Kommuner, länsstyrelser, expertmyndigheter samt regering och riksdag har alla olika roller i klimatanpassningsarbetet. För att förstå granskningens frågeställningar och resultat är det viktigt att känna till vem som ansvarar för vad. I det här kapitlet beskriver vi därför översiktligt de olika aktörernas ansvar och uppgifter för att anpassa den byggda miljön till ett förändrat klimat. Bilaga 1 innehåller en sammanställning av anslag 1:10, 1:20 och 2:2 för åren 2018–2022.[27]
Avsnitt
2.1 Kommunen ska klimatanpassa ny och befintlig bebyggelse
Kommunerna har i och med sitt ansvar för samhällsplaneringen en central roll i arbetet med klimatanpassning av byggd miljö på lokal nivå. Såväl ny som befintlig bebyggelse måste anpassas till de risker som ett förändrat klimat kan medföra.
2.1.1 Klimatanpassning av ny bebyggelse
Kommunens ansvar för klimatanpassning av ny bebyggelse regleras huvudsakligen i PBL. Genom att bedöma risker för olyckor, översvämning och erosion i samband med att nya översiktsplaner tas fram kan kommunen integrera klimatanpassning i samhällsplaneringen.
Alla kommuner ska ha en aktuell översiktsplan.[28] Planen omfattar hela kommunen och beslutas av kommunfullmäktige.[29] Översiktsplanen har en central roll i kommunernas strategiska arbete för en långsiktigt hållbar utveckling. Den är inte bindande men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.[30] i översiktsplanen ska kommunen redogöra för sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade. Av översiktsplanen ska det även framgå hur de riskerna kan minska eller upphöra.[31]
Detaljplanen är ett annat viktigt instrument för klimatanpassning av byggd miljö.[32] En detaljplan bestämmer hur mark och vatten ska användas inom ett visst område. Kommunen ska under vissa förutsättningar använda en detaljplan för att pröva om ett område är lämpligt för bebyggelse. Det gäller både när det ska byggas nytt och när bebyggelse ska förändras eller bevaras.[33] PBL ställer krav på att kommunen inför beslut om detaljplan ska ha utrett riskerna för översvämning, ras, skred och erosion. Bebyggelse inom detaljplan ska förläggas till mark som är lämplig för ändamålet med hänsyn till risken för olyckor, översvämning och erosion.[34] Detta krav trädde i kraft 2008, i syfte att förtydliga kommunens skyldighet att ta hänsyn till miljö- och riskfaktorer.[35]
2.1.2 Klimatanpassning av befintlig bebyggelse
När det gäller klimatanpassning av befintlig bebyggelse är det fastighetsägaren som har huvudansvaret för att klimatanpassa sin fastighet, samtidigt som kommunen ska verka för att skydda befintlig bebyggelse genom till exempel dagvattenhantering. Kommunens skyldighet att beakta klimatrelaterade risker i sin översiktsplan och redogöra för hur sådana risker kan minska eller upphöra gäller även befintlig bebyggelse.[36]
Till skillnad från när det gäller ny bebyggelse har kommunen inget juridiskt ansvar för befintlig bebyggelse när detaljplanen är äldre än tio år.[37] Att gamla detaljplaner inte har lämplighetsprövats med hänsyn till olyckor, översvämning och erosion lyftes i Klimatanpassningsutredningens betänkande som ett vanligt förekommande problem.[38] För att undvika att ny bebyggelse byggs i riskområden inom gamla detaljplaner kan kommunen upphäva befintliga detaljplaner efter att genomförandetiden gått ut, men har alltså ingen skyldighet att göra det. Om kommunen inte upphäver detaljplanen kan den inte neka bygglov.
2.2 Länsstyrelserna ska främja kommunernas arbete med klimatanpassning
Länsstyrelserna ska samordna klimatanpassningsarbetet på regional nivå.[39] Inom uppdraget ska länsstyrelserna bland annat initiera, stödja och följa upp kommunernas klimatanpassningsarbete.[40] De ska också analysera hur länet och vid behov angränsande län påverkas av klimatförändringarna, samt bidra till och ta fram underlag för ökad kunskap och planering.[41] Samordningsuppdraget har funnits sedan 2009 men förtydligades i klimatanpassningsförordningen.[42]
Fysisk planering på kommunal nivå är central för att anpassa den byggda miljön till ett förändrat klimat. Länsstyrelsen har ansvar och uppgifter gentemot kommunerna som följer av PBL.[43]
I korthet handlar det om att länsstyrelsen
- under samrådet i den kommunala översiktsplaneringen bland annat ska verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till risken för olyckor, översvämning eller erosion, ta till vara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag och ge råd i fråga om plan- och bygglagens allmänna intressen[44]. Länsstyrelsen ska även lämna ett granskningsyttrande över planförslaget. I yttrandet ska länsstyrelsen ange om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till bland annat risken för olyckor, översvämning eller erosion[45]
- under samrådet i detaljplaneringsprocessen bland annat ska verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till risken för olyckor, översvämning eller erosion[46], samt yttra sig över planförslaget om länsstyrelsen bedömer att förslaget innebär att en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till bland annat risken för olyckor, översvämning eller erosion[47]
- ska bedriva tillsyn över kommunala beslut om detaljplan med rätt att överpröva beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Länsstyrelsen ska upphäva beslutet om det kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till risken för olyckor, översvämning eller erosion.[48]
2.3 Flera statliga myndigheter har utpekat ansvar för att arbeta med klimatanpassning
På den nationella nivån ställer klimatanpassningsförordningen krav på 32 myndigheter att arbeta med klimatanpassning inom ramen för sina ansvarsområden och uppdrag.[49] Av dem har vi granskat de 5 myndigheter som har tilldelats uppgifter med koppling till den byggda miljön i sina respektive instruktioner och regleringsbrev. På nationell nivå finns också ett särskilt myndighetsnätverk för klimatanpassning.
