydliggör kommunernas ansvar i anpassningsarbetet.[15]

Med den nationella klimatanpassningsstrategin infördes också två bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) som trädde i kraft den 1 augusti 2018.[16] Syftet med ändringarna i PBL var att förbättra beredskapen i kommunerna för klimatets förändring. Den ena ändringen innebar krav på att kommunerna i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade, samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra.[17] Denna ändring hänvisar vi till många gånger i rapporten och kallar den då förkortat kravet att bedöma klimatrisker i översiktsplan. Den andra ändringen innebar att kommunen i en detaljplan får bestämma att det krävs marklov för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet.[18]

En annan övergripande utgångspunkt i granskningen är kravet i budgetlagen (2011:203) på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.[19] Med hög effektivitet avses att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål riksdagen har satt upp uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser.[20] i den här granskningen avser begreppet effektivitet att klimatanpassningsarbetet bör organiseras och genomföras så att största möjliga nytta – det vill säga att förebygga och minimera negativa effekter av klimatrelaterade händelser på den byggda miljön – kan uppnås inom ramen för tillgängliga resurser.

Bedömningsgrunder för delfråga 1

Den första delfrågan fokuserar på ansvariga myndigheters uppdrag att på olika sätt initiera, stödja och utvärdera klimatanpassningsarbetet inom sina ansvarsområden. Bedömningsgrunderna utgörs av relevanta regelverk för myndigheternas klimatanpassningsarbete kopplade till den byggda miljön i kommunerna:

• förordningen (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete (klimatanpassningsförordningen)
• myndigheternas instruktioner
• myndigheternas regleringsbrev för åren 2018–2022
• andra regeringsuppdrag till myndigheterna som berör klimatanpassning av den byggda miljön.

Utifrån de ansvariga myndigheternas uppgifter, som beskrivs mer utförligt i avsnitt 2.3, har vi tagit fram operationaliseringarna nedan. Uppgifterna kan delas upp i tre teman baserade på typ av styrmedel: planeringsunderlag och vägledning (kunskapsbyggande styrmedel), finansiering, och uppföljning. Vår bedömning är att myndigheternas insatser behöver uppfylla följande kriterier för att vara effektiva och stödja kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön.

På temat planeringsunderlag och vägledning bör Boverket, MSB, SMHI, SGI och SGU

• aktivt arbeta med att identifiera behov av underlag och vägledning för klimatanpassning av ny och befintlig bebyggelse
• ta fram de underlag som följer av deras uppdrag
• vid behov samordna underlag och vägledning med andra myndigheter
• ge länsstyrelserna tydlig vägledning om hur de ska utvärdera klimatrelaterade risker i planprocessen, detta för att säkerställa en likvärdig bedömning av översikts- och detaljplaner i hela landet
• ge länsstyrelserna tillgång till de underlag de behöver för att
  – kunna stötta kommunernas klimatanpassningsarbete
  – bedriva tillsyn av kommunernas detaljplanebeslut
• ge kommunerna tillgång till relevanta underlag på ett lättillgängligt sätt
• ge kommunerna vägledning om de underlag de behöver för att bedöma klimatrelaterade risker
• ge kommunerna tydlig vägledning om hur de ska utvärdera klimatrelaterade risker i planprocessen.

På temat finansiering bör MSB och SGI

• fördela statsbidragen till de projekt som har störst behov, baserat på en transparent prioriteringsordning.

På temat uppföljning bör SMHI

• följa upp och redovisa myndigheternas klimatanpassningsarbete, så att regeringen kan bedöma om insatserna främjar klimatanpassning av den byggda miljön och vilka ytterligare åtgärder som kan behövas.

Bedömningsgrunder för delfråga 2

Den andra delfrågan fokuserar på länsstyrelsernas roll och uppgifter kopplade till kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön. Bedömningsgrunderna utgörs av klimatanpassningsförordningen, förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion (länsstyrelseinstruktionen) och PBL[21]. Utifrån länsstyrelsernas uppgifter, som beskrivs mer utförligt i avsnitt 2.2, har vi tagit fram operationaliseringarna nedan.

För att länsstyrelsernas insatser för att stödja kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön ska vara effektiva bör länsstyrelserna

• avsätta tillräckliga resurser och relevant kompetens så att kommunerna får det stöd de har rätt till, i termer av
  – planeringsunderlag
  – vägledning
  – stöd genom samrådet i planprocesserna
• göra likvärdiga bedömningar av kommunernas klimatanpassningshänsyn i planprocessen i hela landet
• följa upp kommunernas klimatanpassningsarbete och behov.

Bedömningsgrunder för delfråga 3

Den tredje delfrågan handlar om huruvida regeringen har styrt ansvariga myndigheter och följt upp klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön på ett effektivt sätt. Bedömningsgrunden utgörs av propositionen om offentlig förvaltning, som riksdagen ställt sig bakom, enligt vilken regeringens styrning bör vara tydlig och resultatinriktad och ansvariga myndigheter ha förutsättningar att förverkliga regeringens politik och uppfylla sina uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.[22] Helhetsperspektivet är viktigt; ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig och myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter, samtidigt som myndigheterna ska ha förutsättningar för samordning och samverkan.[23]

För att regeringens styrning och uppföljning av klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön ska vara effektiv, behöver regeringen se till att

• ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tydlig
• myndigheternas uppdrag och uppgifter är tydliga
• formerna för samordning och samverkan mellan myndigheterna är tydliga och effektiva
• finansieringen av myndigheternas uppdrag är utformad så att den stödjer deras arbete i så hög utsträckning som möjligt
• styrningen omfattar uppföljning av om det sammantagna arbetet leder till förväntat resultat.

