Riksrevisionens övergripande slutsats är att styrningen av Business Sweden i flera avseenden är bristfällig. Ägarna har inte i tillräcklig utsträckning hanterat Business Swedens konkurrensfördelar och de oklarheter som följer av verksamhetsformen. Det senare visar sig till exempel i att det saknas tillräckliga kontroll- och uppföljningsmekanismer. Detta medför att styrningen inte är effektiv för att uppnå statens mål med verksamheten.
Business Sweden har en ovanlig verksamhetsform som inte är författningsreglerad. För myndigheter och bolag finns tydligare ramverk. Staten och Sveriges allmänna utrikeshandelsförening (SAU) har som ägare enligt Riksrevisionens bedömning inte i tillräcklig utsträckning skapat ett utifrån situationen sammanhållet och heltäckande ramverk för styrningen av Business Sweden. Regeringen har inte formulerat uppföljningsbara mål för Business Swedens statliga uppdrag. Regeringen bedriver dessutom en alltför begränsad ägarstyrning av den privatfinansierade verksamheten och har endast i liten utsträckning dragit nytta av Regeringskansliets upparbetade rutiner för bolagsstyrning. Vidare har regeringen inte i tillräcklig utsträckning analyserat vilka offentligrättsliga regler och principer som Business Sweden ska följa i sitt statliga uppdrag. Därutöver har Business Sweden av oklara skäl konkurrensfördelar jämfört med företag som verkar på samma marknad. Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget håller heller inte tillräcklig kvalitet för att möjliggöra en effektiv styrning.
Avsnitt
- 5.1 Regeringen säkerställer inte en effektiv resultatuppföljning av Business Swedens statliga uppdrag
- 5.2 Regeringen verkar inte för att regler och principer för styrning av offentlig förvaltning och statliga bolag används
- 5.3 Ramverket kring Business Swedens verksamhet är inte tillräckligt tydligt och ändamålsenligt
- 5.4 Business Swedens företagsliknande karaktär riskerar inverka negativt på genomförandet av det statliga uppdraget
- 5.5 Business Sweden har svårt att förbruka alla medel till Småföretagsprogrammet
- 5.6 Regeringen har inte hanterat konkurrensfördelarna för Business Swedens privatfinansierade verksamhet
- 5.7 Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget ger inte underlag för att styra verksamheten effektivt
- 5.8 Rekommendationer
5.1 Regeringen säkerställer inte en effektiv resultatuppföljning av Business Swedens statliga uppdrag
Regeringens riktlinjebrev för Business Swedens statliga uppdrag omfattar både breda områden som Business Sweden ska arbeta med och mer specifika områden som ska återrapporteras årligen. Dock har regeringen inte formulerat några uppföljningsbara mål som Business Sweden ska arbeta mot. Eftersom regeringen inte har beslutat om uppföljningsbara mål minskar möjligheten att bedöma resultatet av Business Swedens statligt finansierade verksamhet. Därmed minskar också möjligheterna till en effektiv styrning.
Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget har dessutom flera brister. Trots detta återger regeringen Business Swedens redovisning i budgetpropositionen utan att beskriva för riksdagen vilka metodologiska brister och osäkerheter som föreligger. Riksrevisionen bedömer att regeringen borde ha efterfrågat information om de metodologiska bristerna och osäkerheterna och redovisat dem för riksdagen samt verkat för en högre kvalitet på Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget.
Sammantaget innebär detta att riksdagen fått otillräckliga redogörelser för resultatet av Business Swedens verksamhet.
5.2 Regeringen verkar inte för att regler och principer för styrning av offentlig förvaltning och statliga bolag används
Business Swedens ovanliga verksamhetsform innebär utmaningar för styrningen som regeringen inte har hanterat. Regeringen har inte analyserat vilka delar av det offentligrättsliga regelverket som gäller för Business Swedens verksamhet. Detta innebär en risk att Business Sweden inte följer tillämpliga offentligrättsliga regler. Det rör till exempel frågor som i vilken omfattning Business Sweden ska tillämpa bestämmelserna om likabehandling, saklighet och opartiskhet i regeringsformen och huruvida lagen om offentlig upphandling ska tillämpas vid Business Swedens anskaffning av varor och tjänster. Dessa och flera andra styr- och kontrollmekanismer som har sin utgångspunkt i de offentligrättsliga regelverken finns inte för Business Swedens verksamhet.
