Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Sveriges export- och investeringsråd (som verkar under varumärket Business Sweden) bildades 2013 i samband med att Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (Invest Sweden), som arbetade med investeringsfrämjande, slogs samman med dåvarande Sveriges exportråd (Exportrådet).[1] Den verksamhetsform, ägarstruktur och finansiering som gällt för Exportrådet kom även att gälla för den nya organisationen, dock med en ökad andel statlig finansiering.
Business Swedens uppgift är att stimulera ekonomisk tillväxt och sysselsättning genom att stödja och främja svensk export och internationalisering samt utländska företagsinvesteringar i Sverige.[2] Business Sweden har två huvudmän: staten, representerad av Utrikesdepartementet (UD), och näringslivet, representerat av Sveriges Allmänna Utrikeshandelsförening (SAU). I rapporten kommer vi fortsättningsvis att använda begreppet ägare när vi beskriver staten och SAU i deras roll som huvudmän. Business Sweden omsätter årligen cirka
700–800 miljoner kronor och bedriver verksamhet i närmare 40 olika länder. Antal anställda är knappt 500.[3]
Business Sweden är varken myndighet eller bolag utan är grundad på ett avtal mellan staten och näringslivet.[4] SCB har registrerat Business Sweden som en offentlig korporation och anstalt. Business Swedens ovanliga verksamhetsform ställer krav på ett tydligt ramverk som anger hur statens styrning ska bedrivas och vilka principer och regler som gäller för verksamheten, vilket är ett motiv för granskningen.
En annan aspekt som motiverar granskning är att riksdagen i ett tillkännagivande 2019 har efterfrågat en tydligare resultatredovisning från regeringen när det gäller området utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande, där Business Sweden har en viktig roll. Näringsutskottet konstaterade bland annat att det saknades en tydlig redovisning av hur resultatet av utförda insatser och åtgärder bidrar till att uppnå målen.[5] Även om regeringen hösten 2022 uppgav att den nu hade utvecklat resultatredovisningen så att utskottets önskemål är tillgodosedda[6], har utskottet framhållit vikten av att det arbetet fortsätter.[7]
Vidare framkom det inför sammanslagningen av export- och investeringsfrämjandet farhågor om att investeringsfrämjandet skulle få stå tillbaka för exportfrämjandet i en gemensam organisation. Motivet till sammanslagningen var ökad effektivitet. En tidigare uppföljning från Näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering har inte nått någon tydlig slutsats om i vilken mån förhoppningar och farhågor inför sammanslagningen blivit verklighet.[8]
Slutligen bedriver Business Sweden en relativt omfattande privatfinansierad verksamhet i kombination med den statligt finansierade verksamheten, vilket skapar risk för bristande konkurrensneutralitet. Bristande konkurrensneutralitet innebär att olika aktörer ges olika förutsättningar för att konkurrera på marknaden. Detta kan exempelvis uppstå om statliga och privata medel inte hålls åtskilda, om en aktör särbehandlas av staten eller om kombinationen av statliga och privata uppdrag ger konkurrensfördelar vid försäljning. Bristande konkurrensneutralitet minskar marknadens effektivitet, men kan ibland vara motiverad för att tillgodose något annat allmänt intresse.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är om styrningen av Business Sweden är effektiv för att uppnå statens mål med verksamheten. Den övergripande revisionsfrågan delas upp i två delfrågor:
- Styr regeringen Business Sweden på ett effektivt sätt?
- Är Business Swedens styrning effektiv för att uppnå de statliga målen med verksamheten?
Granskningsobjekt är regeringen och Business Sweden.
Då både staten och SAU är ägare till Business Sweden är inflytandet över organisationen delat. Granskningen fokuserar på styrningen av det statliga uppdraget och användningen av statliga medel. Vi granskar dock även hur regeringen agerar i sin roll som delägare till Business Sweden, vilket också inkluderar den privatfinansierade verksamheten.
När det gäller frågan om huruvida Business Sweden håller privata och offentliga medel åtskilda har vi granskat rutiner för och utfall av den finansiella redovisningen. Vi har däremot inte granskat hur Business Sweden i praktiken hanterar sådant som tidrapportering och faktisk fördelning av kostnader.
Vi har granskat styrningen av verksamheten men inte dess utfall i form av resultat och effekter. Dock använder vi vissa utfallsdata vid granskningen av om det uppstått synergier mellan export- och investeringsfrämjandet.
När vi beskriver anslagsanvändning kommer vi att använda termen förbrukning utom när vi uttryckligen hänvisar till intäktsbelopp i Business Swedens årsredovisning. Detta gör vi eftersom granskningen är gjord utifrån ett statligt perspektiv där anslagsförbrukningen är det centrala.
