5. Regeringens styrning

5.1 Regeringen har fördelat ansvaret för statens insatser på ett flertal myndigheter

Regeringen har fördelat ansvaret för klimatanpassning av den byggda miljön på ett flertal expertmyndigheter och samtliga länsstyrelser. Frågan berör därför flera departement inom Regeringskansliet: Miljödepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, och Näringsdepartementet. Miljödepartementet har hittills haft ett samordningsansvar och vid behov sammankallat övriga berörda departement.

Vi konstaterar att regeringen har delegerat centrala styrningsuppgifter till myndigheterna på följande sätt:

• Boverket har tilldelats ansvaret att samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön.[213]
• SMHI ansvarar för uppföljning och redovisning av myndigheternas klimatanpassningsarbete.[214]
• Nationella expertrådet för klimatanpassning ska vart femte år utvärdera det nationella arbetet med klimatanpassning och ge förslag på fortsatt arbete.[215]

Vi bedömer att ett delegerat ansvar ställer krav på att regeringen regelbundet följer upp styrningen, inte minst att expertmyndigheterna och länsstyrelserna utför sina uppgifter på det sätt som regeringen avsett. Det är också viktigt att det finns en mottagarkapacitet inom Regeringskansliet för att bereda den avrapportering som sker.[216] För att kunna bedöma hur väl styrmedlen fungerar behöver regeringen även följa utvecklingen i kommunerna ur klimatanpassningshänseende över tid.

Regeringen gör varje år i budgetpropositionen en resultatredovisning och bedömning av hur arbetet med klimatanpassning går i förhållande till målen. Regeringen gör dock ingen sammantagen bedömning av enskilda myndigheters eller länsstyrelsers arbete med klimatanpassning. Frågan lyfts vid behov på den årliga myndighetsdialogen.[217]

Boverket avrapporterar primärt sitt uppdrag i årsredovisningen.[218] Regeringskansliet uppger att de inte har sett något i Boverkets rapportering som gett anledning att ifrågasätta deras arbete.[219] Vi konstaterar dock att Boverkets vägledning till kommunerna om hur de bör bedöma klimatrisker i översiktsplaner togs fram nära fyra år efter att kravet på sådan analys infördes och Boverket fick sitt samordningsuppdrag, vilket beskrivs i avsnitt 3.1.4. Regeringen hade kunnat skynda på denna insats genom att ge Boverket i uppdrag att ta fram en sådan vägledning. Nu har i stället ett visst dubbelarbete skett, eftersom några länsstyrelser lagt resurser på att ta fram egen vägledning om detta till kommunerna i brist på vägledning från Boverket.

SMHI lämnar varje år en sammanfattad analys av myndigheternas klimatanpassningsarbete till Miljödepartementet. Analysen delges även myndighetshandläggarna på Regeringskansliet.[220] Enligt Regeringskansliet ger analysen en god bild av myndigheternas arbete med klimatanpassning. Vi har dock identifierat vissa brister i SMHI:s uppföljning, som beskrivs i avsnitt 3.3. Flera myndigheter har inte fullgjort förordningsuppgifterna, till exempel saknar vissa en aktuell klimat- och sårbarhetsanalys, eller aktuell handlingsplan. Det är oklart om uppföljningen lett till att regeringen sett till att dessa myndigheter uppdaterar underlagen.

Nationella expertrådet publicerade sin första rapport i februari 2022. Rapporten bereds inom Regeringskansliet. Expertrådets förslag kommer utgöra underlag för förslaget om den reviderade strategin, tillsammans med bland annat rekommendationerna i SMHI:s sammanfattade analys över myndigheternas arbete med klimatanpassning och SMHI:s förslag på uppföljningssystem.[221]

5.2 Klimatanpassningsförordningen innehåller otydliga bestämmelser

Med många myndigheter inblandade, behöver regeringen tydligt definiera de olika myndigheternas uppgifter för att deras arbete med klimatanpassning av den byggda miljön ska kunna bedrivas effektivt utan överlapp och målkonflikter. Expertmyndigheterna anser själva att deras ansvar för klimatanpassningsarbetet i stort sett är tydligt formulerat i instruktioner, regleringsbrev och andra uppdrag. Dock finns det vissa otydligheter i klimatanpassningsförordningen om hur långt myndigheternas ansvar för klimatanpassning sträcker sig och hur vissa bestämmelser ska tolkas.

