6. Slutsatser och rekommendationer

6.1 Regeringens styrning brister i uppföljning och tydlighet

Riksrevisionen bedömer att det finns brister i regeringens styrning av klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön. Framför allt saknas en samlad nationell uppföljning av hur klimatanpassningsarbetet utvecklas och om sårbarheten för klimatrelaterade risker i kommunerna minskar. Regeringens styrning har i vissa avseenden också varit otydlig. Till exempel finns oklarheter i klimatanpassningsförordningen och regeringen har under lång tid inte formaliserat styrningen av statsbidraget för naturolyckor.

6.1.1 Regeringens uppföljning har varit bristfällig

Målet för regeringens klimatanpassningsstrategi är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta tillvara möjligheter. Arbetet med klimatanpassning är tvärsektoriellt och berör många aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Regeringen har dock det yttersta ansvaret för att utforma styrningen så att målet kan nås. En förutsättning för att följa upp och vidareutveckla styrningen är därför att regeringen har en uppdaterad och heltäckande bild av hur kommunernas arbete med klimatanpassningsåtgärder utvecklas.

Granskningen visar att det saknas en nationell uppföljning som kan användas för att bedöma om statliga och kommunala insatser leder till att riskerna för, och effekterna av, översvämning, ras, skred och erosion i kommunerna minskar. Regeringen har inte gett någon myndighet ett tydligt ansvar för sådan uppföljning.

Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att på nationell nivå följa upp kommunernas arbete på ett systematiskt sätt, så att regeringen kan bedöma om styrningen behöver kompletteras. Länsstyrelsen har visserligen ett ansvar för att följa upp kommunernas klimatanpassningsarbete, men regeringen har inte varit tydlig med syftet med uppföljningen. Länsstyrelsernas uppföljning av kommunerna är därför inte systematisk eller enhetlig. Varken länsstyrelserna eller någon annan myndighet har heller i uppgift att sammanställa de uppföljningar som görs till något nationellt underlag som kan ge en samlad bild av klimatanpassningsarbetet i landets kommuner.

6.1.2 Klimatanpassningsförordningen är inte helt tydlig

Riksrevisionen konstaterar att det finns otydligheter i klimatanpassningsförordningen avseende hur brett myndigheterna ska arbeta med uppgifterna i förordningen. Att den är otydlig har lett till olika tolkningar av vilka mål som länsstyrelserna ska arbeta mot; vissa länsstyrelser har formulerat myndighetsmål för sin interna verksamhet, medan andra har satt mål för hela det län de ansvarar för. Konsekvensen blir att länsstyrelsernas arbete fått olika omfattning och ambitionsnivå.

Även de klimat- och sårbarhetsanalyser och handlingsplaner som myndigheterna ska ta fram påverkas av denna otydlighet. Om myndigheten tolkar bestämmelserna som att uppgifterna enbart omfattar den egna myndighetens arbete inom verksamhetsområdet, blir omfattningen mycket snävare än om myndigheten tolkar in även andra aktörers arbete. För länsstyrelserna blir det otydligt om klimat- och sårbarhetsanalysen ska syfta på den interna verksamheten eller på hela länets risker.

Det framgår inte av klimatanpassningsförordningen vilka planeringsunderlag som länsstyrelserna ska ta fram inom ramen för sina uppdrag att initiera och stödja kommunernas arbete med klimatanpassning. Kommunernas behov av planeringsunderlag kan visserligen variera, men Riksrevisionen bedömer att en konsekvens av otydligheten är att länsstyrelserna har tagit fram planeringsunderlag i olika omfattning. Detta är ett exempel på att gränsen för det statliga åtagandet i fråga om planeringsunderlag inte är tydlig.

6.1.3 Regeringens styrning av statsbidraget för naturolyckor har inte varit tydlig

Riksrevisionen bedömer att det finns en risk att medel från statsbidraget för naturolyckor inte gått till de mest angelägna projekten sett utifrån ett nationellt perspektiv. Riksrevisionen bedömer att fördelningen av statsbidraget kan bli mer effektiv genom tydligare styrning från regeringen. Förordningen om statsbidraget för naturolyckor, som trädde i kraft under 2022, är ett steg i rätt riktning. Innan förordningen trädde i kraft var regeringens formella styrning av statsbidraget avseende kommunernas del begränsad till en enda mening i MSB:s regleringsbrev. Regeringen angav där inte syfte eller prioriteringsgrunder för anslaget.

Regeringen har inte tagit ställning till om statsbidragets övergripande syfte är att ge incitament till kommuner att genomföra åtgärder, eller enbart att kompensera kommuner. Anslaget är begränsat och alla kommuner som ansöker beviljas inte stöd. Riksrevisionen bedömer att det är mest kostnadseffektivt att prioritera medel till åtgärder som inte blir av utan stöd. Riksrevisionen konstaterar att MSB har beviljat bidrag till åtgärder som redan har genomförts. I dessa fall har kommunen valt att genomföra åtgärden före beslut om beviljat bidrag och löst finansieringen på annat sätt.

