I detta kapitel redovisar vi översiktligt vad som kännetecknar Business Sweden och dess verksamhet. Kortfattat är Business Swedens uppgift att öka svensk export och utländska investeringar i Sverige. Därutöver säljer Business Sweden tjänster med koppling till exportfrämjande. Av Business Swedens omsättning på mellan 700 och 800 miljoner kronor per år härrör ungefär 60 procent från staten. Då det inte finns något sammanhållet regelverk för Business Swedens verksamhet har det vuxit fram en unik styrmodell för organisationen.
Avsnitt
2.1 Med uppgift att öka svensk export och utländska investeringar i Sverige
Business Swedens uppgift är att stimulera ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Detta ska ske genom att Business Sweden stödjer och främjar svensk export och internationalisering samt utländska företagsinvesteringar i Sverige eller samarbeten med svenska företag som tillför kapital, kompetens och marknader till det svenska näringslivet.[28]
Exportfrämjande insatser och andra typer av offentligt främjande av företagens internationalisering brukar motiveras utifrån förekomsten av marknadsmisslyckanden som skapar inträdeshinder till utländska marknader. I sådana situationer uppnås ett samhällsekonomiskt optimalt utfall inte enbart genom privata aktörers nyttomaximerande agerande.[29]
Business Sweden är inte den enda statligt finansierade aktören som ska främja svensk export och investeringar till Sverige, men de är centralt serviceorgan för export- och investeringsfrämjande och den enda statligt finansierade aktören utöver Exportkreditnämnden (EKN) och Aktiebolaget Svensk Exportkredit (SEK) som arbetar uteslutande med detta. Det sker en samordning mellan myndigheter och andra inom Team Sweden. Business Sweden ingår i Team Sweden tillsammans med till exempel EKN, SEK, Verket för innovationssystem (Vinnova), Swedfund International AB och Almi AB. Inom den investeringsfrämjande verksamheten har Business Sweden en samordnande roll i Team Sweden Invest.[30]
Business Swedens främjande sker både i form av ett statligt finansierat uppdrag (fortsättningsvis kallat ”det statliga uppdraget”) och genom försäljning av tjänster till exporterande företag (fortsättningsvis kallat ”den privatfinansierade verksamheten”). I det statliga uppdraget ingår också att delfinansiera vissa tjänster riktade mot företag. Business Swedens statliga uppdrag utgörs huvudsakligen av följande fyra kategorier av tjänster:
- grundläggande exportservice
- stöd till små och medelstora företag (Småföretagsprogrammet)
- riktat exportfrämjande
- investeringsfrämjande.
Grundläggande exportservice finansieras helt med anslag, dvs. den är avgiftsfri för företagen, och utgörs till exempel av besvarande av frågor och framtagande av faktamaterial om olika utländska marknader och branscher. Därutöver tar Business Sweden fram olika digitala guider och erbjuder kurser och seminarier om exportregler.
Inom Småföretagsprogrammet erbjuder Business Sweden mindre och medelstora företag stöd genom hela internationaliseringskedjan. En del av tjänsterna är avgiftsfria och för en del tjänster delar staten och företaget på finansieringen. Tjänsterna består bland annat av digitala hjälpmedel vid export, hjälp att ta fram en exportplan, specifik rådgivningsservice samt möjlighet för små och medelstora företag att delta i utlandsdelegationer.
Inom riktat exportfrämjande samordnar Business Sweden bland annat svenska företags deltagande i större event och mässor. Vidare ingår det i Business Swedens uppgifter inom riktat exportfrämjande att på regeringens uppdrag samordna näringslivets medverkan i form av delegationer i samband med inkommande och utgående statsbesök. Företagen får då bekosta sitt eget deltagande. Därutöver erbjuder Business Sweden särskilda program som syftar till att möjliggöra stora affärer (Mega Projects). Det kan exempelvis handla om affärsmöjligheter kopplade till stora offentligt finansierade infrastrukturprojekt i olika länder. Detta arbete sker ofta tillsammans med andra aktörer inom Team Sweden (till exempel EKN och SEK). Dessa projekt ska samfinansieras av de aktuella företagen. Storleken på företagens samfinansiering varierar.[31]
Utöver exportfrämjande arbetar Business Sweden med att främja investeringar till Sverige. Denna del är helt anslagsfinansierad (dvs. avgiftsfri för de företag som Business Sweden bistår) och syftar till att hjälpa utländska företag att investera och expandera i Sverige. Aktiviteterna består av att marknadsföra Sverige som investeringsland, att erbjuda information om regler och förhållanden i Sverige och bistå med att sätta upp eller expandera utländska företags verksamhet i Sverige.
