I detta kapitel besvarar vi den första delfrågan, om ansvariga expertmyndigheter på ett effektivt sätt har stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön.
Enligt klimatanpassningsförordningen ska myndigheterna som omfattas, inom sina ansvarsområden och inom ramen för sina uppdrag initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning. Vår bedömning är att myndigheternas arbete sammantaget har kommit långt och utgör en bra grund som stöd för kommunernas klimatanpassningsarbete. Men det finns även utvecklingsbehov. Till exempel saknas viktiga planeringsunderlag för delar av landet, vissa vägledningar behöver utvecklas och uppföljningen behöver stärkas för att kunna avgöra om statens insatser för att främja kommunernas klimatanpassning är så effektiva som möjligt.
Avsnitt
3.1 Planeringsunderlag och vägledning till kommuner och länsstyrelser
Planeringsunderlag och vägledningar är viktiga för kommunernas arbete med klimatanpassning, för länsstyrelsernas ansvar att samordna kommunernas klimatanpassningsarbete och för länsstyrelsernas tillsyn över detaljplaneringen. Vår bedömning är att expertmyndigheterna förstår vikten av att identifiera målgruppernas behov av planeringsunderlag, och även av att anpassa underlagen till användarna. Trots ett aktivt arbete och goda föresatser, har vi ändå konstaterat vissa brister. Dels saknas planeringsunderlag för vissa delar av landet, dels saknas tydlig vägledning inom vissa områden. Dessutom verkar behovet av stöd i geotekniska frågor vara större än vad myndigheterna kan erbjuda.
Det finns en stor mängd planeringsunderlag som kan vara relevanta för kommunernas klimatanpassningsarbete. På Klimatanpassning.se finns en samlingssida för några av de viktigaste databaserna med underlag för klimatanpassning.[71] Planeringskatalogen är länsstyrelsernas tjänst som förmedlar länsstyrelsernas och andra statliga myndigheters planeringsunderlag på ett ställe.[72]
3.1.1 Expertmyndigheterna arbetar aktivt för att identifiera behov av stöd och anpassa stödet till målgrupperna
Vilka underlag som expertmyndigheterna ska ta fram för att främja klimatanpassning av byggd miljö är inte preciserat i detalj, utan följer framför allt av de övergripande uppdrag som anges i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Ett undantag är förordningen om översvämningsrisker, som anger att hotkartor och riskkartor ska tas fram för de områden där betydande översvämningsrisk identifierats. MSB ansvarar för att identifiera områden med betydande översvämningsrisk och ta fram hotkartor för dem, medan länsstyrelserna med ansvar för vattenförvaltningen ska ta fram riskkartorna. Underlagen finns tillgängliga på webbplatsen Översvämningsportalen.[73]
SGI, SGU, MSB och SMHI tillhandahåller olika planeringsunderlag.[74] SMHI:s stöd i form av planeringsunderlag ges till exempel inom klimatscenariotjänsten[75], medan annat stöd ges inom ramen för Nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning, som ska stödja alla aktörer som arbetar med klimatanpassning och där kommuner och länsstyrelser är viktiga målgrupper. Boverkets stöd består främst av att ta fram vägledningar som de publicerar på PBL kunskapsbanken.[76] Där finns en vägledning om klimatanpassning som riktar sig direkt till kommuner[77] och en vägledning som riktar sig till länsstyrelserna vid tillsyn av kommunernas detaljplaner gällande risken för översvämning, ras, skred och erosion.[78]. Dessa diskuteras vidare i avsnitt 3.1.4 respektive 3.1.5.
Vår genomgång av expertmyndigheternas svar visar att alla arbetar aktivt för att identifiera vilka behov kommuner och länsstyrelser har.[79] Det arbetet ser lite olika ut för olika myndigheter, men gemensamt är att varje myndighet försöker fånga upp behoven via flera olika kanaler. Målgruppsundersökningar, intressentanalyser och användarråd är några likartade exempel på hur myndigheterna arbetar målgruppsorienterat, deltagande i myndighetsgemensamma nätverk eller samverkansprojekt ett par andra. En annan viktig kanal för att fånga upp behov är också i dialog med målgrupperna i de situationer myndigheterna erbjuder stöd, till exempel överlämningsmöten[80], konferenser, workshoppar i samband med lansering av nya vägledningar (Boverket), utbildningar eller genom att – som SGI och SGU – svara på remisser i planärenden.
