4. Business Swedens styrning

Avsnitt

4.1 Prioriteringar utgår främst från statens fördelning av medel och företagens efterfrågan

Regeringens prioriteringar för det statliga uppdraget framgår av att det i regleringsbrev och riktlinjebrev står angivet vilka belopp som ska gå till olika brett avgränsade ändamål. Utöver detta beskrivs prioriteringarna på en övergripande nivå i ägarnas styrdokument. Business Swedens prioriteringar inom det statliga uppdraget utgår primärt från vilka medel som tilldelats olika verksamheter samt företagens efterfrågan inom dessa verksamheter, givet att vissa kvalitetskrav är uppfyllda.

Det finns dock skillnader mellan å ena sidan de belopp som regeringen i sina riktlinjebrev anger för olika ändamål i Business Swedens verksamhet, och å andra sidan de belopp som Business Sweden redovisar som intäkter. Framför allt inom Småföretagsprogrammet är förbrukningen (vilket är intäkter enligt Business Swedens perspektiv) låg sett i relation till beloppen enligt riktlinjebreven.

Granskningen visar även att Business Sweden har en systematisk metod för att i allt väsentligt skilja på när uppdrag och aktiviteter ska vara finansierade av statliga respektive privata medel. Vi har därför inte sett några väsentliga indikationer på korssubvention mellan statliga och privata medel.

För den privatfinansierade verksamheten saknas prioriteringar från ägarna utöver det övergripande syftet för organisationen. Business Swedens prioriteringar inom dessa områden utgår därför primärt ifrån företagens efterfrågan. Inom den privatfinansierade verksamheten har detta lett till att administrativa stödtjänster har vuxit i omfattning och nu svarar för mer än hälften av de privata intäkterna.

4.1.1 Avvikelser mellan riktlinjebrev och förbrukning

Regeringen anvisar i sina årliga riktlinjebrev vilka belopp Business Sweden ska använda för kategorierna grundläggande exportservice, Småföretagsprogrammet, riktat exportfrämjande och investeringsfrämjande.

Det förekommer flera fall av större avvikelser mellan tilldelade belopp enligt riktlinjebreven och den redovisade förbrukningen, exempelvis avvikelser på över tio procent, enstaka år för de olika kategorierna. Framför allt Småföretagsprogrammet och investeringsfrämjandet har sådana avvikelser under enskilda år. För investeringsfrämjandet jämnar avvikelserna dock ut sig över tid, och ackumulerat över åren 2018–2022 är differensen mellan vad Business Sweden förbrukat inom investeringsfrämjandet och de medel som tilldelats enligt riktlinjebreven ganska liten.[125]

Inom Småföretagsprogrammet har Business Sweden inte under något av de studerade åren förbrukat alla de medel som tilldelats. Totalt under
åren 2018–2022[126] har Business Sweden förbrukat 60 miljoner kronor mindre inom Småföretagsprogrammet än vad organisationen tilldelats enligt riktlinjebreven, vilket innebär att förbrukningen var ungefär 85 procent av tilldelade medel under perioden.[127] Business Sweden har gett uttryck för att det varit svårt att hitta lämpliga företag till Småföretagsprogrammet.[128]

Diagram 3 Business Swedens redovisade förbrukning jämfört med riktlinjebreven åren 2018, 2019, 2021 och 2022, procent av de belopp som anges i riktlinjebreven[129]

4.1.2 Inga väsentliga iakttagelser av korssubvention mellan statliga och privata medel

Vissa delar av Business Swedens verksamhet är helt finansierade med statliga medel, andra delar är helt privatfinansierade och vissa uppdrag har båda typerna av finansieringskällor. I vissa fall kan ett företag ta del av en statligt finansierad tjänst i ett inledningsskede för att sedan köpa en tjänst från Business Sweden.

Business Swedens verksamhet kännetecknas således av en blandning mellan statlig och privat finansiering. Någon organisatorisk uppdelning mellan statligt respektive privat finansierad verksamhet finns inte inom Business Sweden. Vi konstaterar att detta innebär att det uppstår frågor om gränsdragningar mellan vad som ska finansieras med statliga medel (anslag) respektive med intäkter från den privatfinansierade verksamheten. Exempel på gränsdragningsproblem är hur gemensamma kostnader ska finansieras.

Vi har i granskningen funnit att Business Sweden har dokumenterade rutiner för att i allt väsentligt skilja på när uppdrag och aktiviteter ska vara finansierade av statliga respektive privata medel. Detta gäller både för hanteringen av Business Swedens direkta och indirekta kostnader. Vi har i granskningen inga väsentliga iakttagelser som tyder på korssubvention mellan de två finansieringskällorna. Granskningen har dock inte omfattat hur anställda på Business Sweden i praktiken hanterar tidrapportering och faktisk fördelning av kostnader.

Vi har vidare iakttagit att Business Sweden inte har någon styrelsefunktion för intern granskning av det statliga uppdraget och gränsdragningen mellan statliga och privata medel.