Regeringen har inte uppmärksammat oklarheter kring gränsdragningen mellan handelssekreterarnas roll och Business Sweden och heller inte oklarheter kring handelssekreterarnas rättsliga ställning. Dessa oklarheter kan få betydelse beträffande efterlevnaden av det offentligrättsliga regelverket. Vidare har regeringen inte klargjort vilka regler Business Sweden ska följa vid hanteringen av anslag.
Riksrevisionen bedömer därutöver att regeringen utövar en alltför begränsad ägarstyrning av den privatfinansierade verksamhet som Business Sweden bedriver. Regeringen har exempelvis inte verkat för att upprätta ekonomiska eller andra mål för denna verksamhet, det finns inga direktiv för vilken privatfinansierad verksamhet Business Sweden ska bedriva och det finns ingen process för uppföljning av denna på Regeringskansliet. Regeringen har således i dessa delar inte verkat för att använda statens ägarpolicy i styrningen av den privatfinansierade verksamheten.
5.3 Ramverket kring Business Swedens verksamhet är inte tillräckligt tydligt och ändamålsenligt
Business Swedens ovanliga verksamhetsform innebär att det inte alltid går att dra direkta paralleller till de regler som gäller för andra organisationer som utför statligt finansierade uppgifter. Riksrevisionens granskning visar att det inte finns ett sammanhållet och heltäckande ramverk i styrningen av Business Sweden. Nedanstående matris visar på likheter och skillnader i förhållande till jämförbara organisationer.
Tabell 3 Jämförelse av regelverk mellan olika organisationsformer
Verksamhetsform | Myndighet | Aktiebolag | Statliga aktiebolag | Business Sweden |
|---|---|---|---|---|
Regelverk för verksamhetsformens utformning och funktion | Lagar, myndighetsinstruktion och andra förordningar, regleringsbrev | Aktiebolagslagen (2005:551) | Aktiebolagslagen och ägardirektiv | Reglering via stadgar, avtal mellan ägare, avsikter mellan ägarna, regeringens årliga riktlinjebrev för del av finansieringen |
Ekonomiadministrativt regelverk för upprättande av årsredovisning | Förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring, förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, regleringsbrev | Bokföringslagen, årsredovisningslagen och tillhörande K‑regelverk | Bokföringslagen, årsredovisningslagen och tillhörande K‑regelverk/ IFRS | Tillämpar motsvarande regelverk som för privata företag men utan kompletterande regelverk för redovisning och hantering av anslagsförbrukning |
Revision av redovisning och förvaltning | Riksrevisionen | Utförs av privata revisorer (valfritt för mindre aktiebolag) | Utförs av privata revisorer | Utförs av privata revisorer men revisionen omfattar endast årsredovisningen och därmed endast i begränsad utsträckning genomförandet av det statliga uppdraget |
Reglering som klargör organisationens verksamhet och uppdrag | Lagar, myndighetsinstruktion och andra förordningar, regleringsbrev och andra regeringsbeslut | Aktiebolagslagen och bolagsordning | Aktiebolagslagen, bolagsordning och ägardirektiv | Avtal, stadgar, Huvudmännens avsikter, regleringsbrev till Kammarkollegiet, årliga riktlinjebrev. Dock oklar status på Huvudmännens avsikter. |
Regelverk för organisationens ”högsta beslutande organ” | Regerings-formen (styr riksdag och regering) | Aktiebolagslagen och bolagsordning | Aktiebolagslagen och bolagsordning | Anges kortfattat i stadgarna men det saknas regler för beslutsfattande inom representantskapet |
Regelverk för organisationens eget bestämmande organ, (t.ex. styrelse) | Myndighetens instruktioner och myndighetsförordningen | Aktiebolagslagen och bolagsordning | Aktiebolagslagen och bolagsordning | Anges kortfattat i stadgarna |
Reglering av offentliga förvaltningsuppgifter | Förvaltningslagen, myndighetsförordningen och myndighetens instruktion jämte andra lagar och förordningar | Det kan vara reglerat i lag eller förordning om bolaget har fått offentliga förvaltningsuppgifter. Vissa offentligrättsliga regler kan vara tillämpliga. | Det kan vara reglerat i lag eller förordning om bolaget har fått offentliga förvaltningsuppgifter. Vissa offentligrättsliga regler kan vara tillämpliga. | Det finns reglerat i lag och förordning när det gäller handelssekreterarna och Business Swedens roll i förhållande till handelssekreterarna. I övrigt finns inget särskilt reglerat avseende offentliga förvaltningsuppgifter. Vissa offentligrättsliga regler kan vara tillämpliga. |
Ovanstående matris sammanfattar Riksrevisionens beskrivning av de ramverk som omgärdar Business Sweden. Beskrivningen illustrerar avsaknaden av ett sammanhållet och heltäckande ramverk i styrningen. Exempelvis innefattar den externa revisionen av Business Swedens årsredovisning endast delvis och på en övergripande nivå en granskning av Business Swedens genomförande av det statliga uppdraget. Ett annat exempel är att den finansiella redovisningen följer regelverk som används av aktiebolag utan anpassning till det faktum att Business Swedens huvudsakliga finansiering kommer från statliga anslag. Avsaknaden av heltäckande regelverk innebär även att till exempel frågor som rör styrelsens och revisorernas skadeståndsansvar inte är reglerade för den aktuella verksamhetsformen.