Myndigheterna har också genomgående ett användarperspektiv i fokus när de utformar sina vägledningar, användarstöd och planeringsunderlag, och vårt underlag innehåller flera goda exempel. Boverket har till exempel klarspråksriktlinjer för sina vägledningar, och har som rutin att anordna webbseminarier eller webbutbildningar i samband med att nya vägledningar lanseras, där tjänstemän från planfunktionerna på kommuner och länsstyrelser deltar. Boverket arbetar också tillsammans med SKR för att ta fram ett utbildningspaket om klimatanpassning riktat till kommuner.[81] SGI skickar vägledningar på remiss innan publicering och ger som exempel en kommunvägledning om ras, skred och erosion som skickats på remiss till utvalda kommuner, SKR, länsstyrelser och Boverket för synpunkter på vad vägledningen bör innehålla.[82]
3.1.2 Expertmyndigheterna samverkar och samordnar sina underlag
Klimatanpassning i praktiken innebär att kommunerna måste tillämpa planeringsunderlag från flera olika expertmyndigheter. Därför är det viktigt att myndigheterna samordnar sina underlag sinsemellan. Vi bedömer att myndigheterna genomgående har en stor förståelse för vikten av samordning och samverkan och arbetar med det, framför allt genom nätverk och gemensamma arbetsgrupper. Däremot kan myndigheternas samverkan med länsstyrelserna utvecklas.
Inom Myndighetsnätverket för klimatanpassning sker samverkan på mer övergripande nivå. Ett exempel på mer konkret samordning, är ett harmoniseringsprojekt där SGI, SGU, MSB, SMHI, Skogsstyrelsen, Sjöfartsverket, Lantmäteriet och Havs- och vattenmyndigheten arbetar tillsammans för att harmonisera underlag som rör ras, skred och erosion så att inga otydligheter eller motstridigheter ska finnas. Samordningen genomförs via regelbundna diskussionsmöten mellan de samverkande myndigheterna och genom att den framtagna vägledningen med tillhörande kartvisningstjänst uppdateras. Ett annat exempel är SGI och SGU som har ett gemensamt projekt för att utveckla det nationella datavärdskapet för geoteknisk information. Projektet finansieras av Lantmäteriet.
Vi har också undersökt om myndigheterna samverkar med länsstyrelserna, så att länsstyrelserna får tillgång till de underlag de behöver och kan stötta kommunerna i planprocessen och bedriva tillsyn över beslut om detaljplaner. Länsstyrelserna ingår i Myndighetsnätverket för klimatanpassning. Därutöver stöttar och samverkar myndigheterna med länsstyrelserna på olika sätt, i större eller mindre omfattning, i enlighet med sina uppdrag. Boverket lyfter att samverkan med länsstyrelsen är central när de utformar sina vägledningar. SGI har prioriterat samverkan inom planfrågor med de två länsstyrelser som har störst risk för ras och skred, Värmland och Västra Götaland. Där har samverkan skett på medarbetarnivå vid gemensamma utbildningstillfällen. SGI och SGU samverkar också med länsstyrelser inom nätverket Regional kustsamverkan. SGI samverkar även med berörda länsstyrelser inom Delegationen för Göta älv. Boverket, SMHI, MSB och SGI har tillsammans arrangerat ett seminarium för länsstyrelsernas översiktsplanenätverk och klimatanpassningsnätverk. SMHI uppger att de inte har någon direkt samverkan med länsstyrelserna i deras operativa arbete med att stötta kommunerna i planprocessen eller tillsynen.[83] Enligt SMHI sker däremot regelbunden samverkan med länsstyrelserna dels inom Myndighetsnätverket för klimatanpassning, dels genom att Nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning har regelbunden kontakt med länsstyrelsernas klimatanpassningssamordnare.[84] SGU uppger att de inte har någon löpande samverkan med länsstyrelserna i det operativa arbetet men att samverkan sker vid vissa punktinsatser.[85] MSB samverkar med länsstyrelserna i arbetet med förordningen om översvämningsrisker.[86]
3.1.3 Planeringsunderlag saknas för delar av landet
Tillgången till och kvaliteten på vissa statliga planeringsunderlag som är centrala för att bedöma klimatrisker varierar mellan olika områden i Sverige. Till exempel saknas karteringar av geologiska förutsättningar för ras och skred i delar av norra Sverige och översvämningskarteringar finns endast för prioriterade vattendrag.[87] En konsekvens av underlagens geografiska begränsningar är att vissa kommuner får mer stöd av expertmyndigheterna än andra kommuner, som själva måste ta fram underlag för att kunna bedöma riskerna i sin översiktsplan. När kommunerna ska ge sin syn på klimatrelaterade risker bör dessa bedömningar, enligt nationella klimatanpassningsstrategin, huvudsakligen kunna genomföras utifrån befintliga relevanta underlag som finns hos länsstyrelser och nationella myndigheter.[88] Vi konstaterar att avsaknaden av statliga planeringsunderlag i delar av landet innebär att vissa kommuner behöver ta fram, och därmed bekosta, mer underlag själva för att leva upp till kravet om att bedöma klimatrisker i nya översiktsplaner. Finansieringen som följde införandet av kravet tog ingen hänsyn till skillnader i vilka underlag kommunerna behöver ta fram i avsaknad av statliga planeringsunderlag.[89]
Det råder delade uppfattningar bland länsstyrelserna om de statliga planeringsunderlagen är tillräckliga och anpassade för att kommunerna ska kunna uppfylla kravet att bedöma klimatrisker i översiktsplanen.[90] Drygt hälften av länsstyrelserna anser att de statliga planeringsunderlagen inte är tillräckliga och menar att kommunerna därför behöver ta fram egna underlag för att göra dessa bedömningar, med hänvisning till att vissa statliga planeringsunderlag är för översiktliga eller inte täcker hela länet. Samtidigt anser knappt hälften av länsstyrelserna att de statliga planeringsunderlagen är tillräckliga och anpassade för att kommunerna ska kunna uppfylla detta krav, men några av dem lyfter ändå problem, till exempel att underlagen inte är heltäckande.[91] En anledning till att länsstyrelserna har olika uppfattning kan vara att tillgången på statliga planeringsunderlag varierar i landet, som beskrivits ovan.