4.1.3 Prioriteringar inom det statligt finansierade uppdraget sker i stor utsträckning i enlighet med efterfrågan

Business Sweden prioriterar själva vilka enskilda företag och projekt organisationen ska stödja. Sådana prioriteringar är exempelvis relevanta inom Småföretagsprogrammet, den del av det riktade exportfrämjandet som kallas långsiktigt strategiskt exportfrämjande samt investeringsfrämjandet.

Den bild som framkommer vid våra intervjuer är att Business Sweden framför allt arbetar utifrån företagens efterfrågan när det gäller vilka länder och branscher exportfrämjandet inriktas mot.[130] Därutöver har Business Sweden inom exportfrämjandet kriterier för vilka företag som har möjlighet att ta del av olika insatser.

Inom Småföretagsprogrammet uppger Business Sweden att prioritering är en i det närmaste teoretisk fråga, eftersom det vanligen finns en god balans där samtliga företag som uppfyller kriterierna för att ta del av en viss tjänst inom programmet kan få del av den.[131] Business Sweden behöver aldrig säga nej till ett företag som vill delta i Småföretagsprogrammet och som är kvalificerat att göra det.[132] Utöver formella kriterier, som att företaget ska vara mindre eller medelstort och ha en viss nivå på eget kapital, gör Business Swedens exportrådgivare en individuell bedömning av om företaget i fråga är moget att börja exportera eller ta ett ytterligare steg inom export.[133]

Inom det långsiktiga strategiska exportfrämjandet sker prioriteringen i flera steg, Business Sweden har tagit fram riktlinjer där det framgår vilka kriterierna är för att komma i fråga för ett större exportprojekt.[134] Urvalskriterier som nämns är exempelvis att projektet ska röra konkreta investeringsmöjligheter, att det ska finnas ett engagemang från det aktuella företaget och att exportmöjligheterna ska vara av en viss storlek. Utöver detta gör Business Sweden en generell bedömning av respektive projekt med en ”peer review” och sedan en bedömning i en styrgrupp inom ramen för Team Sweden.[135] Faktorer som Business Sweden tar i beaktande är att projektet ska ha en viss minsta potential för svenska företag och att den sammanlagda projektportföljen ska ha geografisk och sektorsmässig balans.[136]

För investeringsfrämjandet anges det uttryckligen i riktlinjebreven att Business Sweden ska bedriva verksamhet inom prioriterade eller utvalda investerings­områden och länder. Business Sweden har därför valt ut ett antal fokusindustrier där Sverige anses ha möjlighet att erbjuda bra investeringsmöjligheter.[137] Utifrån detta fokuserar Business Sweden på några länder som är starka inom respektive bransch. Business Sweden tillämpar en styr- och utvärderingsmodell för att bedöma vilka projekt organisationen ska lägga mest tid på.[138] Modellen är tänkt att stödja en inriktning mot viktiga investeringar till nytta för Sverige. Potentiella investeringar tilldelas poäng utifrån olika parametrar.[139] En investering med över 100 poäng räknas som en HQI (High Quality Investment).

4.1.4 Stark tillväxt av stödtjänster för företag

Business Sweden behöver inte göra någon prioritering mellan statligt och privat finansierad verksamhet, eller mellan olika privatfinansierade verksamheter, eftersom de privatfinansierade verksamheterna kan genomföras i den mån det finns kunder som vill betala. Däremot behöver Business Sweden prioritera vilka tjänster som erbjuds utifrån hur väl de stämmer överens med organisationens uppgift.

Business Sweden fokuserar när det gäller konsulttjänsterna på sitt främjandeuppdrag och erbjuder till exempel inte juridiska tjänster eller hjälp vid nedskärningar.[140] Sådant som erbjuds är exempelvis tjänster för expansion till nya marknader och hjälp till företag att öka sin globala försäljning (Market Expansion) samt tjänster för att öka försäljning på befintliga marknader (Sales Acceleration).[141] Dessa tjänster är enligt Business Sweden marknadsprissatta och Business Sweden säljer dem i konkurrens med andra. Business Sweden har inte något uppdrag att fylla en marknadskompletterande roll. Då det ofta finns ett positivt samband mellan företagens efterfrågan på statliga och privata tjänster på en viss marknad, tenderar Business Sweden att ha en större konsultverksamhet på kontor som även har en mer omfattande statlig verksamhet.[142]

En stor del av Business Swedens privatfinansierade verksamhet är inte traditionell konsultverksamhet. En tjänstekategori som vuxit mycket på senare år är de så kallade BI&O-tjänsterna. Dessa är en bred kategori av administrativa stödtjänster som företag kan köpa i samband med uppstarten av en verksamhet i ett nytt land. Exempel på tjänster som erbjuds är hyra av kontorsplats i Business Swedens lokaler, administration, lönehantering samt anställningsförmedling. De största tjänsterna intäktsmässigt är anställningsförmedling (Employment Services) samt bokföring.[143]

Anställningsförmedlingstjänsten innebär att Business Sweden agerar mellanhand vid anställningar.[144] Det är kunden som bestämmer vem som ska anställas, som arbetsleder den anställde och som bestämmer lönen. Business Swedens uppgift är att agera formell arbetsgivare och hantera administrativa frågor kopplat till anställningen. Intäkten för Business Sweden är en avgift som tas ut för den administrativa hanteringen av den anställde.[145] Intäkterna från anställningsförmedling växte med 76 procent mellan åren 2018 och 2022[146] och utgjorde 2022 knappt 40 procent av intäkterna från BI&O.