Business Swedens privatfinansierade verksamhet utgörs av konsulttjänster till stöd för export, samt av så kallade BI&O-tjänster (Business Incubation and Operations). BI&O består av olika administrativa stödtjänster och riktar sig till svenska företag som vill expandera utomlands.
2.2 En ovanlig verksamhetsform
Business Sweden har en ovanlig verksamhetsform som går under benämningen offentlig korporation och anstalt. Vad som är en offentlig korporation och anstalt är inte reglerat, men vanligtvis avses organ som grundats på ett offentligrättsligt erkännande av något slag.[32] Det är SCB som kategoriserar ett organ som offentlig korporation och anstalt i samband med registrering i företagsregistret. I kategorin ingår organ som till exempel hushållningssällskap, Sveriges advokatsamfund, Svenska Akademien och Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien. Enligt SCB:s klassificering är offentliga korporationer och anstalter ”offentligt kontrollerade institutioner som inte är hänförliga till annan juridisk form”.[33]
Historik hos SCB som talar om vad som avses med klassificeringen av Business Sweden som offentlig korporation och anstalt finns inte. SCB hade klassificerat Exportrådet som offentlig korporation och anstalt, och denna klassificering kvarstod när export- och investeringsfrämjandet samlades i en organisation. Invest Sweden var en statlig myndighet före sammanslagningen.
Verksamhetsformen offentlig korporation och anstalt gäller Business Sweden (Sveriges export- och investeringsråd) som ”moderföretag”. Organisationen har en koncernstruktur inom vilken det finns ett antal bolag, både i Sverige och utomlands. BSO AB (Business Sweden Business Support Office AB) ligger direkt under moderföretaget Business Sweden, och har ett antal bolag under sig som är lokalkontor i andra länder. Avgörande för val av verksamhetsform för utlandskontoren är lokala lagar och regler som behöver uppfyllas i etableringslandet. Ett kontor utomlands kan vara ett dotterbolag eller en filial till BSO AB och/eller tillhöra det svenska moderföretaget direkt.
Det finns inget särskilt regelverk för verksamhetsformen offentlig korporation och anstalt. Till skillnad från till exempel ett aktiebolag eller ekonomisk förening finns inget sammanhållet regelverk som anger hur organisationen bildas, avvecklas, ska styras med mera.[34] Att Business Sweden har denna verksamhetsform innebär därför att de två parter som grundat Business Sweden har fått skapa ett särskilt ramverk för verksamheten.
2.3 Styrningen av Business Sweden
Styrningen av Business Sweden regleras i avtalet mellan staten och SAU samt i stadgarna och liknar delvis styrningen i till exempel ett aktiebolag. Business Sweden leds av en styrelse. Styrelsen väljs årligen vid ett representantskap med representanter från de två ägarna (svenska staten och SAU). Representantskapet är det högsta beslutande organet och kan liknas vid bolagsstämman. Staten och SAU är representerade med lika många ledamöter var i representantskapet. Enligt avtalet ska två av dessa ledamöter vara statssekreteraren för utrikeshandelsfrågor respektive ordföranden för SAU.[35] Det framgår inte av avtal eller stadgar hur beslut fattas inom representantskapet. Det saknas således regler för hur beslutsfattandet går till om det exempelvis råder oenighet mellan parterna.
I styrelsen utses som lägst åtta ledamöter, hälften från respektive part där staten representeras av regeringen. Respektive parts ledamöter utses efter samråd med den andra huvudmannen.[36] Enligt avtalet ska styrelseledamöterna ha erfarenhet inom företags internationalisering och export eller ha annan lämplig bakgrund.[37] Styrelsen utser inom sig en ordförande bland statens ledamöter. Styrelsebeslut fattas med enkel majoritet. Om majoritet inte uppnås gäller ordförandens röst som utslagsröst. Statens representanter har därmed utslagsröst.