Flera länsstyrelser påpekar även att skyfallskarteringar är ett viktigt underlag för att bedöma översvämningsrisker, men som ingen statlig myndighet har i uppgift att ta fram. Kommunerna behöver alltså ta fram skyfallskarteringar för att kunna uppfylla kravet att bedöma klimatrisker i översiktsplanen. MSB har ett pågående regeringsuppdrag att ta fram en standardiserad metod för skyfallskarteringar i tätorter så att kommuner och fastighetsägare bättre kan identifiera särskilda riskområden vid skyfall.[92] MSB ska även föreslå hur samordningen av skyfallskarteringar kan utvecklas för att åstadkomma ett rikstäckande kunskapsunderlag om skyfall. MSB publicerade 2017 en vägledning till kommunerna om olika metoder för skyfallskartering, vilka underlag som behövs i arbetet samt hur karteringarna kan användas.[93]
I stora delar av norra Sverige saknas tillgång till detaljerad jordartsinformation, vilket fyra länsstyrelser påtalat i en gemensam hemställan till Näringsdepartementet.[94] Enligt SGU saknas i de fyra nordligaste länen tillgång till denna typ av jordartsinformation över ytor motsvarande nästan en tredjedel av Sveriges yta.[95] SGU instämmer i behovet av tillgång till jordartsinformation i tillräckligt hög upplösning för att länsstyrelserna ska kunna uppfylla sitt breda uppdrag.[96]
SGU har inte kunnat prioritera att kartera dessa områden, på grund av att de bedömt att det funnits ett större behov av att uppdatera underlagen i andra områden.[97] Enligt SGU:s bedömning är behoven av underlag störst i områden med betydande konkurrens om markanvändningen och där de geologiska förutsättningarna är särskilt komplexa.[98] SGU framhåller att de behov som länsstyrelserna lyfte i sin hemställan var kända för myndigheten. I SGU:s svar på länsstyrelsernas hemställan argumenterade de att de behöver mer resurser för denna arbetsinsats, vilket de bedömer skulle kräva motsvarande 80–110 arbetsår för att kunna tillhandahålla en heltäckande jordartskartering med en upplösning som är likvärdig den i södra Sverige. SGU uppger att de ännu inte fått någon återkoppling från Näringsdepartementet om önskad inriktning.[99]
Sedan länsstyrelsernas hemställan har SGU kartlagt vissa områden i de nordliga länen där det har funnits stora samhällsbehov, till största del i Jämtlands län. En indikation på att SGU har prioriterat upp behovet i norra Sverige är att ungefär 64 procent av samtliga kartläggningar som SGU har levererat sedan hemställan avser områden i de nordliga länen. SGU:s plan för kartläggning under perioden 2023–2027 omfattar dels uppgradering av äldre kartor i de högst prioriterade delarna av landet, dels kartläggning av de mest prioriterade områdena som saknar högupplösta jordartskartor. De befintliga resurserna kommer att fördelas lika mellan dessa arbetsområden. Utifrån dagens resursnivå räknar SGU med att stora delar av Sverige fortfarande kommer att sakna detaljerade jordartsdata 2027.[100] SGU argumenterar i sitt budgetunderlag för perioden 2023–2025 för en ökning av myndighetens anslag på 9 miljoner kronor per år för perioden 2023–2025 för att kunna tillgodose behovet av heltäckande detaljerade jordartsdata för hela Sverige.[101]
De geografiska variationerna i tillgång till sådant underlag kan även påverka kommuners benägenhet att ansöka om statsbidrag för att genomföra åtgärder. MSB framhåller att det krävs mer förberedelser och därmed större kostnader innan kommunerna ansöker om statsbidrag för naturolyckor i de regioner där grundläggande information saknas. Detta kan i sin tur leda till att färre åtgärder utförs.[102]
3.1.4 Boverkets vägledningar till kommunerna om att bedöma klimatrisker kom sent
Först nästan fyra år efter att lagändringen trädde i kraft kom Boverkets vägledning till kommunerna om hur de bör bedöma klimatrisker i översiktsplaner. I väntan på vägledning från Boverket har några länsstyrelser tagit fram och publicerat egna vägledningar.[103] En av vägledningarna togs fram i ett samarbetsprojekt mellan Länsstyrelsen i Stockholm, Länsstyrelsen i Västra Götaland, MSB och SMHI.[104] Boverket uppger att de avstod från att delta i projektet på grund av avsaknad av resurser.[105] Boverkets vägledning lyfter vissa problem utan att vägleda kommunerna hur de kan hanteras, till exempel gällande avsaknaden av underlag i vissa områden, att det kan finnas problem med underlagens tillförlitlighet och att vissa underlag inte är tillräckliga för att utesluta risker.