De som utför tjänsten och som formellt sett blir anställda av Business Sweden kallas DSP (designated service providers). 2022 hade Business Sweden i genomsnitt 308 DSP anställda, räknat i heltidstjänster.[147] En DSP utför i detta sammanhang marknadsrelaterade uppgifter (till exempel att undersöka potentialen på en marknad) eller teknisk support.[148] Business Sweden är arbetsgivare för ”DSP:s” och har därmed fullt arbetsgivaransvar gentemot dessa.[149] Detta inkluderar exempelvis ansvar för att betala lön och frågor om arbetsmiljö och diskriminering. Upplägget är ytterst knapphändigt beskrivet och försäljningen redovisas netto i Business Swedens årsredovisning.

De flesta vi intervjuat ser positivt på expansionen av BI&O-tjänsterna. Det kan exempelvis ses som ett tecken på att Business Sweden anpassar sig till vad kunderna vill ha[150] och att BI&O är en bra tjänst för företag som vill prova på en ny marknad, särskilt för små företag[151]. BI&O-uppdrag omfattar ofta längre tidsperioder än konsultuppdragen, vilket är bra för stabiliteten i Business Swedens verksamhet.[152]

Utvecklingen inom de privatfinansierade tjänsterna mellan 2018 och 2022 illustreras med följande diagram.

Diagram 4 Intäkter inom Business Swedens helt privatfinansierade verksamhet 2018–2022

Till skillnad från BI&O-tjänsterna har Business Swedens ordinarie konsultverksamhet inte haft en positiv utveckling under de senaste åren. Efterfrågebortfallet var stort under pandemin för de traditionella konsulttjänsterna, och de har ännu första halvåret 2023 inte hämtat upp till att nå samma nivå som 2019.

BI&O-tjänsterna ger sedan 2020 mer intäkter än konsulttjänsterna. Första halvåret 2023 stod BI&O-tjänsterna för 59,3 procent av de privata intäkterna.[153]

4.2 Business Sweden liknar och agerar som ett företag

Granskningen har visat att Business Sweden i stor utsträckning liknar och agerar som en privat konsultorganisation, som har staten som en kund bland andra.

Det är en uttalad strategi, beslutad av styrelsen, att Business Sweden ska växa genom så kallad syftesdriven tillväxt. Business Sweden menar att organisationen genom att växa och möta befintlig efterfrågan från staten och privata företag även främjar ökad export och investeringar. Enligt Business Swedens VD är staten en uppdragsgivare som i likhet med de privata uppdragsgivarna är avgörande för att Business Sweden ska nå sitt syfte.[154] Det långsiktiga målet enligt affärsplanen, som är beslutad av styrelsen, är att omsättningen, statlig och privat sammantaget, ska öka med i genomsnitt 5 procent per år. Under förutsättning att de aktiviteter som genererar intäkterna bidrar till jobb och tillväxt i Sverige samt en hållbar utveckling, kundvärde och en stabil finansiell situation för Business Sweden anser Business Sweden att verksamheten bidrar till nytta och måluppfyllnad.[155]

En tidigare förtroendevald revisor har i en rapport beställd av UD uppgett att Business Sweden gradvis i sin interna kommunikation och styrning kommit att betona sin roll som bolag. En rekommendation i rapporten är att ”den interna kompetensen i Business Sweden för rollen som myndighet som del av den svenska utrikesrepresentationen bör stärkas”.[156]

Vid intervju med oss har den tidigare förtroendevalde revisorn också framfört att kombinationen av privat och statlig finansiering riskerar leda till att organisationens fokus lätt hamnar på intjäning och att det egna ekonomiska resultatet riskerar att bli det viktiga.[157]

Liknande kritik återfinns i en rapport som Svenskt Näringsliv låtit ta fram där det i en intervjuundersökning framkommer en uppfattning bland kunder att Business Sweden är alltför drivet av att tjäna pengar och därför inte i tillräcklig utsträckning prioriterar långsiktiga strategiska satsningar. Det finns också enligt intervju­undersökningen frågetecken kring när Business Sweden representerar staten och främjandet av svenska regeringssanktionerade intressen och när organisationen är konsult som drivs av att tjäna pengar till den egna organisationen.[158] Det bör dock nämnas att det inte framkommer av rapporten hur vanligt förekommande denna uppfattning är bland de intervjuade kunderna. I rapporten från den tidigare förtroendevalde revisorn framgår även att ambassader och andra Team Sweden-aktörer upplever att Business Sweden har för lite tid för allmänt Sverigefrämjande.