Boverket
Boverket har i uppdrag att samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön.[50]
I uppdraget ingår att
- stödja kommunerna i deras arbete med klimatanpassning av den byggda miljön
- identifiera behov av underlag och vägledning för klimatanpassning av ny och befintlig bebyggelse
- bedriva kompetenshöjande insatser på området
- samordna underlag som expertmyndigheter och forskning tillhandahåller om klimateffekter och klimatanpassning av bebyggelse och presentera underlaget på ett användarvänligt sätt
- bedriva främjande och vägledande arbete om de verktyg och processer som är relevanta för klimatanpassning av den byggda miljön
- följa utvecklingen inom området klimatanpassning och analysera vad det innebär för ny och befintlig bebyggelse.[51]
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)
MSB har ett brett uppdrag för samhällsskydd och beredskap och ska verka för att förebyggande åtgärder mot naturolyckor vidtas.[52] Av särskild vikt för vår granskning är uppdraget att ta fram klimatanpassade beslutsunderlag i form av karteringar för översvämningar och markstabilitet. Myndigheten hanterar också statsbidrag till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor i områden med befintlig bebyggelse, bland annat för att anpassa Sverige till de effekter som följer av ett förändrat klimat och för att skydda samhällsviktig verksamhet.[53] MSB är även ansvarig myndighet för genomförandet av EU:s översvämningsdirektiv.[54] MSB ansvarar också för att identifiera geografiska områden med betydande översvämningsrisk och ta fram kartor över översvämningshotade områden.
Statens geotekniska institut (SGI)
SGI ska bidra till att riskerna för ras, skred och erosion minskar.[55] Myndigheten ska ge stöd åt kommuner och länsstyrelser om geotekniska säkerhetsfrågor i planprocessen.[56] Inom sitt verksamhetsområde ska SGI bidra till att effektivisera plan- och byggprocessen genom att ta fram ny kunskap och nya metoder.[57] SGI ska även inom sitt område bistå myndigheter, kommuner och andra med rådgivning.[58] Inom SGI finns en delegation för ras- och skredfrågor och en delegation som specifikt berör klimatanpassningsinsatser för ras- och skredsäkring i Göta älvdalen.[59]
Sveriges geologiska undersökning (SGU)
SGU ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. I uppdraget ingår att bedriva en behovsstyrd insamling av grundläggande geologisk information och att förvalta och utveckla informationen i syfte att göra den tillgänglig och lätt att använda.[60] SGU ska också inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla underlag för tillämpning av PBL.[61]
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)
SMHI ska bland annat producera, sammanställa och förmedla information och kunskap om klimatförändringar och klimatanpassning samt driva ett nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning.[62] Syftet med kunskapscentret är att öka tillgången till klimatinformation och beslutsunderlag om klimatanpassning och därigenom stödja länsstyrelser, kommuner och regioner med anpassning till ett förändrat klimat.[63] SMHI har också en uppföljande roll; myndigheterna som omfattas av klimatanpassningsförordningen ska varje år redovisa sitt klimatanpassningsarbete till SMHI, som i sin tur ska analysera redovisningarna och lämna en sammanfattande analys till regeringen.[64] SMHI har även ett pågående uppdrag om att ge stöd till länsstyrelserna i hur de i sin tur kan stödja kommunernas arbete med att ta fram kommunala handlingsplaner, enligt stegen i SMHI:s Lathund för klimatanpassning.[65]
Inom SMHI finns ett särskilt beslutsorgan, Nationella expertrådet för klimatanpassning. Ledamöterna i expertrådet utses av regeringen.[66] Rådet ska vart femte år ta fram en rapport med bland annat förslag på inriktning av det nationella arbetet för klimatanpassning.[67] Rådets första rapport publicerades 2022.[68]
Myndighetsnätverket för klimatanpassning är ett forum för samordning och samverkan på nationell nivå
Myndighetsnätverket för klimatanpassning samlar 29 myndigheter, representanter för länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).[69] Alla myndigheter som vi granskar ingår i nätverket. Nätverkets sekretariat finns på SMHI. Nätverket står tillsammans bakom webbportalen Klimatanpassning.se som är ett stöd för olika aktörer som arbetar med klimatanpassning. Sajten drivs av Nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning vid SMHI. Hela nätverket träffas två gånger per år och har därutöver två digitala träffar. Samverkan sker i arbetsgrupper med olika teman. Det kan till exempel handla om att utveckla data och kunskapsunderlag, eller arrangera gemensamma utbildningar.[70]
2.4 Regeringen har det yttersta ansvaret
Regeringen och riksdagen har det yttersta ansvaret för att långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av det arbetet. Riksdagen beslutar om lagar och budget. Regeringen styr myndigheternas arbete och skapar förutsättningar för politikens genomförande, bland annat genom förordningar.
Flera lagar och förordningar styr klimatanpassningsarbetet. PBL och klimatanpassningsförordningen är direkt styrande, medan miljöbalken (1998:808) inverkar indirekt. Klimatanpassningsstrategin som anger inriktningen på det nationella klimatanpassningsarbetet är ett annat viktigt styrmedel. Regeringen presenterade den första nationella strategin för klimatanpassning 2018 och ska under 2023 presentera en uppdaterad strategi.