Klimatanpassningsförordningen definierar inte var gränsen för ”myndighetens verksamhet” går. Vi konstaterar att denna oklarhet påverkar de klimat- och sårbarhetsanalyser, myndighetsmål och handlingsplaner som myndigheterna och länsstyrelserna ska ta fram. Länsstyrelsernas nätverk för klimatanpassningssamordnare har lagt mycket tid på att försöka tolka begreppet[222], men trots detta landat i olika tolkningar. Vi konstaterar att länsstyrelserna till följd av oklarheten har formulerat sina myndighetsmål på olika sätt. Vissa länsstyrelser tolkar begreppet brett och har formulerat myndighetsmål om att förbättra situationen i det egna länet, medan andra länsstyrelser gör en snävare tolkning och endast formulerat myndighetsmål som enbart syftar på den interna verksamheten.[223] Även Boverket uppger att de haft problem med att tolka förordningen. Boverket har lyft fram att de i samband med att förordningen infördes fick lägga en del arbete på att i dialog med SMHI och berörda myndigheter komma överens om en tolkning att arbeta efter.[224] Dessa myndigheter valde då en bredare tolkning, som omfattar både det egna arbetet och det arbete som involverar andra aktörer inom myndighetens ansvarsområde.[225]

Vi konstaterar samtidigt att övriga expertmyndigheter som vi har granskat och drygt hälften av länsstyrelserna anser att deras uppdrag i klimatanpassningsförordningen i huvudsak är tydligt.[226] Många länsstyrelser anser att förordningen har tydliggjort deras interna arbete i och med kravet på att ta fram klimat- och sårbarhetsanalyser, myndighetsmål och handlingsplaner. De framhåller också att den har gett klimatanpassningsfrågan en högre prioritet hos nationella myndigheter, vilket har medfört ett ökat samarbete mellan länsstyrelserna och dessa myndigheter.

Avslutningsvis, vad gäller myndigheternas uppdrag i instruktioner och regleringsbrev, ger flera expertmyndigheter exempel där deras ansvar och roller tangerar varandra. Myndigheterna har emellertid kunnat lösa otydligheter genom dialog och samarbete.[227] Ett exempel som MSB lyfter är att deras uppdrag att översiktligt kartera risker för ras och skred tangerar SGI:s skredriskkarteringar längs vissa älvar och vattendrag. MSB, SGI och SGU har därför tagit fram en gemensam vägledning och karttjänst för att underlätta för användarna.[228]

5.3 Kortsiktig finansiering begränsar möjligheten till långsiktiga insatser

Klimatanpassning av den byggda miljön handlar om samhällsplanering i ett långt perspektiv. Myndigheterna behöver därför stabila förutsättningar för att kunna planera långsiktiga åtgärder. Granskningen visar dock att det finns en ryckighet och kortsiktighet i statens finansiering som försvårar myndigheternas planering.

Vi konstaterar att flera expertmyndigheter anser att det är svårt att planera åtgärder eftersom statens anslag varierar i storlek mellan åren.[229] Ungefär hälften av länsstyrelserna menar att statens finansiering är oförutsägbar och att det påverkar deras möjlighet att arbeta långsiktigt och strategiskt. Ettåriga anslag kan innebära en för kort planeringshorisont när det handlar om åtgärder som löper över flera år. Exempelvis uppger flera myndigheter att de har behov av mer långsiktig kompetensförstärkning i form av rekryteringar. Även om vårändringsbudgeten kan medföra en extra tilldelning av anslagsmedel, betalas dessa medel ut sent och behöver förbrukas före årsskiftet, vilket gör det svårt att använda medlen effektivt. Till exempel är det svårt att hinna anställa tillfällig personal eller konsulter på så kort tid.[230]

5.4 Samverkan fungerar i huvudsak väl, men tar tid och resurser

För att motverka tendenser till bristande helhetssyn i förvaltningen har regeringen tidigare lyft fram att förutsättningarna för statlig samordning och samverkan generellt behöver förbättras på både nationell och regional nivå.[231] Enligt regeringen syftar klimatanpassningsstrategin bland annat till att stärka den nationella samordningen av klimatanpassningsarbetet.[232] Eftersom samverkansarbete även är tids- och resurskrävande bedömer vi att det är viktigt att syfte och mål för olika nätverkskonstellationer är tydligt så att arbetet blir så effektivt som möjligt. Syfte och mål med samordningsuppdragen behöver även vara tydliga för att regeringen ska kunna bedöma resultatet av arbetet.