5.4 Business Swedens företagsliknande karaktär riskerar inverka negativt på genomförandet av det statliga uppdraget
Riksrevisionen konstaterar att Business Sweden och dess ägare anser att den privatfinansierade verksamheten förstärker och främjar arbetet med det statliga uppdraget. Det finns dock enligt Riksrevisionens bedömning även risker förknippade med att förena de båda verksamheterna. Regeringen behöver därför säkerställa att strävan att öka intäkterna i den privatfinansierade verksamheten, om dessa verksamheter även fortsättningsvis bedrivs i samma organisation, inte inverkar negativt på genomförandet av det statliga uppdraget utan tvärtom i så hög grad som möjligt förstärker det.
Riksrevisionen bedömer att Business Swedens styrning i flera avseenden liknar den i ett företag. Business Sweden har som mål enligt sin affärsplan, beslutad av styrelsen, att öka sin försäljning. Kombinationen av statligt och privat finansierad verksamhet skapar ett behov av avvägningar och prioriteringar mellan dessa områden när det gäller resursfördelning inom organisationen. Det finns enligt Riksrevisionens bedömning en risk att Business Swedens strävan att öka intäkterna och snabbt reagera på affärsmöjligheter i konkurrens med privata företag skapar incitament som inte gynnar genomförandet av det statliga uppdraget.
En skillnad mellan den statligt och den privat finansierade verksamheten är att det finns många företag som säljer exportfrämjande konsulttjänster och administrativa stödtjänster, medan exportfrämjande motiverat av marknadsmisslyckanden endast kan genomföras av en offentligt finansierad organisation. Det är således, enligt Riksrevisionens bedömning, av vikt att Business Sweden har incitament att fokusera på det statligt finansierade uppdraget.
Business Swedens privatfinansierade försäljning är efterfrågedriven. De så kallade BI&O-tjänsterna, som består av olika administrativa stödtjänster riktade mot företag som vill etablera sig eller expandera utomlands, har vuxit kraftigt de senaste åren och utgör nu nästan 60 procent av de privata intäkterna. Riksrevisionen bedömer att argumentet i samverkansdokumentet att den privatfinansierade verksamheten bidrar till möjligheten att attrahera personal och skapa fördjupade marknadsinsikter är svagare när det gäller BI&O-tjänsterna.
Ägarna har i styrdokumenten inte tydliggjort vilken sorts privatfinansierad verksamhet som Business Sweden ska bedriva. I den mån den privatfinansierade verksamheten alls omnämns i styrdokument som ägarna står bakom är det konsultverksamhet som nämns. Riksrevisionen bedömer att förskjutningen i den privatfinansierade verksamheten från kvalificerade konsulttjänster till administrativa stödtjänster har skett utan att ägarna analyserat om detta är en önskvärd utveckling sett till Business Swedens roll och syfte.
5.5 Business Sweden har svårt att förbruka alla medel till Småföretagsprogrammet
Granskningen visar att Business Sweden, trots ansträngningar, inte under något av åren 2018–2022[199] fullt ut använt de för vart och ett av åren avsatta medlen till Småföretagsprogrammet. Totalt är det ungefär 60 miljoner kronor (motsvarande 15 procent) av de anvisade medlen som inte har förbrukats under dessa år. Riksrevisionen bedömer att detta beror på att Business Sweden har haft svårt att hitta små och medelstora företag som är intresserade av tjänsterna inom Småföretagsprogrammet och samtidigt är kvalificerade för att motta dem.
