3. Regeringens styrning av Business Sweden

Avsnitt

3.1 Flera brister i regeringens övergripande styrning

Den ovanliga verksamhetsformen och andra särdrag för Business Sweden innebär komplexa förutsättningar för styrning och uppföljning av organisationen. Regeringen har inte formulerat uppföljningsbara mål för Business Swedens statliga uppdrag. Vidare har regeringen inte ställt tillräckliga kvalitetskrav på Business Swedens redovisning och effektmätningar av det statliga uppdraget. Regeringen har heller inte verkat för att sätta upp ekonomiska mål för Business Swedens privatfinansierade verksamhet eller för att tillämpa andra styrverktyg som ingår i statens ägarpolicy.

Detta försvårar för regeringen och riksdagen att följa upp hur Business Swedens verksamhet bidrar till ökad svensk export och ökade investeringar i Sverige.

3.1.1 Business Swedens verksamhetsform och ägarstruktur försvårar styrning och samordning

Business Sweden har en ovanlig verksamhetsform och är varken myndighet eller bolag samt har både statlig och privat finansiering. Det kan medföra svårigheter att antingen tillämpa metoder för myndighetsstyrning eller statlig bolagsstyrning för att styra organisationen och det finns också en risk för att styrning enligt endera modellen inte är ändamålsenlig. Vidare har Business Sweden en ägarstruktur med två ägare i form av staten och SAU, ett representantskap som högsta beslutande organ där staten och SAU har lika många röster var, samt en styrelse som ansvarar för ekonomisk planering, inriktning och uppföljning och där staten har utslagsröst. Vi konstaterar att detta sammantaget innebär komplexa förutsättningar för styrning och uppföljning av Business Sweden.

Vi konstaterar vidare att detta ställer krav på samordning inom Regeringskansliet, men att detta brister i vissa avseenden. UD har vid intervju med oss uttryckt ett behov av ökat stöd vad gäller praxis för myndighetsstyrning mot bakgrund av komplexiteten i att Business Sweden är en unik organisation,[62] liksom behov av kunskap om hur statens ägarpolicy skulle kunna tillämpas i styrningen av Business Sweden.[63]

UD har också lyft att samordningen inom Regeringskansliet ibland brister och att uppdrag som omfattar ett flertal myndigheter och organisationer inom export- och investeringsfrämjandet och som ställer krav på samarbete mellan dessa inte alltid ”går i takt”. Detta kan enligt UD påverka genomförandet av åtgärderna.[64] Det finns enligt UD exempel på att Business Sweden fått ett statligt uppdrag inom regional exportsamverkan där Tillväxtverket och Almi också har mandat att arbeta, men där Näringsdepartementet valt att inte prioritera uppdraget.[65]

3.1.2 Regeringen har satt upp återrapporteringskrav men styr inte med hjälp av uppföljningsbara mål

Regeringens riktlinjebrev till Business Sweden omfattar en mängd återrapporteringskrav. Den nuvarande strukturen för återrapportering i riktlinjebreven gäller sedan 2021. Av regeringens riktlinjebrev framgår att Business Sweden årligen ska redovisa aktiviteter och resultat inom det statliga uppdraget till Regeringskansliet (UD). Rapporteringen omfattar exportfrämjandet med de däri ingående delverksamheterna grundläggande exportservice, Småföretagsprogrammet och riktat exportfrämjande, samt motsvarande rapportering avseende investeringsfrämjandet.

Regeringens riktlinjebrev för 2023 omfattar fjorton återrapporteringskrav, varav vissa är av precis natur. Exempelvis ska Business Sweden redogöra för hur många aktiviteter organisationen genomfört inom sina olika verksamhetsområden. Regeringen efterfrågar även återrapportering om NKI (nöjd kund-index), dels på aggregerad nivå, dels uppdelat på verksamhetsområde och tjänstenivå. Utöver detta efterfrågar regeringen bredare redovisningar, exempelvis av den långsiktiga, strategiska inriktningen för verksamheten inom det statliga uppdraget. Regeringen använder återrapporteringen i sitt arbete med budgetpropositionen, exempelvis för resultatrapportering till riksdagen. De återrapporterade resultaten kan, enligt UD, ge argument för budgetförstärkningar, men även ge upphov till dialog om resultaten inte är tillräckligt goda.[66]

Trots att regeringen har satt upp omfattande återrapporteringskrav konstaterar vi att regeringen inte har formulerat några uppföljningsbara mål kopplade till återrapporteringskraven.