Det saknas fortfarande en samlad vägledning till kommunerna avseende bedömning av klimatrisker i detaljplaner. Kommunerna har sedan 2008 i uppgift att säkerställa att bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risker för olyckor, översvämning och erosion.[106] Men först under 2022 inledde Boverket arbete med att ta fram vägledning om detta. Boverket beräknar att bli klara under 2022.[107] Boverket anser själva att det finns ett behov av vägledning och eventuellt allmänna råd riktade specifikt till kommunerna.[108] Några länsstyrelser har uppmärksammat att kommuner behöver stöd om vilka frågor som behöver belysas i detaljplan och stöd för att kunna klara av att upphandla nödvändiga utredningar.[109]
3.1.5 Många länsstyrelser anser att Boverkets tillsynsvägledning om naturolyckor och stöd i frågan är otillräcklig
En tydlig tillsynsvägledning skulle bidra till en likvärdig tillsyn av kommunernas detaljplaner. Men hälften av länsstyrelserna bedömer att de inte får det stöd från Boverket som behövs för en effektiv och likvärdig tillsyn av detaljplaner i landet.[110] Länsstyrelserna har även olika uppfattningar om huruvida Boverkets tillsynsvägledning om naturolyckor är tydlig och ändamålsenlig.[111] Hälften av länsstyrelserna anser att tillsynsvägledningen är otydlig gällande vilka krav de ska ställa på kommunernas bedömningar och hantering av risker för översvämning, ras, skred och erosion i nya detaljplaner. Länsstyrelsernas synpunkter om detta finns sammanfattade i bilaga 3. De handlar till exempel om otydligheter som vilka risker som staten anser är godtagbara, hur avvägningar bör göras, tidshorisonter och oklarheter vad gäller krav på att kommunen ska säkerställa åtgärder. En länsstyrelse beskrev det som att befintlig vägledning ger visst stöd om vad som ska bedömas, men inget eller litet stöd om hur bedömningen ska göras, vilket kan leda till olika bedömningar mellan olika länsstyrelser.