1.3 Bedömningsgrunder
1.3.1 Övergripande bedömningsgrunder
En övergripande bedömningsgrund för granskningen är riksdagens mål för politikområdet utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande.[9] Målet är en fri, hållbar och regelbaserad internationell handel, en välfungerande inre marknad, växande export och internationella investeringar i Sverige. Detta mål är i sin tur indelat i fyra delmål. Business Sweden ska bidra till delmålen att öka Sveriges export och öka utländska direktinvesteringar i Sverige.[10]
Business Swedens uppgift är enligt avtalet mellan ägarna att stimulera ekonomisk tillväxt och sysselsättning genom att stödja och främja svensk export och internationalisering samt utländska företagsinvesteringar i Sverige eller samarbeten med svenska företag som tillför kapital, kompetens och marknader till det svenska näringslivet.[11] Staten har inte gett uttryck för att organisationen som helhet utöver detta har uppgifter eller mål. Vi kommer därför att utgå från att statens mål med verksamheten reflekteras i Business Swedens uppgifter enligt avtalet.
Näringsutskottet understryker i sitt ställningstagande i betänkandet om budgetpropositionen 2023 vikten av att riksdagens mål kan följas upp och måluppfyllelsen utvärderas.[12] Även budgetlagens (2011:203) krav på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet är en utgångspunkt för granskningen.[13] Regeringen ska enligt budgetlagen också i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen.[14]
I den förvaltningspolitiska propositionen uttalar regeringen att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet och att det tydligt bör redovisas vilka överväganden som föranleder att myndighetsuppgifter anförtros enskilda. Regeringen bör ompröva valet av annan organisationsform än myndighet med viss regelbundenhet. Samtidigt anger regeringen att de kompletterande insatserna av enskilda organ inom många områden är av stort värde. Riksdagen har ställt sig bakom bedömningarna i propositionen.[15]
Regeringen uttrycker också i den förvaltningspolitiska propositionen att krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn alltid ska tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Vidare anges att riksdag och regering vid valet av organisationsform för en viss verksamhet måste beakta konsekvenserna så att staten inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.[16]
Även om vissa förvaltningsuppgifter överlämnats till Business Sweden omfattas verksamheten inte per automatik av samma offentligrättsliga regelverk som myndigheter. Däremot kan staten ställa krav på privaträttsliga organ som utför statliga åtaganden att de ska tillämpa delar av det offentligrättsliga regelverket.
Vissa principer och regler blir tillämpliga när förvaltningsuppgifter överlåtits till enskilda, även om varken riksdag eller regering särskilt beslutat om det. Enskilda som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska till exempel ”beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”. Detta framgår av regeringsformen.[17] När förvaltningsuppgifter överlåts till enskilda bör regeringen därför analysera vilka principer och regler som blir tillämpliga på verksamheten.
Business Swedens privatfinansierade verksamhet är konkurrensutsatt och bedrivs på en marknad. För denna verksamhet utgår granskningen från principer hämtade från hur staten styr sina bolag. För konkurrensutsatt verksamhet bör enligt propositionen om statlig förvaltning i medborgarnas tjänst bolagsformen övervägas.[18] Staten har en ägarpolicy för bolag med statligt ägande.[19] Vi utgår från att regeringen i sin styrning av Business Swedens privatfinansierade verksamhet ska verka för att ägarpolicyn följs i relevanta delar.
När det gäller frågan om konkurrensneutralitet är en utgångspunkt Näringsutskottets betänkande om transparensdirektivet och vissa övriga konkurrenspolitiska frågor. Utskottet slår fast att om offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas otillbörligt; myndighetsuppgifter ska hållas isär från kommersiell verksamhet.[20]
OECD:s riktlinjer för konkurrensneutralitet har som utgångspunkt att lika villkor ska gälla mellan privat ägda och offentligt ägda företag, men också mellan olika privat ägda företag. Syftet är att säkerställa att det är de mest effektiva företagen som blir framgångsrika.[21] Exempelvis ska offentligt ägda bolag inte få tillgång till resurser till mer fördelaktiga villkor än privata företag, inte överkompenseras för sitt offentliga åtagande eller på annat sätt få en mer gynnsam behandling.[22] I organisationer som både ska uppfylla ett offentligt åtagande och bedriva försäljning på en marknad bör verksamheterna separeras från varandra på något sätt.[23]
1.3.2 Operationaliserade bedömningsgrunder för delfrågan om huruvida regeringen styr Business Sweden på ett effektivt sätt
Vi bedömer att regeringen styr Business Sweden på ett effektivt sätt om
- regeringen har satt upp relevanta och uppföljningsbara mål och tydliga återrapporteringskrav för de statliga medel Business Sweden tilldelas, samt följer upp verksamhetens resultat och effekter
- regeringen har analyserat vilka principer och regler som ska tillämpas inom ramen för Business Swedens statliga åtaganden
- regeringen verkar för att Business Swedens privatfinansierade verksamhet i relevanta delar styrs i enlighet med statens ägarpolicy för statliga bolag
- regeringen eftersträvar konkurrensneutralitet, så att Business Swedens privatfinansierade verksamhet inte har fördelar utöver vad som är nödvändigt för att genomföra det statliga uppdraget eller uppbär otillåtet statsstöd.