1.4 Metod och genomförande

Det empiriska underlaget i granskningen bygger huvudsakligen på skriftliga frågor till granskningsobjekten. Vi har även haft intervjuer om några frågor, bland annat med Regeringskansliet, SGU och Länsstyrelsen i Östergötlands län. Vi har också använt oss av dokumentstudier för informationsinhämtning. För att sätta oss in i sakområdet hade vi tidigt i granskningen digitala möten med Nationella expertrådet för klimatanpassning i samband med att de publicerade sin första rapport[24], och med Sveriges kommuner och regioner (SKR).

Som vi nämnde ovan i avsnitt 1.2 finns inget entydigt orsakssamband mellan effektiva statliga insatser och ett effektivt arbete på kommunal nivå. Hur en enskild kommun uppfattar det statliga stödet kan vidare bero på interna faktorer som exempelvis kunskapsnivå och förväntansbild. Vi har därför inte samlat in någon empiri från kommunerna om hur de upplever det statliga stödet för klimatanpassning av den byggda miljön. I den utsträckning det varit relevant för att identifiera vilka hinder som kommunerna möter har vi i stället tagit del av de rapporter om kommunernas arbete som finns tillgängliga. SKR har även erbjudits att faktagranska kapitel 1–5 i rapportutkastet.

Delfråga 1

För att besvara delfråga 1, om ansvariga expertmyndigheter på ett effektivt sätt har stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön, har vi inhämtat skriftlig information från alla granskade myndigheter, inklusive samtliga länsstyrelser, och i vissa fall kompletterat detta med intervjuer. Utgångspunkten har varit ett omfattande frågebatteri som vi skickat till de fem expertmyndigheterna, där huvuddelen av frågorna varit gemensamma, men där vi även ställt frågor utifrån respektive myndighets uppdrag inom klimatanpassning. Vi har också ställt frågor till länsstyrelserna om expertmyndigheternas arbete. Vi har även använt rapporter från de granskade myndigheterna, Nationella expertrådet för klimatanpassning samt IVL Svenska Miljöinstitutet.[25]

Delfråga 2

För att besvara delfråga 2, om länsstyrelserna på ett effektivt sätt har stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön, skickade vi ett frågeformulär till samtliga länsstyrelser för att få en helhetsbild av länsstyrelsernas arbete. Frågorna handlade om länsstyrelsens organisation, resurser, finansiering, samverkan, planeringsunderlag, vägledning och fysisk planering.

En del av frågeformuläret handlade om länsstyrelsernas roll och inflytande i kommunernas översiktsplanering, där vi bad respektive länsstyrelse analysera de handlingar som kommunen ska skicka till länsstyrelsen efter att den har antagit en översiktsplan. Syftet var att ta reda på hur vanligt det är att länsstyrelsen i samrådet eller i sitt granskningsyttrande har invändningar mot kommunens hantering av risken för olyckor, översvämning eller erosion, och om kommunen tar hänsyn till länsstyrelsens invändningar. År 2018 infördes kravet att kommunerna ska bedöma klimatrisker i nya översiktsplaner.[26] Om ändringen lett till att kommunerna förbättrat sin beredskap för klimatförändringar, borde andelen granskningsyttranden med invändningar angående risken för olyckor, översvämning eller erosion från länsstyrelsen minskat efter att ändringen trädde i kraft. En sådan effekt skulle kunna vara något fördröjd på grund av att det tar flera år att ta fram ett översiktsplanförslag. För mer information om hur vi samlat in och analyserat denna information se bilaga 2.

För att få en överblick av länsstyrelsernas syn på kommuners klimatanpassningshänsyn i detaljplaneringsprocessen har vi använt statistik från Boverkets plan- och byggenkät för åren 2020 och 2021. Statistiken visar hur vanligt det är att länsstyrelsen beslutar om att överpröva och upphäva en detaljplan med hänvisning till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Enkäten har ändrat utformning under den tidsperiod som vi granskat. Därför har vi inte kunnat använda den för att slå fast några förändringar över tid.

Det har inte ingått i granskningens syfte att bedöma kvaliteten på planeringsunderlagen och vägledningarna som länsstyrelserna tagit fram.

Delfråga 3

För att besvara delfråga 3, om regeringen på ett effektivt sätt har styrt och följt upp klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön, använde vi oss i huvudsak av dokumentstudier av till exempel propositioner, regeringsuppdrag till berörda myndigheter, regleringsbrev, instruktioner, återrapporteringar och uppföljningar. Vi har också intervjuat företrädare för Regeringskansliet (Miljödepartementet, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Justitiedepartementet). Regeringskansliet har också besvarat ett stort antal skriftliga frågor ifrån oss. Vi har även ställt frågor kopplade till regeringens styrning till de granskade expertmyndigheterna och länsstyrelserna.

Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Maria Bohm (projektledare), Mia Bivered och Lena Lakso. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Johanna Alkan Olsson, universitetslektor vid Centrum för miljö- och klimatvetenskap (CEC) vid Lunds universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Miljödepartementet och Näringsdepartementet), Boverket, MSB, SMHI, SGI, SGU och länsstyrelserna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.