Boverket har haft två regeringsuppdrag om att ta fram tillsynsvägledningar, ett om geotekniska risker och ett om översvämningsrisker. Boverket konstaterade vid avrapporteringen av regeringsuppdraget om att ta fram tillsynsvägledning avseende geotekniska risker att det kan behövas mer än vägledning.[112] Boverket uppmärksammade att ingen myndighet har tagit fram föreskrifter, allmänna råd eller vägledningar om vilka utredningar som kan behövas i olika plansituationer eller vilka nivåer av säkerhet som är acceptabla för olika typer av markanvändning. Boverket rekommenderade även att överväga om delar av skredkommissionernas vägledning borde införas som allmänna råd eller föreskrift från centrala myndigheter för att göra val av utredningsmetodik och lämpliga säkerhetsnivåer tydligare för både kommuner och länsstyrelser.[113] Även SGI och MSB har lämnat förslag till regeringen om att utreda om vissa delar som tagits fram av kommissioner för att bedöma markens geotekniska säkerhet borde införas som allmänna råd eller föreskrift från central myndighet.[114]
I avrapporteringen av regeringsuppdraget om att ta fram tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker, aviserade Boverket att de skulle besluta om allmänna råd avseende översvämningsrisker under 2018.[115] Boverket har fortfarande inte beslutat om sådana allmänna råd. Boverket uppger att de inte har kunnat prioritera det ännu, men att de bedömer att det behövs och avser att göra det.[116]
MSB och SGI har föreslagit en översyn av Boverkets tillsynsvägledning och länsstyrelsernas riktlinjer för översvämningsrisker.[117] Boverket är medvetna om att tillsynsvägledningen behöver uppdateras avseende översvämningsrisker, eftersom nya underlag har kommit.[118] Två länsstyrelser har lyft att de har upplevt problem med att implementera tillsynsvägledningen gällande översvämningsfrågor.[119]
3.1.6 Behovet av stöd i geotekniska frågor kan inte tillgodoses
Vi konstaterar att behoven av stöd i geotekniska och geologiska frågor, som berör SGI:s och SGU:s uppdrag[120], är större än vad myndigheterna uppger att de kan erbjuda. I ena änden handlar det om att varken kommuner eller länsstyrelser själva har tillräcklig geoteknisk kompetens för att utreda risker, och i den andra änden om att SGI och SGU inte upplever att de har tillräckliga resurser för att möta kommunernas och länsstyrelsernas behov av stöd. Framför allt är det mindre kommuner och länsstyrelser, som bedöms sakna geoteknisk kompetens.[121]
Att många kommuner och i viss utsträckning även länsstyrelser saknar tillräcklig geoteknisk kompetens och är i behov av kunskapshöjande insatser är känt sedan tidigare. Boverket, som har samordningsansvaret för klimatanpassning av byggd miljö, har till exempel uppmärksammat detta inom ramen för ett regeringsuppdrag avrapporterat 2021.[122]
3.2 Statlig finansiering av kommuners klimatanpassningsåtgärder
Det finns två statsbidrag som kommuner kan söka medel från för åtgärder mot risker för översvämning, ras och skred: statsbidraget för naturolyckor som hanteras av MSB och statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv som hanteras av SGI. Vi bedömer att det finns en risk att medel inte gått till de mest angelägna projekten sett utifrån ett nationellt perspektiv, eftersom många kommuner inte ansökt om bidrag. Granskningen visar att söktrycket för statsbidraget för naturolyckor har varit högt i förhållande till anslaget, men att relativt få kommuner har tagit del av bidraget. Både MSB och SGI bedömer att vissa kommuner avstått från att söka bidrag för att genomföra åtgärder på grund av att det är svårt för dem att medfinansiera åtgärder eller att det finns juridiska oklarheter om möjligheten att genomföra åtgärder på privat mark.
Vi bedömer att MSB inte haft en transparent prioriteringsordning för att fördela statsbidraget till de projekt som har störst behov. Granskningen visar att MSB inte har några skriftliga bedömningskriterier för urval utan bedömer från fall till fall vilka ansökningar som beviljas statsbidraget för naturolyckor. MSB har även beviljat bidrag till kommuner för redan genomförda åtgärder. Vi bedömer att det hade varit mer kostnadseffektivt att prioritera medel från statsbidraget för naturolyckor till de åtgärder som kanske inte blir av utan stöd eftersom anslaget är begränsat. Granskningen visar att statsbidraget för naturolyckor inte varit formellt styrt, bland annat sett till syfte, kostnadsberättigade åtgärder och bedömnings-kriterier för urval för beviljande. Först i september 2022 trädde en förordning för statsbidraget i kraft.[123] Vi bedömer att förordningen gjort prioriteringsförfarandet mer transparent.
Granskningen visar att SGI har ett mer transparent prioriteringsförfarande för statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv, men att prioriteringar ännu inte har varit aktuellt då söktrycket har varit betydligt lägre än anslaget. Det har alltså funnits medel för att genomföra fler åtgärder, men kommunernas förutsättningar har begränsat arbetet.
Diagram 1 visar att staten sammanlagt har betalat ut 547 miljoner kronor till kommuner för åtgärder mot översvämningar under perioden 2004–2021. Under samma period har staten betalat ut 370 miljoner kronor till kommuner för åtgärder mot ras och skred.
Diagram 1 Bidrag till kommuner för åtgärder mot ras och skred respektive översvämning, per statsbidrag 2004–2021
Källa: Riksrevisionens sammanställning av insamlade uppgifter från MSB och SGI.
Anm.: Statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv kom till först 2018, därav den kortare tidperioden.