Representanter för ägarna brukar framhålla att de privata uppdragen stärker det statliga uppdraget, bland annat genom att de möjliggör större närvaro på olika lokala marknader. Business Sweden understryker dock även att det statliga uppdraget är en förutsättning för Business Sweden att erbjuda och utföra privata konsultuppdrag.[159] Även enligt UD finns det en dynamik för Business Sweden att vilja erbjuda så mycket statliga tjänster som möjligt eftersom de statligt finansierade tjänsterna kan leda till konsultuppdrag till Business Sweden.[160]

4.3 Svårt mäta effekter av sammanslagningen mellan export- och investeringsfrämjandet

Det har i granskningen visat sig svårt att utvärdera sammanslagningen av export- och investeringsfrämjandet. Detta beror bland annat på att någon utvärdering inte var förberedd när sammanslagningen genomfördes. En sammanställning av Invest Swedens och Business Swedens redovisade resultat för investeringsfrämjandet åren 2012–2022 understödjer inte en hypotes att investeringsfrämjandet blivit mer effektivt efter sammanslagningen. Å andra sidan bedrivs investeringsfrämjandet numera på fler kontor än tidigare, och de vi intervjuat har generellt uttryckt att de sett stora fördelar av sammanslagningen.

4.3.1 Synergier förutsågs vid sammanslagningen

I samband med att investeringsfrämjandet slogs samman med exportfrämjandet uttryckte regeringen följande:

Genom en sammanslagning av Sveriges exportråd (Exportrådet) och Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (Invest Sweden) anpassas export- och investeringsfrämjandet till den globaliserade nätverksekonomin där export, import och investeringar är olika alternativa vägar för svenska företag att nå ökad tillväxt genom internationalisering. Dessutom kan de synergier som beskrivs nedan tillvaratas, vilket leder till högre effektivitet så att större nytta kan uppnås av de statliga medlen (Prop 2011/12:92, s. 15).

De möjliga synergier regeringen förutsåg var gemensamt nyttjande av kontakter och kompetenser, som möjligheten att använda branschkunskap i båda typerna av främjande, och att upparbetade kontakter i utländska och svenska företag samt myndigheter skulle kunna användas i bägge syften. Investeringsfrämjandet skulle även kunna genomföras på fler kontor än vad som tidigare hade varit fallet.

4.3.2 Näringsutskottets grupp för utvärdering fann inga entydiga svar

Näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering (i fortsättningen kallad ”gruppen”) inledde 2017 en uppföljning av beslutet att slå samman export- och investeringsfrämjandet.[161] Den bild uppföljningen ger är att investeringsfrämjandet inte var så högt prioriterat inledningsvis när Business Sweden bildades, som en följd av att organisationen hade ekonomiska problem. I samband med att Invest Sweden och Exportrådet slogs ihop uppstod också ett kompetenstapp. Gruppen konstaterade att investeringsfrämjandet under 2018 bedrevs på betydligt fler ställen än tidigare. Gruppen ansåg att det var svårt att följa upp om syftet med sammanslagningen uppnåtts. Detta berodde delvis på att regeringen inte hade tydliggjort vad som avsågs med synergieffekter eller säkerställt att det fanns underlag för en kvantitativ uppföljning. Gruppen konstaterade att det i den offentliga dokumentationen inte fanns några tydligt redovisade kvantifierbara synergieffekter av sammanslagningen. Gruppen fann inte något entydigt svar på frågan om huruvida de förväntningar och förhoppningar regeringen givit uttryck för inför sammanslagningen hade realiserats.

4.3.3 Svårt se samband mellan sammanslagningen och de resultat Business Sweden redovisar

Problemen med att följa upp sammanslagningen, bland annat avsaknaden av relevanta ingångsdata, kvarstår.

Ett sätt att analysera om Business Sweden har lyckats uppnå synergieffekter vid sammanslagningen mellan export- och investeringsfrämjandena är att studera hur resultatet har utvecklats. Framför allt resultatet inom investeringsfrämjandet torde vara av intresse, då denna verksamhet är betydligt mindre än exportfrämjandet och således borde påverkas mest. Invest Sweden mätte 2012 sitt resultat av investeringsfrämjandet i totalt antal investeringar och antal investeringar av hög kvalitet (HQI) som organisationen varit involverad i. Business Sweden har fortsatt presentera denna mätning varje år.[162]

Vi konstaterar i avsnitt 4.4.3 att det är svårt att dra slutsatser utifrån de resultatmätningar Business Sweden utför. Givet att det finns en sammanhållen serie som täcker samtliga år från 2012, kan det ändå vara av intresse att undersöka om den över tidsperioden tydligt pekar åt något håll. En tydlig förändring åt det ena eller andra hållet skulle kunna ge en indikation på hur väl sammanslagningen lyckats.