Trots den låga förbrukningen har regeringen inte minskat medlen till Småföretagsprogrammet. Tvärtom har Småföretagsprogrammet fått extra tillskott 2019, 2021, 2022 och 2023. Riksrevisionen konstaterar att varken Business Sweden i sina budgetunderlag eller regeringen i sin tilldelning av medel förefaller ha beaktat svårigheterna att förbruka avsatta medel till Småföretagsprogrammet.
5.6 Regeringen har inte hanterat konkurrensfördelarna för Business Swedens privatfinansierade verksamhet
Business Swedens privatfinansierade verksamhet verkar inte på konkurrensneutrala villkor utan har fördelar i jämförelse med sina konkurrenter. Detta kan leda till ett lägre produktivitetstryck på Business Sweden och att mer effektiva konkurrenter får svårare att skaffa uppdrag.
Konkurrensfördelarna för Business Swedens privatfinansierade verksamhet beror på en mängd faktorer, som att de statligt finansierade tjänsterna kan vara en ingång till privat försäljning, avsaknad av avkastningskrav, Business Swedens uppfattning att de har möjlighet att ta ut en marginal på anslaget, skatteundantag, närhet till ambassaderna och en säkerställd större årlig intäkt från staten. Riksrevisionen bedömer dock att Business Sweden har dokumenterade rutiner för att skilja på statliga och privata medel.
Business Swedens konkurrensfördelar motiveras inte med att de privatfinansierade tjänsterna svarar upp mot något marknadsmisslyckande. Dessa tjänster har heller inte något marknadskompletterande uppdrag. Riksrevisionen bedömer att det är oklart om de tjänster Business Swedens privatfinansierade verksamhet erbjuder stödjer det statliga målet att öka exporten på något sätt som inte ett helt privat företags tjänster skulle kunna göra.
Riksrevisionen har inte granskat argumentet att den privata försäljningen möjliggör närvaro för Business Sweden på fler ställen i världen, men bedömer det som rimligt. Det är dock mycket ovanligt att kombinera statlig verksamhet och privat försäljning i samma organisation med argumentet att det ökar räckvidden för det statliga uppdraget.
Flera av de konkurrensfördelar som Business Sweden har beror på den nära kopplingen till den statligt finansierade verksamheten. Att eliminera sådana konkurrensfördelar skulle kräva att den privatfinansierade verksamheten upphörde eller helt avskildes från den statligt finansierade verksamheten. Även om en så genomgripande förändring inte genomförs kan en medveten hantering minska den bristande konkurrensneutraliteten. Regeringen har dock inte genomfört någon analys av hur uppdraget och villkoren för Business Swedens privatfinansierade verksamhet bör utformas. Riksrevisionen bedömer att en sådan analys behövs, i det fall att den privatfinansierade verksamheten ska fortsätta bedrivas inom ramen för Business Sweden, samt att den behöver utgå från ett samhällsperspektiv och inte från vad som är optimalt för Business Sweden.
Riksrevisionen konstaterar vidare att styrningen av Business Sweden när det gäller konkurrensneutralitetsfrågor inte är konsekvent. Samtidigt som Business Sweden har konkurrensfördelar bland annat i form av ett skatteundantag och avsaknad av vinstkrav har ägarna uttryckt önskemål om marknadspriser. Om staten anser att Business Swedens privatfinansierade verksamhet är av sådant allmänt intresse att den bör tilldelas fördelar framför andra liknande verksamheter, borde fördelarna i stället vara förknippade med förväntningar om låga priser, eftersom det rimligen är Business Swedens kunder som i slutänden är tänkta att gynnas av dessa fördelar. Den analys som Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver göra av hur uppdraget och villkoren för den privatfinansierade verksamheten ska utformas bör därför även inkludera en analys av principerna för Business Swedens prissättning.
Riksrevisionen bedömer också att det finns en risk att exempelvis avsaknaden av avkastningskrav och undantaget från inkomstskatt utgör statsstöd till Business Sweden. Detta är en frågeställning som regeringen inte har analyserat.