1.3.3 Operationaliserade bedömningsgrunder för delfrågan om huruvida Business Sweden styr effektivt för att uppnå de statliga målen med verksamheten
Vi bedömer att Business Sweden styr effektivt för att uppnå de statliga målen med verksamheten om
- Business Sweden följer vad som anges i regeringens årliga riktlinjebrev om det statliga uppdraget, samt ser till att verksamheten som helhet, inklusive den privatfinansierade verksamheten, är i linje med avtalet mellan ägarna[24] och stadgarna för verksamheten[25]
- Business Sweden har tagit tillvara eventuella synergieffekter mellan export- och investeringsfrämjande, vilket bland annat innebär att investeringsfrämjandet verkar från fler platser än tidigare och administrativa besparingar har realiserats[26]
- Business Sweden håller en tydlig åtskillnad mellan den verksamhet som är finansierad av statliga medel och den som är privatfinansierad; på så vis kan organisationen säkerställa att statliga medel används till den avsedda verksamheten och skapa förutsättningar för effektivitet och konkurrensneutralitet
- Business Sweden säkerställer att redovisningen av det statliga uppdraget bygger på ett fullgott och verifierbart underlag, och att den ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts med stöd av intervjuer, skriftliga frågor, finansiella data samt dokumentstudier.
Vi har genomfört 32 intervjuer med följande intervjupersoner:
- Företrädare för Business Sweden med följande funktioner:
- styrelseordförande och en styrelseledamot
- VD, COO, CFO, chefsjurist, Finance Manager, compliance-ansvarig
- ansvariga för Småföretagsprogrammet, investeringsfrämjandet, exportfrämjandet, Mega Projects
- ansvariga för genomförandet och redovisningen av det statliga uppdraget
- konsultansvarig och ansvarig för BI&O[27]
- handelssekreterarna för Storbritannien och Sydkorea.
- företrädare för Regeringskansliet:
- biträdande enhetschef, gruppchef och kansliråd på UD inom enheten för främjande av hållbart företagande
- ambassadör på UD som tidigare varit förtroenderevisor för Business Sweden för statens räkning
- gruppchef på avdelningen för bolag med statligt ägande på Finansdepartementet.
- företrädare för andra organisationer som vi bedömt kunna bidra med upplysningar i granskningen:
- ordförande i SAU och verkställande ledamot i SAU
- policychef Företagarna
- förtroenderevisor för Business Sweden för SAU:s räkning
- av representantskapet utsedda auktoriserad revisor och revisorssuppleant för Business Sweden
- det företag som Business Sweden anlitar för flera delar av utvärderingen av sin statligt finansierade verksamhet.
Intervjuerna har i många fall innehållit frågor som varit relevanta för besvarandet av både delfråga 1 och 2. Några personer har intervjuats två eller flera gånger då de kunnat tillföra uppgifter av relevans för flera delar av granskningen. Inför varje intervju har intervjupersonerna fått frågor översända. Kompletterande frågor har sedan ställts under intervjuerna. Intervjuerna kan därför beskrivas som semistrukturerade. Vi har tagit minnesanteckningar under intervjuerna som vi sedan skickat till intervjupersonerna för faktagranskning och vid behov justering och förtydligande. Samtliga intervjuer har antingen genomförts i Stockholm eller digitalt.
Vi har i flera fall kompletterat intervjuerna med uppföljande skriftliga frågor. Dessa har främst riktats till Business Sweden och Regeringskansliet.
Vi har inhämtat finansiella data, särskilt sådana av relevans för bedömningen av frågan hur Business Sweden skiljer på privat respektive statlig finansiering. Datan avser i de flesta fall åren 2020–2022 och har inhämtats i form av exempelvis projektredovisningar, månads- och resultatrapporter och underlag för fördelning av gemensamma kostnader.
Vi har även inhämtat dokumentation i form av exempelvis
- regleringsbrev för anslagen 2:3 och 2:4 Exportfrämjande verksamhet respektive Investeringsfrämjande för budgetåren 2013–2023
- avtalet mellan SAU och staten om Sveriges export- och investeringsråd, stadgarna för Business Sweden samt promemorian Huvudmännens avsikter
- regeringens årliga riktlinjebrev för Business Sweden 2018–2023
- SAU:s ägarpolicy
- Business Swedens årliga redovisning av det statliga uppdraget 2013–2022
- Business Swedens årsredovisningar 2013–2022 samt Invest Swedens årsredovisning för 2012
- samverkansdokument mellan utrikesförvaltningen och Business Sweden 2018 och 2023
- Business Swedens presentationer vid tertialmöten med UD 2020–2023
- Business Swedens budgetunderlag avseende åren 2020–2024
- protokoll från representantskapet 2020–2023.
Vi har därutöver på plats hos Business Sweden studerat dokumentation från styrelse- och revisionsutskottsmöten. Vi har på plats hos UD studerat dagordningar till tertialmötena med Business Sweden.
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Katarina Magnusson (projektledare) och Maria Bohm samt Jesper Fagerberg. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Henrik Jordahl, professor i nationalekonomi vid Handelshögskolan vid Örebro Universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) och Business Sweden har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.