Diagram 5 Sammanställning av redovisade resultat för investeringsfrämjandet 2012–2022

Det första året i diagrammet, 2012, genomfördes investeringsfrämjandet i Invest Swedens regi, därefter av Business Sweden. Som diagrammet visar är det svårt att se någon trendmässig utveckling i det redovisade resultatet för investeringsfrämjandet eller någon tydlig förändring i anslutning till sammanslagningen. Förutom att det finns tveksamheter om måtten i sig som indikatorer på Business Swedens resultat, är investeringsfrämjande en långsiktig verksamhet och omedelbara effekter av förändringar i verksamheten bör inte förväntas. Mätperioden sträcker sig dock över 11 år. Den enda tydliga slutsats som kan dras av diagrammet är att pandemin förde med sig en nedgång i antalet investeringar. Diagrammet understödjer inte en hypotes att investeringsfrämjandet blivit mer effektivt efter sammanslagningen.

4.3.4 Många uppger positiva effekter av organisationsförändring

Business Sweden har inte mätt eller följt upp i vilken utsträckning sammanslagningen av export- och investeringsfrämjandet har gett upphov till synergier eller effektivitetsvinster.[163] I våra intervjuer har det dock framkommit en överlag positiv inställning till sammanslagningen. Det gäller såväl anställda på Business Sweden och medlemmar i Business Swedens styrelse som representanter för ägarna (UD och SAU). I stort sett alla som intervjuats i frågan framhåller att export- och investeringsfrämjande hänger ihop och gemensamt bidrar till att dra nytta av internationaliseringen.

Flera personer har framhållit att det i dagens internationaliserade värld finns ett tydligt samband mellan export och investeringar och därmed mellan de två olika typerna av främjande. Exempelvis kan utländska investerare i Sverige bidra till fler underleverantörer och till ökad kompetens, vilket stödjer de svenska exportmöjligheterna. Utländska företag som har investerat i Sverige kan välja att expandera och då öka den svenska exporten.[164] Mycket av den svenska exporten kommer i dag från utländska företag.[165] Utländska företags investeringar i Sverige kan även främja innovationssamarbeten och FoU.[166]

Bland de konkreta fördelar som nämnts med att kombinera export- och investeringsfrämjandet finns praktiska frågor som breddat kontorsnät och gemensam administration. Något som flera personer nämnt som en fördel är möjligheten att använda samma kompetenser inom de olika typerna av främjande, som till exempel branschkompetens. Ett förenat export- och investeringsfrämjande kan också bygga upp gemensamma nätverk. Arbetssätten inom export- och investeringsfrämjandet har också likheter.[167]

Som vi nämnde ovan fann näringsutskottets grupp för utvärdering att det inledningsvis uppstod svårigheter när investeringsfrämjandet skulle sammanfogas med exportfrämjandet, på grund av ekonomiska svårigheter och kompetenstapp. Våra intervjuer ger en relativt entydig bild av att en organisationsförändring år 2020, då Business Sweden införde ett arbetssätt med branschteam som är gemensamma för export- och investeringsfrämjandet, innebar en ökad möjlighet att ta tillvara synergier mellan verksamheterna.[168] Skiljelinjerna mellan de två verksamheterna uppfattas ha blivit mindre tydliga på grund av detta.[169] Många i personalen på utlandskontoren arbetar både export- och investeringsfrämjande, i den mån båda typerna av främjande bedrivs på det aktuella kontoret.[170]

4.3.5 Investeringsfrämjande på fler kontor

Invest Sweden hade fem egna utlandskontor (Japan, USA, Indien, Kina och Brasilien) samt personal i Taiwan och Sydkorea.

Investeringsfrämjandet, som ju har en betydligt lägre budget än exportfrämjandet, utövas idag inte på samtliga marknader där Business Sweden har kontor. Av Business Swedens 20 största kontor hade dock 2022 alla utom 4 enligt Business Sweden redovisat intäkter från investeringsfrämjande. 11 av de 20 största kontoren hade ett investeringsfrämjande i lite större skala, vilket i detta fall definieras som redovisade intäkter på runt 1 miljon kronor eller mer.[171] Investeringsfrämjande bedrivs alltså nu på fler kontor än före sammanslagningen.

4.4 Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget håller inte tillräcklig kvalitet

Business Sweden har gjort ansträngningar att redovisa resultaten av sin verksamhet. Dock är kvaliteten i mätningarna ofta otillräcklig och det är i många fall tveksamt vad uppföljningarna egentligen mäter. Det är utifrån redovisningen svårt att dra slutsatser om hur stort mervärde Business Sweden tillför på olika områden. Exempel på problem i redovisningen av det statliga uppdraget:

• Business Swedens effektmätning av Småföretagsprogrammet innehåller flera potentiella fel och osäkerheter. Detta gäller särskilt selektionsproblematiken. Det finns en påtaglig risk att effekterna av programmet överskattas.
• I Business Swedens enkätundersökningar finns problem med låg svarsfrekvens, avsaknad av analys av hur svarsbortfallet påverkar resultaten samt att svaren inte lämnas in anonymt.
• När det gäller redovisningen av hur många affärer inom export- och investeringsfrämjandet som Business Sweden har genererat saknas det fakta som möjliggör en uppfattning om i vilken utsträckning Business Swedens insatser har bidragit till att de olika affärerna blivit av. Det är därför oklart vad de redovisade resultaten egentligen mäter.
• Det saknas extern granskning av Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget.