Styrelsen avgör frågor som rör Business Swedens organisation och förvaltning. Vidare avgör styrelsen bland annat frågor om planering, inriktning och uppföljning av Business Swedens och handelssekreterarnas verksamhet.[38] Den löpande förvaltningen av Business Sweden sköts av en verkställande direktör enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.[39]
Business Sweden ska även ha auktoriserade revisorer som genomför revision av årsredovisning och styrelsens och VD:s förvaltning. Utöver beslut om de auktoriserade revisorerna beslutar representantskapet om två förtroendevalda revisorer, en från vardera ägaren. Det finns inget beslut från ägare, eller någon arbetsordning med riktlinjer, för vad uppdraget som förtroenderevisor innebär.[40]
Regeringen beslutar årligen om det statliga uppdraget till Business Sweden i form av ett riktlinjebrev. UD:s enhet för främjande och hållbart företagande (UD-FH) ansvarar inom Regeringskansliet för export- och investeringsfrämjande som policyfråga.[41] Inom UD ligger också ansvaret för regeringens styrning av Business Sweden.
I riktlinjebrevet definierar regeringen den övergripande inriktningen för Business Swedens statligt finansierade verksamhet. Där framgår exempelvis att Business Sweden är den centrala aktören för export- och investeringsfrämjande och att organisationen, inom ramen för sin exportfrämjande verksamhet, ska upprätthålla institutionell närvaro på för svenska företag intressanta marknader.
I riktlinjebrevet framgår även hur Business Sweden ska uppfylla och rapportera sitt statliga uppdrag. Business Sweden ska, tertialsvis eller enligt överenskommelse, göra avstämningar med UD med fokus på det statliga uppdraget och samarbetet mellan UD och Business Sweden. Business Sweden ska även årligen redovisa det statliga uppdraget i en rapport. Rapporten har likheter med den resultatredovisning som ingår i årsredovisningar för statliga myndigheter där bland annat analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling ska framgå.
Ett annat dokument med koppling till styrningen av Business Sweden är en promemoria från UD från november 2013, Huvudmännens avsikter, som bland annat anger att Business Sweden ska vara en partner i toppklass till företagen och kunna bistå med såväl elementär analys som kvalificerade konsultinsatser.[42] Promemorian är inte underskriven och det är inte känt om den är beslutad och i så fall av vem.[43] Promemorian är daterad samtidigt med den senaste uppdateringen av avtalet mellan staten och SAU, men enligt UD är den inte avsänd enligt diariet.[44] Däremot har den mottagits och behandlats av Business Swedens styrelse, som betraktar promemorian som ett styrdokument.[45]
SAU har en egen ägarpolicy som sammanfattar förväntningarna på organisationens kvalitet.[46]
Det finns också ett gemensamt dokument mellan UD och Business Sweden som reglerar samverkan dem mellan.[47] Detta samverkansdokument är dock inget styrdokument för Business Sweden utan ett slags handbok riktad till anställda i utlandsorganisationerna för UD och Business Sweden. Syftet är att förklara respektive organisations uppdrag för att underlätta samverkan i fält när man genomför verksamhet gemensamt.[48] Samverkansdokumentet återger befintliga prioriteringar och styrsignaler och tillför inga nya.[49]
2.4 Business Swedens omsättning och finansiering
Business Sweden omsätter årligen cirka 700–800 miljoner kronor och bedriver verksamhet i närmare 40 olika länder. Antal anställda är knappt 500 stycken.
Ungefär 60 procent av Business Swedens omsättning härrör från finansiering från staten. Ungefär en tredjedel utgör intäkter från helt privat finansierad verksamhet. Det finns även privata intäkter från delvis statligt finansierad verksamhet. Svenskt Näringsliv ger ett mindre bidrag som varit oförändrat under en lång rad år.
Diagram 1 Finansiering Business Sweden 2018–2022
Källa: Data i diagrammet utgår från Business Swedens redovisningar av det statliga uppdraget 2018–2022.
Den finansiering som Business Sweden erhåller från staten består huvudsakligen av två anslag. Det större av de två anslagen (anslag 2:3) avser exportfrämjande medan det mindre anslaget (anslag 2:4) avser investeringsfrämjande. Båda anslagen disponeras av Kammarkollegiet som i sin tur betalar ut anslagen till Business Sweden. Business Sweden rapporterar dock inte sin verksamhet till Kammarkollegiet utan till UD. Därutöver mottar Business Sweden ersättning från statliga aktörer för genomförande av specifika uppdrag.
2.5 Fördelningen av statliga medel till Business Sweden och verksamhetens inriktning
Merparten av anslagsmedlen för det statliga uppdraget går till exportfrämjandet. Medlen till exportfrämjandet delas upp i tre delar i det årliga riktlinjebrevet; Grundläggande exportservice, Småföretagsprogrammet och riktat exportfrämjande. Utöver den inriktning på verksamheten som kan utläsas av medelstilldelningen är regeringens anvisningar vad gäller verksamhetens inriktning av övergripande slag.