3.2.1 Statsbidraget för naturolyckor har blivit mer formaliserat
Kommuner har kunnat söka medel från statsbidraget för naturolyckor för förebyggande åtgärder mot ras, skred och översvämning sedan 1986.[124] Från och med 2022 kan medel även sökas för förebyggande åtgärder mot erosion.[125] Bidraget är endast till för att skydda befintlig bebyggelse. Bidragsnivån var tidigare 80 procent av åtgärdens kostnad men sänktes 2010 till högst 60 procent.[126]
MSB gör bedömningen om prioritering av ansökningar från fall till fall och har inte haft något skriftligt underlag för bedömningskriterier.[127] Åtgärder som skyddar samhällsviktig verksamhet och allmänna intressen prioriteras enligt myndigheten högst. MSB bedömer inkomna ansökningar med stöd från SMHI och SGI.[128]
Det går att få bidrag för åtgärder som planeras eller som redan har utförts.[129] Enligt MSB är en motivering till att bevilja bidrag när en åtgärd redan är utförd att kommuner inte ska vänta med att vidta nödvändiga åtgärder.[130] MSB uppger även att huruvida en åtgärd redan är utförd eller ej har haft begränsad inverkan på prioriteringen mellan ansökningar. De lyfter att åtgärder kan hinna bli slutförda under tiden ansökan handläggs samt att det varierande anslaget för statsbidraget för naturolyckor ibland påverkat tidpunkten för beviljande medan kommunerna inte kunnat vänta med att påbörja eller genomföra åtgärderna.[131] Vi bedömer att det hade varit mer kostnadseffektivt att prioritera medel till de åtgärder som kanske inte blir av utan stöd, eftersom anslaget är begränsat. Statsbidraget främjar inte åtgärder i de kommuner som väljer att genomföra åtgärder före beslut om beviljat bidrag, eftersom de har löst finansieringen på annat sätt och valt att investera oavsett beslut.
Länge var statsbidraget bara styrt genom några rader i MSB:s regleringsbrev[132], men under 2022 har MSB genom ett regeringsuppdrag[133] tagit fram ett förslag på en förordning om statsbidraget.[134] Regeringen har därefter utfärdat en förordning som trädde i kraft den 15 september 2022.[135] MSB:s avrapportering av regeringsuppdraget med förordningsförslaget fokuserade på att se över bedömningskriterier, förtydliga syftet med bidraget, vilka kostnader som är bidragsberättigade, vilken bidragsnivå som gäller, hur ansökningsprocessen går till och när bidraget kan betalas ut.[136] Vi bedömer att den nya förordningen gjort ansökningsprocessen och urvalskriterierna för beviljande av bidrag mer transparent.
MSB ska under 2023 fortsätta utveckla användningen av anslaget och redovisa en inriktning för hanteringen av anslaget. Redovisningen ska också innehålla förslag på hur bidragets resultat kan mätas genom resultatindikatorer på kort och på längre sikt.[137]
3.2.2 Högt söktryck på statsbidraget för naturolyckor men risk för att medel inte går till de mest angelägna åtgärderna
Diagram 2 visar att mellan 2010 och 2021 har söktrycket varit högt och hela anslaget fördelats ut varje år. Endast 49 procent av totalt sökta medel 2010–2021 har beviljats, på grund av anslagets begränsade storlek i förhållande till kommunernas behov. Till exempel var anslaget 2021 helt intecknat av tidigare års beslut.[138] Diagrammet visar även att anslaget för 2022 är rekordstort med 520 miljoner kronor. Kommunerna tycks ha uppmärksammat anslagsökningen, vilket avspeglas i att ansökt belopp också har ökat markant för ansökningsperioden 2022. Det ökade anslaget innebär att ansökningar som har prioriterats ned tidigare år, exempelvis på grund av medelsbrist, kan beviljas bidrag.[139] Men MSB bedömer ändå att de inte kommer kunna använda hela anslaget för 2022 eftersom det är en lång process att få en ansökan klar för beslut.[140] MSB uppskattar att de kommer kunna betala ut 300 miljoner kronor från anslaget under 2022.[141]
Diagram 2 Statsbidraget för naturolyckor, anslag, ansökt belopp och beviljade medel i kronor 2010–2022
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från MSB, inkomna 2022-11-23.
Anm.: Uppgift om beviljat belopp för 2022 saknas eftersom MSB ej beslutat om detta än.