Bristerna i redovisningen av det statliga uppdraget minskar möjligheterna till styrning och riskerar att leda till felallokerade resurser.

4.4.1 Effektmätningen av Småföretagsprogrammet innehåller flera metodologiska brister

Business Sweden har varje år sedan 2017 studerat effekterna av Småföretagsprogrammet. Detta sker genom en registerdataanalys där deltagande företag jämförs med en kontrollgrupp för att isolera effekterna av att delta i Småföretagsprogrammet. De variabler som använts för att skapa en kontrollgrupp som liknar de företag som deltagit i Småföretagsprogrammet är län, SNI,[172] antal anställda, omsättning, förekomst av exportverksamhet året innan samt ålder på företagen. De samhällsekonomiska effekterna beräknas sedan baserat på SCB:s nationalräkenskaper och input/output-tabeller.[173]

Effektmätningen återges inte bara i Business Swedens årliga redovisning av det statliga uppdraget utan framhålls ofta i till exempel budgetunderlag[174] och i regeringens rapportering till riksdagen[175].

Enligt den senaste effektmätningen hade företag som deltagit i Småföretags­programmet, jämfört med kontrollgruppen, tre år efter deltagandet 27 procent högre omsättning, 6 procent fler anställda och 18 procent högre sannolikhet att börja exportera.[176]

Tillväxtanalys fick i början av 2014 i uppdrag att utveckla mätmetoder och indikatorer för att skatta effekterna av statens främjandeinsatser för internationalisering av små och medelstora företag. Tillväxtanalys huvudrekommendation var att genomföra en utvärdering baserad på registerdata där en behandlingsgrupp jämförs med en kontrollgrupp.[177] Detta liknar till viss del den metod Business Sweden valt för att utvärdera Småföretagsprogrammet. Tillväxtanalys påpekar dock att för att kunna säkerställa kausaliteten (orsakssambandet) bör hänsyn tas till hur selektionsprocessen för insatsen gått till liksom potentiella icke-observerbara skillnader mellan behandlingsgruppen och kontrollgruppen. Exempel på tänkbara kontrollgrupper kan enligt Tillväxtanalys vara temporära exportörer eller företag som har sökt det aktuella stödet men fått avslag, något som Business Sweden dock inte valt att använda.

Företag som deltar i Småföretagsprogrammet kan antingen själva ha kontaktat Business Sweden, eller ha blivit kontaktade av Business Sweden i deras uppsökande verksamhet. I den inledande kontakten försöker Business Sweden utröna om företaget i fråga är ”moget” för en exportsatsning.[178] Det förekommer att Business Sweden då rekommenderar företaget att förbereda sig ytterligare innan det börjar exportera.[179] Det förekommer således selektion i två steg – först när företaget självt bestämmer sig för att det har ett intresse av att börja exportera eller utöka sin export, och sedan när Business Sweden väljer vilka företag som är lämpliga.

Denna selektion gör att det är sannolikt att företag som deltar i Business Swedens småföretagsprogram på gruppnivå är mer drivna och kompetenta när det gäller export än de företag som inte deltar i programmet, på sätt som inte fångas upp av de variabler som skapar kontrollgrupperna. Detta riskerar att överskatta de positiva effekterna av Småföretagsprogrammet.

Ett annat potentiellt problem med effektmätningen av Småföretagsprogrammet är att det finns ett stort antal aktörer som arbetar med att främja svenska företags export.[180] Det kan vara missvisande att tillskriva en insats en viss effekt om man inte samtidigt beaktat att företaget kan ha tagit del av andra främjandeinsatser hos andra aktörer. Detsamma gäller om kontrollgruppen innehåller företag som har tagit del av andra typer av insatser.[181] Avsaknaden av variabel som fångar upp i vilken utsträckning de olika grupperna tar del av exportfrämjande åtgärder av andra aktörer riskerar därför att vara en felkälla i skattningen.

Den branschvariabel som finns med i utvärderingen är SNI-koder på den ”högsta” nivån i hierarkin, alltså på den minst finfördelade nivån. Den vanligaste branschen i studien är tillverkning, vilket är en bransch (eller sektor) som en tredjedel av de studerade företagen ingår i. I denna kategori ingår all typ av tillverkning – kläder, kemikalier, läkemedel, elektronikvaror, möbler, fordon och så vidare. Det finns därför en risk att den grupp som mottagit exportfrämjande insatser skiljer sig från kontrollgruppen genom att de har en annan branschfördelning.