3.1.3 Regeringen har inte ställt tillräckliga kvalitetskrav på Business Swedens utvärdering och redovisning av det statliga uppdraget

Regeringen har inte ställt tillräckliga kvalitetskrav på de mätningar Business Sweden genomför, trots att regeringens riktlinjebrev anger att Business Swedens redovisning av de statliga medlen ska innehålla effekter där så är möjligt.

Granskningen visar att det finns risk för att resultaten av mätningarna blir missvisande till följd av metodologiska brister som gör det svårt att urskilja vad Business Sweden bidragit med (se 4.4.1 om effektmätningen av Småföretags­programmet och 4.4.3 om effektredovisning av genomförda affärer och samhällsekonomiska effekter) samt på grund av låg svarsfrekvens (se 4.4.2 om NKI-mätningarna). Vi noterar vidare att regeringen trots detta använder resultaten av mätningarna i sin resultatredovisning i budgetpropositionen, som är ett viktigt underlag för riksdagen.

Vi konstaterar också att regeringen inte har ställt krav på granskning av rapporten av Business Swedens redovisning av sitt statliga uppdrag. I stället sker granskning av det statliga uppdraget endast delvis och på övergripande nivå som en del av revisionen av Business Swedens årsredovisning som genomförs av den revisionsbyrå som Business Sweden anlitar.

3.1.4 Regeringen använder inte statens ägarpolicy i styrningen av Business Sweden

Granskningen visar att regeringen inte har verkat för att statens ägarpolicy ska tillämpas för Business Swedens privatfinansierade verksamhet. Varken regeringen eller ägarna gemensamt har beslutat om avkastningskrav eller andra ekonomiska mål för den privatfinansierade verksamheten. Det finns inte heller någon process för uppföljning som avser den privatfinansierade verksamheten. Regeringen saknar således viktiga verktyg för att kunna styra och utvärdera verksamheten.

Regeringen har i uppdrag att förvalta statens tillgångar såsom statligt ägda bolag. Inom Regeringskansliet arbetar avdelningen för bolag med statligt ägande med förvaltning och styrning av de statligt ägda bolagen. På avdelningen arbetar bland annat personer som har till uppdrag att sitta i styrelsen för statliga bolag.[67]

Regeringens styrning av de statliga bolag där staten är majoritetsägare utgår från statens ägarpolicy.[68] I delägda bolag verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn ska tillämpas.[69] Ägarpolicyn omfattar ett antal verktyg och processer och syftar till en aktiv och professionell förvaltning. Exempel på detta är styrelsenomineringsprocessen, fastställande av ekonomiska mål och uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag, samt utvärdering och uppföljning av de statliga bolagens verksamhet.

De ekonomiska målen utgörs av mål inom kategorierna lönsamhetsmål, kapitalstrukturmål och utdelningsmål. Alla statliga bolag har ekonomiska mål satta av regeringen. Vissa bolag ger ingen utdelning, utan eventuellt överskott ska bidra till finansieringen av bolagets samhällsuppdrag.[70] Syftet med att staten som ägare fastställer ekonomiska mål är bland annat att säkerställa värdeskapande genom att styrelse och företagsledning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål och att ge möjlighet till att på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens lönsamhet, effektivitet och risknivå.[71]

Regeringen kan som representant för staten även ge instruktioner till styrelsen i statliga bolag. Sådana ägaranvisningar beslutas på bolagsstämman och kan framför allt vara aktuella för bolag som har ett särskilt beslutat samhällsuppdrag, uppbär anslag eller befinner sig i en omstrukturering och vid avregleringar och liknande väsentliga förändringar.

3.1.5 Ägarna har inte gett tydliga anvisningar för den privatfinansierade verksamheten

Den privatfinansierade verksamheten är generellt knapphändigt beskriven i styrdokumenten. Av avtal[72] och stadgar[73], som utgör de primära styrdokumenten för Business Sweden, framgår endast målen för Business Sweden som helhet, men inget specifikt mål för den privatfinansierade verksamheten.