Vi konstaterar att regeringen har tilldelat vissa myndigheter samordningsuppdrag om klimatanpassning inom ramen för sin instruktion, medan andra har fått tillfälliga regeringsuppdrag som förutsätter att samverkan mellan myndigheter sker. Regeringskansliet bedömer också att klimatanpassningsstrategin och myndighetsstrukturen som etablerats genom bland annat regleringsbrev och instruktioner utgör en bra grund för ökad samverkan.[233]

Myndigheterna har, som beskrivits bland annat i 3.1.2, organiserat sig i en mängd nätverk som antingen tar sikte på övergripande nationella eller regionala förhållanden som rör klimatanpassning, eller på särskilda risker kopplade till ett förändrat klimat. Såvitt vi kan bedöma fungerar nätverken väl. Dock finns det indikationer på att det finns utmaningar i fråga om tydlighet i samverkansarbetet. Exempelvis lyfter MSB att man regelbundet borde se över samverkansformerna eftersom flera nätverk arbetar med liknande områden.[234] SGI ser ett behov av att tydliggöra ansvar och roller för aktörer som arbetar med ras- och skredfrågor och arbetar med en sådan kartläggning[235]. Länsstyrelserna lyfter också att samverkansarbetet tar tid och därmed resurser.

5.5 Regeringen har inte sett till att en uppföljning av sårbarheten för klimatrisker kommit på plats

Det finns ingen återkommande samlad analys eller statistik om sårbarheten för översvämning, ras, skred och erosion i kommunerna. Det går därmed inte att bedöma om vi närmar oss målet om ”ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta tillvara möjligheter”[236].

Regeringen har inte gett någon myndighet ett tydligt ansvar för sådan uppföljning. SMHI tolkar sitt uppföljningsuppdrag som att de inte har mandat att följa upp något annat än myndigheternas arbete med uppgifterna som framgår av klimatanpassningsförordningen.[237] SMHI har föreslagit att ”ett övergripande ansvar för att genomföra uppföljningen behöver ges till en lämplig aktör”.[238]

Regeringen gav 2019 SGI och MSB i uppdrag att identifiera särskilda riskområden för ras, skred, erosion och översvämning i Sverige, och rangordna dem utifrån sannolikhet, potentiella konsekvenser och särskild problematik. Uppdraget omfattade också att beskriva de samhällsekonomiska konsekvenserna av de klimatrelaterade riskerna samt att rangordna riskområdena. Vi bedömer att SGI och MSB:s redovisning av regeringsuppdraget, och den kommunanalys som de även gjorde i samband med uppdraget, är en bra grund för indikatorer om sårbarheten för översvämning, ras, skred och erosion i kommunerna. Men eftersom myndigheterna inte har i uppgift att genomföra uppföljningen regelbundet går den inte att använda för att bedöma om klimatanpassningsarbetet leder till måluppfyllelse.

Regeringen har gett SMHI två regeringsuppdrag om att redovisa ett förslag på hur det nationella arbetet med klimatanpassning kan följas upp.[239] Vi bedömer att SMHI:s senaste förslag från 2020 är ett bra första steg mot ett uppföljningssystem som även följer upp om sårbarheten minskar, men också att förslaget behöver vidareutvecklas för att kunna implementeras. En analys av förslaget återfinns i bilaga 4. Regeringen har inte behandlat förslaget trots att två år passerat sedan det avrapporterades, men avser att hantera förslaget i samband med revideringen av klimatanpassningsstrategin.[240]

Målet för klimatanpassning är relativt övergripande vilket gör det svårt att följa upp. I sitt förslag till uppföljning och utvärdering, bedömer SMHI att det mål som finns i den nationella strategin för klimatanpassning behöver konkretiseras för att kunna följas upp. SMHI lyfter även att det saknas underlag om vilka risker och möjligheter som anses vara viktigast och därmed bör följas upp, till exempel en klimat- och sårbarhetsanalys på en nationell nivå.[241]

5.6 Regeringen har inte följt upp kommunernas klimatanpassningsarbete

Granskningen visar att länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas klimat­anpassningsarbete gjorts på olika sätt och inte sammanställts till ett nationellt underlag, vilket beskrivits i avsnitt 4.4. Det beror dels på att regeringen inte varit tydlig med syftet med uppföljningen, dels på att varken länsstyrelserna eller någon central myndighet har i uppgift att samordna och sammanställa ett nationellt underlag om kommunernas arbete. Länsstyrelsernas möjlighet att följa upp kommunernas arbete begränsas av att kommunerna inte har någon skyldighet att rapportera till länsstyrelserna. Även Nationella expertrådet för klimatanpassning har uppmärksammat detta i sin rapport.[242] Eftersom kommunernas arbete är så viktigt
för att målet om ett robust samhälle ska kunna uppnås bedömer vi att det är viktigt
att regeringen följer arbetet för att kunna bedöma om styrningen behöver kompletteras.