Den vanligaste insatsen inom Småföretagsprogrammet (coachning/validering, når knappt 500 företag per år) innebär att mottagaren av tjänsten kan få maximalt 20 respektive 24 timmars stöd. I programmet med lite större omfattning per företag, Export Project (omfattar knappt 200 företag per år), var värdet av de tjänster som företaget mottog utan kostnad i genomsnitt 115 000 kr år 2022.[182] Även om Business Swedens insatser inom Småföretagsprogrammet kan medföra ett stort mervärde är det alltså en relativt begränsad insats per företag som det rör sig om. Frågan är därför om det är rimligt, i ljuset av metodproblemen i undersökningen, att anta att dessa insatser på egen hand leder till exempelvis 27 procents högre omsättning för de företag som deltagit i Småföretagsprogrammet.

Den rapport som presenterar effektmätningen innehåller inte någon beskrivning av osäkerheter, någon känslighetsanalys av vad som händer om man drar ifrån eller lägger till olika variabler eller referenser till tidigare forskning.[183]

4.4.2 Många problem med enkätstudier

En viktig del av Business Swedens återrapportering av sitt uppdrag utgörs av NKI‑mätningar[184], inte minst eftersom detta efterfrågas i regeringens riktlinjebrev. Business Sweden brukar redovisa NKI för olika delar inom exportfrämjandet, aggregerat för exportfrämjandet samt för investeringsfrämjandet.

De uppmätta NKI-talen är generellt höga, men antalet enkätsvar i förhållande till hur många som tagit del av respektive åtgärd är i många fall lågt. Ett exempel på detta är mätningen för tjänsterna Go Global och Export Coaching/Validation. NKI‑talet 2022 grundar sig på 77 svar av totalt 788 företag som tagit del av tjänsten (vilket motsvarar en svarsfrekvens på 9,8 procent). Export Project hade 196 deltagare och antalet enkätsvar var 71 (vilket motsvarar en svarsfrekvens på 36,2 procent).

Långsiktigt strategiskt exportfrämjande, som är en del av riktat exportfrämjande, ingår inte i NKI-talen.[185] På området grundläggande exportservice är det endast delmängden exportinformation som omfattas av NKI-mätningen. Antalet svar var 348,[186] vilket motsvarar en bråkdel av dem som tar del av Business Swedens grundläggande exportservice.

Business Sweden gör inte någon analys av hur fördelningen av svarsbortfallet påverkar de uppmätta resultaten (bortfallsanalys).[187] De företag som svarar på enkäterna är inte anonyma för Business Sweden.[188] De låga svarsfrekvenserna, bristen på analys av hur svarsbortfallet påverkar resultaten samt avsaknaden av anonymitet för respondenterna gör det svårt att dra några slutsatser om hur stor nöjdheten är med Business Swedens insatser.

Business Sweden redovisar också, avseende Småföretagsprogrammet och riktat exportfrämjande, resultatet av enkätfrågor om huruvida den genomförda aktiviteten förväntas hjälpa företaget att generera nya affärer och huruvida företaget gjort affärer, helt eller delvis, tack vare den genomförda aktiviteten.[189] I dessa fall är det inte bara en relativt liten andel av populationen som har svarat på enkätfrågorna, utan också ett i absoluta tal litet antal respondenter. Business Sweden redovisade för år 2022 att 18 procent inom det riktade exportfrämjandet och 24 procent inom Småföretagsprogrammet instämde i påståendet att de har gjort affärer, helt eller delvis, tack vare aktiviteten de genomförde med Business Sweden. Då det totalt var 22 företag som svarade på frågan inom det riktade exportfrämjandet, och 21 företag inom Småföretagsprogrammet, var det i praktiken endast 4 respektive 5 företag som faktiskt svarade att de gjort affärer, helt eller delvis, på grund av aktiviteterna med Business Sweden.

I regeringens riktlinjebrev uppges att en uppdelning av NKI även bör göras på företagsstorlek. Det är enligt UD framför allt intressant att säkerställa att de små och medelstora företagen inte har sämre utfall än de stora företagen.[190] Business Sweden redovisar ett mått kallat ”NKI Småbolag” vilket är ett vägt genomsnitt av de NKI-värden som redan redovisats för företag som deltagit i Småföretagsprogrammet. Småföretag som deltagit i det riktade exportfrämjandet är således inte med och Business Sweden redovisar heller inte något NKI-värde för de större bolagen som skulle kunna fungera som jämförelse.