Riksrevisionen konstaterar att många kommuner, inklusive många av dem som är mest riskutsatta, inte ansökt om bidrag. Om fler av dessa kommuner ansöker ökar sannolikheten att medel går till de mest angelägna projekten nationellt sett. Det kan därför behövas främjande insatser från statens sida. Granskningen har identifierat två större hinder för kommuner att ansöka om bidraget: dels att kommuner är osäkra på om de får genomföra åtgärder på privat mark, dels att de har bristande resurser för att finansiera de 40 procent av åtgärdskostnaden som bidraget inte täcker. I avrapporteringen av regeringsuppdraget om förslag på förordning för statsbidraget har MSB påtalat för regeringen att medfinansieringsnivån utgör en svår tröskel för kommuner med mindre ekonomiska utrymmen.

6.1.4 Regeringens styrning av kommunernas arbete är svag

Regeringen har begränsade möjligheter utifrån nuvarande regelverk att styra kommunernas arbete med klimatanpassning av den byggda miljön. Befintlig styrning sker framför allt genom PBL. Riksrevisionen ser en risk för att nuvarande styrning inte är tillräcklig för att konkreta klimatanpassningsåtgärder av befintlig bebyggelse ska komma till stånd på kommunal nivå. Regeringen har möjlighet att påverka detta genom att ta initiativ till förändringar i PBL.

Riksrevisionen bedömer att det finns en risk att kravet på att kommuner ska bedöma klimatrisker i nya översiktsplaner inte är tillräckligt för att kommunerna ska genomföra dessa analyser med tillräckligt god kvalitet. Kommunerna kan av flera anledningar vilja skjuta på utredningar av klimatrisker. Relativt ofta kvarstår de brister länsstyrelserna påpekat avseende bedömning av klimatrisker när översiktsplanen antas. Länsstyrelserna kan inte göra något åt detta eftersom länsstyrelsen inte kan överpröva kommunens beslut om antagande av översiktsplan. Regeringens syfte med kravet på att kommuner ska bedöma klimatrisker i nya översiktsplaner var att få kommunerna att arbeta mer långsiktigt och strategiskt med klimatanpassning. Det finns alltså en risk att syftet inte uppfylls eftersom vissa kommuner inte lever upp till kravet, även om kravet i sig styr i rätt riktning.

Riksrevisionen konstaterar också att det kvarstår en risk för nybyggnation i riskområden inom gamla detaljplaner. I gamla detaljplaner har kommuner inte tagit hänsyn till risker för ras, skred, erosion, översvämning eller klimatförändringarnas effekt på dessa risker. Detaljplanerna kan därmed leda till ny bebyggelse i områden som har en hög risk för översvämningar eller där det finns geotekniska risker. Om kommunen inte upphäver eller ändrar detaljplanen fortsätter den att gälla. Det innebär att det inte går att avslå en begäran om bygglov. Det är oklart i vilken utsträckning kommunerna upphäver dessa detaljplaner eftersom regeringen inte har följt upp detta.

Ett hinder för kommunala åtgärder är att vissa kommuner är osäkra på om de får genomföra åtgärder på privat mark. Det handlar bland annat om huruvida en kommun kan genomföra eller finansiera en klimatanpassningsåtgärd när denna endast gynnar ett fåtal kommunmedlemmar, det vill säga hur kommunallagens likställighetsprincip ska tillämpas. En åtgärd som är av allmänt intresse kan genomföras även om åtgärden endast är till direkt nytta för ett mindre antal medlemmar. Kommunerna menar dock att det inte alltid är tydligt vilka åtgärder som kan anses vara av allmänt intresse och därmed faller under kommunalt ansvar.

Granskningen visar även att kommunerna inte har någon skyldighet att rapportera in uppgifter till länsstyrelsernas uppföljning av deras klimatanpassningsarbete. Detta påverkar uppföljningens kvalitet, vilket försvårar för regeringen att bedöma hur långt kommunernas klimatanpassningsarbete kommit. Den här iakttagelsen ligger i linje med Nationella expertrådet för klimatanpassnings slutsats att det behövs ett tydligt rapporteringskrav för kommunerna som skapar möjlighet att synliggöra den samlade statusen på landets klimatanpassning.[254] Kommunernas arbete är avgörande för att målet om ett robust samhälle ska kunna uppnås.

6.2 Expertmyndigheternas arbete har i huvudsak varit effektivt

Riksrevisionen bedömer att ansvariga expertmyndigheter på ett i huvudsak effektivt sätt har skapat en god grund för klimatanpassning av den byggda miljön. Granskningen har dock identifierat vissa brister.