5.7 Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget ger inte underlag för att styra verksamheten effektivt
Business Sweden har gjort ansträngningar för att vidareutveckla sin redovisning och effektutvärdering av det statliga uppdraget. Trots detta uppvisar denna utvärdering flera brister och Business Sweden har svårt att på ett tillförlitligt sätt redovisa vilken utveckling som har orsakats av just deras insatser.
Business Sweden gör effektutvärderingar av Småföretagsprogrammet, exportfrämjandet riktat mot stora projekt och investeringsfrämjandet. Riksrevisionen bedömer att frågan om hur orsakssambanden ser ut inte har omhändertagits på ett tillfredsställande sätt på något av dessa områden. Det betyder att det inte går att avgöra i vilken utsträckning Business Swedens insatser har gett upphov till den utveckling som skett, exempelvis investeringar utförda av företag som varit föremål för stöd från Business Sweden.
Riksrevisionen bedömer att även Business Swedens enkätundersökningar brister i kvalitet. Orsakerna är låg svarsfrekvens, avsaknad av analys av hur svarsbortfallet påverkar resultaten och att respondenterna inte är anonyma.
De metodologiska bristerna försvårar inte bara en bedömning av Business Swedens resultat under enskilda år. De försvårar också en uppföljning av hur resultaten utvecklas mellan åren, eftersom variationer i resultaten kan bero på faktorer som inte är kopplade till Business Swedens prestationer.
Det är svårt att utvärdera effekterna av export- och investeringsfrämjande. Dock bedömer Riksrevisionen att det borde vara möjligt för Business Sweden att hitta mer utvecklade metoder för sina utvärderingar.
Riksrevisionen bedömer att en konsekvens av att Business Sweden använder utvärderingsmetoder som inte är tillförlitliga är att verksamheten riskerar styras åt fel håll och att medel därmed allokeras till fel ändamål. Business Swedens metodval riskerar att överskatta effekterna av flera delar av Business Swedens verksamhet. Resultaten av utvärderingarna redovisas ofta utan att de metodologiska problemen framgår, till exempel av regeringen i budgetpropositionen. Att på ett öppet sätt redovisa de problem och osäkerheter som är förknippade med olika utvärderingar skulle öka transparensen.
5.8 Rekommendationer
Som framgått ovan bedömer Riksrevisionen att det finns ett antal brister i styrningen av Business Sweden. Bristerna bottnar till stor del i att Business Sweden har en verksamhetsform för vilken det inte finns något etablerat regelverk. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen bör myndighetsformen vara huvudregel för statlig verksamhet och valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. För konkurrensutsatt verksamhet bör enligt propositionen om statlig förvaltning i medborgarnas tjänst bolagsformen övervägas.
Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att
- se över vilken eller vilka verksamhetsformer som är bäst lämpade för Business Swedens uppgifter och ta explicit ställning till vilken eller vilka verksamhetsformer som bäst uppfyller statens mål.
Om denna översyn resulterar i att Business Sweden bör behålla nuvarande verksamhetsform bör regeringen:
- analysera vilka offentligrättsliga principer och regler som bör gälla i Business Swedens statligt finansierade verksamhet
- utarbeta uppföljningsbara mål för Business Sweden kopplade till återrapporteringskraven för Business Swedens statliga uppdrag
- säkerställa kvaliteten och öka transparensen i redovisningen av Business Swedens statliga uppdrag
- i samverkan med SAU utveckla styrningen av Business Swedens privat-finansierade verksamhet, exempelvis genom att fastställa mål för verksamheten och genom att tillämpa övriga relevanta delar av statens ägarpolicy
- klargöra dels vilka av de konkurrensfördelar Business Sweden har i den privatfinansierade verksamheten som är motiverade, dels enligt vilka principer Business Sweden bör prissätta de privatfinansierade tjänsterna samt analysera risken att Business Sweden uppbär otillåtet statsstöd.
Riksrevisionen rekommenderar Business Sweden att
- höja kvaliteten och öka transparensen i redovisningen av det statliga uppdraget samt säkerställa interna rutiner som möjliggör granskning av redovisningen av det statliga uppdraget
- säkerställa efterlevnad av det årliga riktlinjebrevet genom att endast låta anslagen finansiera sådana kostnader som specificeras i riktlinjebrevet utan att påföra någon marginal
- överväga en ändring av nuvarande compliance-funktion till en internrevision som bland annat har i uppdrag att säkerställa god intern kontroll och granska gränsdragningen mellan privata och statliga medel.