Av Business Swedens anslagsmedel för det statliga uppdraget går ungefär 80 procent till den exportfrämjande verksamheten, medan resterande 20 procent går till investeringsfrämjandet. Fördelningen har i huvudsak varit oförändrad perioden 2018–2023. Under 2021 gjorde regeringen dock en engångssatsning på investeringsfrämjandet, vars andel ökade till cirka 25 procent.[50]
Tabell 1 Anslag 2:3 och 2:4 till Business Sweden budgetåren 2018–2023, tusen kronor
Anslag | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Exportfrämjande anslag 2:3 (ap. 1) | 282 500 | 324 500 | 272 500 | 276 500 | 294 137 | 295 278 |
Investeringsfrämjande anslag 2:4 (ap. 3) | 67 772[51] | 84 772 | 67 772 | 92 772 | 67 772 | 67 772 |
Källa: Regleringsbrev avseende budgetåren 2018–2023 till Kammarkollegiet för anslag 2:3 och 2:4 inklusive samtliga ändrade regleringsbrev.
Regeringens fördelning av medel mellan de tre exportfrämjande verksamheterna har under 2018–2023 varit relativt stabil. Vid några tillfällen har regeringen tillfört extra medel, exempelvis fick Småföretagsprogrammet 2019 ett tillskott på 30 miljoner kronor. Även åren 2021–2023 har Småföretagsprogrammet fått olika nivåer av extra tillskott som förstärkning eller i samband med tilläggsuppdrag.[52] Under 2020 ändrade regeringen riktlinjebrevet under covid 19-pandemin för att möjliggöra för Business Sweden att fritt fördela medlen till exportfrämjandet mellan de olika verksamhetsområdena.[53]
Tabell 2 Procentuell fördelning av anslag 2:3 mellan Business Swedens verksamhetsområden inom exportfrämjandet åren 2018–2023, procent
Anslag 2:3 | 2018 | 2019 | 2021 | 2022 | 2023 |
|---|---|---|---|---|---|
Grundläggande exportservice | 38,7 | 33,7 | 38,9 | 36,9 | 38,2 |
Småföretagsprogram | 30,3 | 35,6 | 31,8 | 35,3 | 33,0 |
Riktat exportfrämjande | 31,0 | 30,7 | 29,3 | 27,8 | 28,8 |
Källa: Regeringens riktlinjebrev för budgetåren 2018–2019, samt 2021–2023 (t. o. m. regeringsbeslut UD2022/18367, 2022-12-22). Då Business Sweden fick fördela medlen fritt mellan verksamheterna inom exportfrämjandet under 2020 har det året uteslutits ur tabellen.
Vad gäller branschinriktning för det statliga uppdraget anger regeringen exempelvis i 2018 års riktlinjebrev att Business Sweden ska bidra till omställningen till en grön och biobaserad ekonomi genom att uppmärksamma företag vars produkter och tjänster kan ersätta fossilt baserade dito. I riktlinjebreven avseende 2020–2023 skriver regeringen att Business Sweden ska prioritera den gröna omställningen där affärsmöjligheter finns och särskilt beakta möjligheter inom digitalisering, hållbarhet, hälsa och life science.
Av avtalet[54], Huvudmännens avsikter[55] och riktlinjebrevet[56] framgår att Business Sweden ska stödja och utveckla små och medelstora företags internationalisering och export. Stödet genom Småföretagsprogrammet ska enligt riktlinjebrevet vara anpassat till små och medelstora företags behov och förutsättningar. I riktlinjebrevet anger regeringen att Business Sweden aktivt ska söka upp den kategorin företag och samverka med relevanta aktörer inom ramen för den regionala exportsamverkan.
Vad gäller geografisk inriktning framgår av 10 § i avtalet att staten ska bidra till finansiering av projekt hos Business Sweden som syftar till export till svårbearbetade eller avlägsna men lovande marknader.[57] Regeringen beslutade i exportstrategierna från 2015 och 2018 om ett antal prioriterade marknader som omnämndes i samverkansdokumentet med Business Sweden.[58] Denna prioritering av marknader gällde för regeringens arbete, exempelvis för planering av statsrådsbesök, andra högnivåbesök eller större satsningar och evenemang.[59] Majoriteten beskrevs som tillväxtländer.[60] Landprioriteringslistan är dock inte längre aktuell då regeringen arbetar med att ta fram en ny strategi för utrikeshandel, investeringar och global konkurrenskraft.[61]