Myndigheterna har etablerat effektiva former för samordning och samverkan, och har en medvetenhet om att det stöd de erbjuder behöver anpassas inte bara efter kommunernas behov utan också efter deras kunskapsnivå. Både behov och kunskap kan dock skilja sig åt väsentligt mellan olika kommuner, och Riksrevisionen konstaterar att det kan vara svårt för expertmyndigheterna att avgöra vad som är en lämplig förkunskapsnivå att utgå ifrån. Särskilt problematiskt tycks detta vara inom det geotekniska området, där många kommuner saknar nödvändig kompetens och de ansvariga expertmyndigheterna SGI och SGU upplever att behovet av stöd är större än de kan erbjuda. Det medför en risk att kommunerna inte tar tillräcklig hänsyn till geotekniska risker vid fysisk planering.

Granskningen visar att tillgången till och kvaliteten på vissa statliga planeringsunderlag som är centrala för att bedöma klimatrisker varierar mellan olika områden i Sverige. Till exempel saknas karteringar av geologiska förutsättningar för ras och skred i delar av norra Sverige. Riksrevisionen konstaterar att en konsekvens av avsaknaden av statliga planeringsunderlag i delar av landet är att vissa kommuner behöver ta fram, och därmed bekosta, fler underlag själva. Detta är ett exempel på att det är oklart vilka planeringsunderlag kommunerna har rätt till.

Riksrevisionen konstaterar att Boverket dröjt med att ta fram viktiga vägledningar till kommunerna. Det här kan ha påverkat kommunernas möjligheter till effektiv klimatanpassning negativt. Boverket har först 2022 lanserat en vägledning om hur kommunerna ska bedöma klimatrisker i översiktsplaner, trots att lagkravet på sådan bedömning funnits sedan 2018. Länsstyrelserna har, under tiden denna vägledning saknats, fått lägga extra resurser på att utreda hur de ska vägleda kommunerna. Boverket har även dröjt med att ta fram vägledning till kommunerna om bedömning av klimatrisker i detaljplaner, vilket kommunerna har lagkrav på sig att göra sedan 2008. Först under 2022 arbetar Boverket fram en sådan vägledning.

Riksrevisionen bedömer att Boverkets tillsynsvägledning till länsstyrelserna, om hur de ska bedöma kommunernas bedömning av klimatrisker i detaljplaner, inte motsvarar användarbehoven. Granskningen visar att många länsstyrelser trots vägledningen inte är säkra på vilka krav de kan ställa på kommunernas bedömningar. Det finns därmed en risk att länsstyrelsernas tillsyn av detaljplaner inte blir likvärdig över landet. Det är därför viktigt att Boverket ser till att tillsynsvägledningen är tillräckligt tydlig för att motsvara användarnas behov. För att förbättra stödet om vilka krav som länsstyrelserna bör ställa på kommuners riskbedömningar behöver övriga expertmyndigheter stödja Boverket i detta arbete.

Granskningen visar att MSB:s prioritering av vilka projekt som ska tilldelas medel inom anslaget för naturolyckor inte är transparent. Till exempel saknas det skriftliga bedömningskriterier.

Statsbidraget för skredsäkring vid Göta Älv har hittills varit underutnyttjat på grund av resursbrist hos de bidragsberättigade kommunerna. Därför har SGI av regeringen fått mandat att utföra utredningar som tidigare var kommunernas ansvar, och bidragstäckningen för åtgärder har höjts så att den täcker hela åtgärdskostnaden. Ytterligare en orsak till att anslaget varit underutnyttjat är den juridiska oklarheten om kommuner har rätt att genomföra åtgärder på privat mark som fördröjt planerade åtgärder.

6.3 Länsstyrelsernas förutsättningar för att stödja kommunerna kan förbättras

Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna huvudsakligen har stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön på ett effektivt sätt, i enlighet med sina uppgifter att initiera, stödja och följa upp kommunernas arbete. Samtliga länsstyrelser arbetar tvärsektoriellt med klimatanpassning och har en eller flera klimatanpassningssamordnare, eller motsvarande funktion, som arbetar hel- eller deltid med de här frågorna. Klimatanpassningsstrategin har bidragit till att klimatanpassningsfrågorna prioriterats upp internt inom länsstyrelserna.

Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna arbetar aktivt med att stödja kommuner i planprocessen genom rådgivning, samråd och granskningsyttranden. Riksrevisionen har dock inte kunnat bedöma om länsstyrelserna ställer likvärdiga krav i tillsynen av detaljplaner, men kan konstatera att förutsättningarna för detta är bristande eftersom det saknas nationella riktlinjer och vägledning om riskbedömning.

Länsstyrelserna har arbetat olika mycket med att ta fram planeringsunderlag och vägledningar. Detta innebär att kommuner får olika mycket stöd i olika län och därmed möter olika kostnader för att ta fram de analyser som krävs. Riksrevisionen har inte kunnat bedöma vilka insatser som kan anses krävas av länsstyrelserna eftersom det i regel inte framgår av regeringens styrning vilka underlag länsstyrelserna förväntas ta fram till kommunerna. Länsstyrelserna har olika förutsättningar i termer av resurser för detta arbete, vilket kan vara en förklaring till skillnaderna.