Under åren 2004–2021 har bidrag om totalt 771 miljoner kronor betalats ut till kommuner. Av dessa har 29 procent gått till åtgärder mot ras och skred och 71 procent till åtgärder mot översvämning. Totalt 66 kommuner har tagit del av bidraget under denna tidsperiod; 29 kommuner har fått bidrag för åtgärder mot översvämningsrisker och 44 kommuner har fått bidrag för åtgärder mot ras- och skredrisker. Av de 66 kommunerna har 7 kommuner har fått bidrag för både och.[142]
Få av de kommuner som har högst riskrankning i kommunanalyserna[143] kopplade till rapporten Riskområden för ras, skred, erosion och översvämning har fått statsbidrag. Endast 3 av de 20 högst riskrankade kommunerna avseende översvämning vid kust har fått bidrag, 5 av de 20 högst riskrankade kommunerna avseende översvämning från vattendrag och 6 av de 20 högst riskrankade kommunerna avseende ras.[144] MSB uppger att de flesta av dessa kommuner inte har sökt bidrag, men att några har sökt bidrag men inte blivit prioriterade.[145]
Sammantaget bedömer vi att det finns en risk att statsbidraget inte gått till de mest angelägna åtgärderna när många kommuner avstår från att söka medel för att genomföra åtgärder. Enligt MSB finns det flera orsaker till att inte fler kommuner sökt bidraget – dels att vissa kommuner inte ansett att det varit lönt att söka bidrag eftersom konkurrensen om bidraget varit stor och anslaget varierat mycket i storlek, dels att många kommuner har svårt att finansiera de 40 procent av åtgärdskostnaden som kommunerna själva ska finansiera.[146] MSB har påtalat för regeringen att det utgör en svår tröskel för kommuner med mindre ekonomiskt utrymme att medfinansiera 40 procent av åtgärdskostnaden.[147] MSB föreslog även att höja bidragsnivån till 80 procent, men regeringen beslutade genom förordningen att den skulle fortsätta vara 60 procent. En annan förklaring till att inte fler kommuner sökt bidraget kan enligt MSB vara att kommuner är osäkra på om de har rådighet att genomföra åtgärder på privat mark. MSB uppger att några kommuner har hänvisat till juridiska oklarheter vad gäller vidtagande av åtgärder på annans mark.[148] En annan orsak till att inte fler kommuner sökt bidraget kan vara att kommuner inte har identifierat vilka åtgärder som behöver vidtas eller hinder i form av kompetensbrist hos många kommuner.[149] Riksrevisionen bedömer att även bristande transparens om vilka åtgärder som prioriteras kan ha bidragit till att kommuner avstått från att ansöka om bidraget.
3.2.3 Statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv har begränsats av andra förutsättningar än anslagets storlek
Statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv har funnits sedan 2018 och avser bidrag för genomförande av stabilitetsförbättrande åtgärder som minskar sannolikheten för ras och skred i områden längs Göta älvdalen med skredrisk.[150] Under åren 2018–2021 har SGI delat ut bidrag om totalt 145 miljoner kronor till kommuner i regionen. Det är 4 av 6 bidragsberättigade kommuner som har tagit del av bidraget, varav 3 även har fått bidrag från MSB vid något tillfälle.[151] För att prioritera mellan ansökningar, om anslaget inte räcker, har SGI tagit fram en viktad poängsättning som tar hänsyn till sannolikhetsklass, konsekvenser, risk för förorening, påverkan av klimatförändringar och varaktighet av den tekniska lösning som bedöms bli använd. De högst rankade ansökningarna prioriteras.[152]
Söktrycket har inte motsvarat den möjliga finansieringen av åtgärder via anslaget, vilket SGI bedömer berott på bristande förutsättningar.[153] Diagram 3 visar att stora delar av anslaget för statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv inte har använts under tre av de fyra åren statsbidraget funnits.[154] När statsbidraget infördes 2018 visade det sig enligt SGI att kommunerna varken hade budget eller personal för att genomföra det antal stabilitetsutredningar som krävdes för att kunna ansöka om statsbidrag. Det medförde att statsbidraget inte utnyttjades fullt ut.[155] Under 2019 hade SGI en dialog med Miljödepartementet som ledde till att anslaget för SGI:s egen verksamhet höjdes och att SGI därefter kunde utföra dessa utredningar i egen regi. I dag finns 25 utredningar i olika skeden. Processen från utredning till färdig åtgärd tar mellan 2,5 och 7 år. En annan faktor var enligt SGI att finansieringen från staten ursprungligen motsvarade 70 procent av åtgärdskostnaderna. De minsta kommunerna som har flest skredbenägna områden hade inte möjlighet att finansiera åtgärderna. Därför ändrades förordningen i slutet av 2020, så att statsbidraget kan täcka hela kostnaden för en åtgärd.[156]
Det finns även oklarheter om det juridiska ansvaret som enligt SGI utgör ett hinder för kommuner att genomföra åtgärder. Juridiskt är det fastighetsägarna som har ansvar för säkerheten på sin mark, men de har varken kompetens eller resurser att ansvara för skredsäkringsåtgärder. Det kan också vara oklart vilka åtgärder som ska bedömas vara av allmänt intresse och därmed falla under kommunalt ansvar att utföra.[157] Två kommuner har sett stora problem med att ta emot bidrag för att utföra åtgärder för ras- och skredsäkring på fastigheter med privata ägare. Dels har man bedömt att likställighetsprincipen[158] gör att en kommun inte får gynna en enskild medborgare, dels ser man problem avseende ansvar för den utförda åtgärden. SGI vill genom ett förslag på förordningsändring tydliggöra att det är en klimatinvesteringsåtgärd och att kommunen därigenom har befogenhet att både lämna bidrag och stötta åtgärder på privata fastigheter.[159] Förslaget är inte behandlat av regeringen än.