Granskningen visar att regeringens information om läget i kommunerna inte är fullständig. Regeringskansliet uppger att de använder sig av undersökningar som vi bedömer är ofullständiga och inte med säkerhet kommer fortsätta tas fram. Dels handlar det om SMHI:s rapport om kommunernas klimatanpassningsarbete från 2020 som inte är återkommande, dels om IVL:s och Svensk Försäkrings enkätundersökning om kommunernas klimatanpassningsarbete. Vi bedömer att regeringen i stället borde förlita sig på underlag där det är regeringen som styr över formen för uppföljningen, samt över kontinuiteten. Båda de ovannämnda rapporterna baseras på enkäter och har relativt stora bortfall. SMHI-rapporten saknar data för 65 kommuner[243] och IVL:s och Svensk Försäkrings enkätundersökning besvarades endast av 180 kommuner.[244]

Eftersom kommuner ska bedöma klimatrisker i detalj- och översiktsplaner finns mycket information om kommunernas hantering av riskerna att tillgå i dessa planer. Flera myndigheter har framfört att möjligheterna till uppföljning baserat på detalj- och översiktsplaner ökar när det blir vanligare att planer dokumenteras digitalt.[245], [246] Regeringen har inte gett någon myndighet i uppgift att granska detta. Dessutom finns ingen samlad nationell arkivering av detaljplaner och Boverkets arkiv för översiktsplaner är bristfälligt.[247] En sådan uppföljning skulle till exempel kunna visa om kravet att kommuner ska bedöma klimatrisker i översiktsplaner är tillräcklig styrning för att kommunerna ska göra detta. I avsnitt 4.2.3 framgår att det är relativt vanligt att översiktsplaner antas trots att länsstyrelsen haft invändningar mot en kommuns bedömning eller hantering av klimatrisker i ett översiktsplanförslag, eftersom länsstyrelsen inte kan hindra eller överpröva kommunens beslut att anta en översiktsplan.

5.7 Regeringen har inte följt upp om problemet med gamla detaljplaner i riskområden minskar

Många kommuner har gamla detaljplaner där varken risker för ras, skred, erosion, översvämning eller klimatförändringar har beaktats.[248] Dessa gamla detaljplaner kan medge byggrätter i områden som har en hög risk för översvämningar eller geotekniska risker. Detta beror på att riskbedömningen tidigare var annorlunda än vad som i dag bedöms som en säker risknivå.

Styrningen för att minska detta problem bygger på att kommunerna har möjlighet att upphäva detaljplaner, men regeringen har inte gett någon myndighet i uppgift att följa upp om kommunerna gör det. Om kommunen inte ändrar eller upphäver planen fortsätter den att gälla och ge byggrätt som tidigare[249], vilket innebär att bygglov inte kan avslås även när risken för översvämningar, ras, skred eller erosion är hög.

Hälften av länsstyrelserna bedömer att berörda kommuner inte arbetar för att upphäva dessa detaljplaner.[250] Exempel på möjliga anledningar till att kommunerna inte upphäver detaljplaner som medger byggrätter i riskområden är resursbrist och politisk ovilja. Det uppstår en kostnad för kommunen om de upphäver en detaljplan eftersom de då måste ta fram en ny detaljplan. Ett upphävande kräver även att befintliga byggrätter som inte tagits i anspråk ersätts. Ibland kan detta vara svårt, eftersom strandskydd inträder när detaljplan upphävs och byggrätter då är svåra att ersätta med liknande områden. Politisk ovilja kan handla om att en detaljplan är fördelaktig för kommunen på så sätt att de har ett strandskydd som är upphävt, som inte skulle vara möjligt att upphäva med dagens lagstiftning. Ett annat exempel är att kommunen kan vara ovillig att upphäva en detaljplan eftersom det begränsar givna rättigheter.[251]

Utredningen Vem har ansvaret?[252] föreslog att en ansökan om bygglov alltid skulle få avslås efter genomförandetiden om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller byggnadsverket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion. Regeringen valde att inte gå vidare med förslaget i samband med nationella klimatanpassningsstrategin men skrev att ”det är alltjämt ett förslag att överväga om det visar sig nödvändigt”.[253] Regeringen gav dock ingen myndighet ansvar för att följa upp detta, vilket gör att det inte går att avgöra hur stort detta problem är eller om problemet minskar. Det lyfts heller inte i SMHI:s förslag på uppföljningssystem.