Business Sweden redovisar även NKI inom investeringsfrämjandet. Enkäten har skickats till alla företag som investerat i Sverige och varit med i något av Business Swedens investeringsprojekt. Business Sweden skickar också en enkät efter vissa större leveranser där företagen ännu inte fattat beslut om investering. För 2022 kom ungefär 45 enkätsvar från företag som hade investerat (motsvarande en svarsfrekvens på 82 procent) och 10 från företag som inte hade investerat[191] (okänd svarsfrekvens då populationen inte är känd[192]). 2022 pågick det totalt 1 170 investeringsprocesser hos Business Sweden, varav nya investeringsprocesser var 542.[193] De enkätsvar som inkommit rör alltså en liten andel av de nya eller öppna investeringsprocesser som Business Sweden årligen redovisar, och i stor utsträckning de som ”lyckats”. Detta framgår inte av Business Swedens redovisning.

4.4.3 Business Swedens bidrag är otydligt i redovisningen av genomförda affärer och samhällsekonomiska effekter

Business Sweden redovisar även resultat i form av genomförda affärer och samhällsekonomiska effekter av dessa. Denna typ av effektredovisning görs framför allt för det långsiktiga strategiska exportfrämjandet och investeringsfrämjandet. Båda har till syfte att skapa förutsättningar för enstaka större kontrakt.

Som visas i diagram 5 rapporterar Business Sweden årligen antalet utländska investeringar i Sverige som Business Sweden har medverkat till. På samma sätt anger Business Sweden årligen värdet av ingångna affärer för de bolag som ingår i de olika programmen inom det långsiktiga strategiska exportfrämjandet.

I resultat- och effektuppföljningen av investeringsfrämjandet och strategiska projekt inom exportfrämjandet använder Business Sweden kontraktsvärdet av avtal som ingåtts under en viss tidsperiod för att räkna ut hur många arbetstillfällen som genererats direkt och indirekt, samt den totala direkta och indirekta omsättning affärerna genererat för svenska bolag (exportaffärer) alternativt hur mycket tillkommande skatteintäkter som skapats (investeringsfrämjandet). Data utgår från de affärer som blivit av i projekt som Business Sweden medverkat till. Sådana affärer inkluderas i Business Swedens redovisning oavsett hur många timmar Business Sweden lagt ner i projektet.[194]

När en stor affär vinns finns det flera olika förklaringar till detta. Sannolikt har det företag som vunnit affären den största rollen i att den blivit av. I många av de affärer som Business Sweden varit inblandad i har dessutom även andra aktörer i Team Sweden haft olika roller.[195] Business Sweden uppger att de inte kan göra någon uppskattning av i vilken utsträckning organisationen bidragit till de vunna affärerna, och därför avstår från att göra en sådan.[196] Eftersom genomförda affärer och samhällsekonomiska effekter av dessa redovisas utan något resonemang som rör urskiljandet av Business Swedens bidrag riskerar det samhällsekonomiska värdet av Business Swedens insatser att överskattas.

4.4.4 Den externa revisionen och Business Swedens egen interna granskning omfattar endast i begränsad utsträckning det statliga uppdraget

Business Swedens årsredovisning revideras av auktoriserade revisorer (för närvarande PwC). Den revision som PwC utför är enligt god revisionssed. PwC har även ett särskilt uppdrag av styrelsen att granska Business Swedens interna kontroll. Revisionen omfattar dock inte den särskilda redovisning av det statliga uppdraget som Business Sweden lämnar till UD. Det statliga uppdraget revideras alltså endast delvis och på övergripande nivå genom revisionen av Business Swedens årsredovisning där både statlig och privat del ingår. Vidare omfattar PwC:s förvaltningsrevision endast efterlevnad av årsredovisningslagen och Business Swedens stadgar. PwC lämnar med andra ord inte något uttalande i revisionsberättelsen om andra relevanta regelverk som avtalet mellan ägarna, de årliga riktlinjebreven och Huvudmännens avsikter. Att Business Sweden har en ovanlig verksamhetsform utan civilrättslig reglering gör även att revisionen inte kan granska mot ett övergripande regelverk (såsom aktiebolagslagen för ett aktiebolag).

Enligt gängse regler för statliga myndigheter ska påståenden i resultatredovisningen vara styrkta. Vidare är det praxis att myndigheten gör en sammanställning av underlag samt dokumentation kring hur resultatredovisningen tas fram och kvalitetssäkras. Business Sweden håller dock inte underlaget för redovisningen av det statliga uppdraget samlat digitalt. Uppgifterna måste därför hämtas ut och sammanställas på nytt för att kunna användas som revisionsbevis. Business Sweden dokumenterar med andra ord inte framtagandet av redovisningen av det statliga uppdraget enligt gängse praxis för statliga myndigheters resultatredovisning.

Business Sweden införde på eget initiativ under 2018 en särskild funktion för regelefterlevnad (compliance).[197] Funktionen motsvarar en samordnad controllerfunktion som framför allt granskar regelefterlevnad inom utlandsverksamheten. Business Sweden har däremot ingen internrevision, dvs. en kontrollfunktion som lyder direkt under styrelsen. Enligt uppgift från avdelningen för statligt ägande på Finansdepartementet är det särskilt när det finns statligt anslag som behovet av internrevision är större för att säkerställa att de statliga medlen används rätt.[198]