Diagram 3 Förbrukning av anslaget för statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från SGI.
Anm.: Ytorna i diagrammet är staplade, vilket innebär att de summerar till det totala anslaget.
Trots förändringarna de senaste åren, som beskrivits ovan, var andelen anslagsmedel för statsbidraget som inte förbrukades fortsatt hög även 2021, se diagram 3. Detta beror enligt SGI dels på att de juridiska oklarheterna om åtgärder på privat mark som berör några större projekt inte är lösta än, dels på att kommunerna har haft svårt att få till lämplig organisation för att genomföra den del av projekten som är deras ansvar.[160]
3.3 Uppföljning av myndigheternas arbete med förordningsuppgifterna
Granskningen visar att SMHI har följt upp myndigheternas arbete med uppgifterna i förordningen om myndigheters klimatanpassningsarbete och rapporterat detta till regeringen. Vi bedömer dock att uppföljningen inte är tillräcklig för att regeringen ska kunna bedöma måluppfyllelse, det vill säga om den byggda miljön blir mindre sårbar, eller vilka ytterligare åtgärder som behövs. Detta beror på att det saknas en samlad uppföljning av kommunernas arbete och av hur sårbarheten för klimatrisker utvecklas i landet. SMHI har inte något tydligt ansvar för en bredare uppföljning.
SMHI följer upp myndigheternas arbete med uppgifterna i förordningen om myndigheters klimatanpassningsarbete och sammanställer varje år detta i en rapport.[161] SMHI har överlämnat rapporterna till regeringen enligt förordningskravet. SMHI följer upp myndigheternas arbete genom sitt webbaserade verktyg Klira. Med några enstaka undantag har de myndigheter som enligt förordningen ska rapportera till SMHI också gjort detta.[162] För att uppföljningen ska ge önskad information har SMHI justerat vilka frågor de ställer i uppföljningsenkäten under de år som uppföljningen hittills gjorts.[163] Vissa av frågorna som ställs är öppna och myndigheterna kan därför välja att svara olika utförligt på dem, och de kan också göra olika tolkningar av frågorna. SMHI konstaterar senast i rapporten för 2021 att svaren på frågorna är av skiftande längd, att frågor kan ha tolkats olika, och att rapporteringen i vissa fall varit sparsam. Därför bedömer SMHI att svaren ger en inblick i myndigheternas arbete, men att de inte ger den fullständiga bilden av alla myndigheters arbete.[164] SMHI har inte övervägt att använda sin föreskriftsrätt om hur arbetet med klimatanpassning ska redovisas till SMHI.[165]
Uppföljningen har visat att flera länsstyrelser inte fullgjort sina förordningsuppgifter. Till exempel saknar vissa länsstyrelser myndighetsmål, en aktuell klimat- och sårbarhetsanalys, eller en aktuell handlingsplan enligt rapporten för 2021.[166] Detta diskuteras i avsnitt 4.1.1. Det är oklart om uppföljningen lett till att regeringen sett till att dessa länsstyrelser uppdaterar underlagen.
SMHI ska enligt sitt uppdrag analysera myndigheternas redovisningar.[167] Vi konstaterar att SMHI:s analys i rapporterna är fokuserad på att sammanfatta och presentera myndigheternas svar. Vi bedömer att det hade varit värdefullt om en mer djupgående analys kunde inkluderas, av till exempel de hinder och behov som myndigheterna beskriver. Regeringen har inte haft några synpunkter på genomförandet.[168]
Det finns i dagsläget ingen samlad analys eller statistik om sårbarheten för översvämning, ras, skred och erosion i kommunerna, vilket gör att det inte går att mäta måluppfyllelse. Det finns heller inget tydligt ansvar för en sådan uppföljning. SMHI tolkar sitt uppföljningsuppdrag som att de har mandat att följa upp samtliga bestämmelser i klimatanpassningsförordningen för de myndigheter som omfattas av förordningen. SMHI anser därmed att de inte har något ansvar att följa upp åtgärder eller aktörer som inte regleras i förordningen, och har föreslagit att ”ett övergripande ansvar för att genomföra uppföljningen behöver ges till en lämplig aktör”.[169] Detta diskuteras vidare i avsnitt 5.5.