Eftersom Business Sweden inte är ett aktiebolag saknar organisationen bolagsordning och därmed även ett verksamhetsföremål som preciserar organisationens verksamhet och ramar. Om Business Sweden hade varit ett statligt ägt bolag hade ett sådant verksamhetsföremål utgått från riksdagens beslut.[74] Det Business Sweden ska utföra inom ramen för det statliga uppdraget utvecklas i regeringens riktlinjebrev medan motsvarande inte finns för den privatfinansierade verksamheten.

I avtalet mellan staten och SAU finns det enligt vår tolkning två passager som relaterar till den privatfinansierade verksamheten. Avtalet anger att Business Swedens verksamhet finansieras genom ”statliga medel, bidrag från näringslivet, samt andra inkomster i verksamheten”.[75] Vi tolkar ”andra inkomster” som inkomster från den privatfinansierade verksamheten. Vidare framgår att Business Sweden i samverkan med företag och andra aktörer kan bedriva ”sådan projekt- och uppdragsverksamhet som finansieras med medel från dessa".[76] Dock preciserar inte avtalet vilken sorts verksamhet som ska bedrivas inom den privatfinansierade verksamheten. I stadgarna omnämns inte den privatfinansierade verksamheten, varken direkt eller indirekt.

I samverkansdokumentet mellan UD och Business Sweden samt i promemorian Huvudmännens avsikter framgår att intentionen är att det statliga uppdraget och den privatfinansierade verksamheten ska förstärka varandra.

Enligt samverkansdokumentet mellan UD och Business Sweden syftar avtalets formulering om projekt- och uppdragsverksamhet, som vi återger ovan, på konsultverksamhet.[77] Vidare står i samverkansdokumentet att det statliga uppdraget är ”en förutsättning för Business Sweden att erbjuda och utföra de privata konsultuppdragen”. På motsvarande sätt anges i dokumentet att de företagsspecifika uppdragen förstärker det statliga uppdraget genom att de möjliggör en större närvaro på utlandsmarknaderna, vilket är till nytta för båda främjandeverksamheterna.

Enligt promemorian Huvudmännens avsikter är volymen på ”konsultintäkterna” en indikation på ökade internationella affärer och Business Swedens relevans för företagen.[78] Vidare framgår av promemorian att Business Swedens tjänsteutbud ska vara flexibelt och anpassat efter företagens efterfrågan. Business Sweden ska enligt promemorian kunna ta ett helhetsgrepp på företagens internationella affärer – från grundläggande analys till order.

UD anger att syftet med den privatfinansierade verksamheten går tillbaka till avtalet[79] bakom organisationens bildande och behovet av en organisation som Business Sweden för att gynna konkurrenskraft och svensk export. Enligt UD syftar den privatfinansierade verksamheten till att Business Sweden ska kunna möta företagens behov i hela spektret, och UD menar att den är ett viktigt tillägg till det statliga uppdraget.[80]

3.2 Oklarheter i hanteringen av statliga anslag

Business Sweden hanterar sina anslagsmedel på ett annat sätt än statliga myndigheter. Ett exempel är att det saknas regler för hur Business Sweden får spara sina anslag mellan åren, och UD och Business Sweden har olika bild av vad som gäller. En annan skillnad jämfört med de regler som gäller för myndigheter är att Business Sweden genom att ta ut en marginal på sitt anslag har möjlighet att bygga upp eget kapital delvis med hjälp av anslagsmedel. Vidare redovisar och hanterar Business Sweden anslagsmedel som försäljningsintäkter, vilket gör det svårare att följa förbrukningen. Sammantaget innebär detta att transparensen brister och att det finns en risk för dålig hushållning med statens medel.

3.2.1 Redovisningen ger en otillräcklig bild av Business Swedens anslagsförbrukning och det saknas regler för anslagssparande

Business Sweden upprättar i enlighet med stadgarna årsredovisning. Årsredovisningen upprättas enligt årsredovisningslagen och god redovisningssed, vilket för Business Sweden motsvarar Bokföringsnämndens allmänna råd BFNAR 2012:1 Årsredovisning och koncernredovisning (K3-regelverket). Detta redovisningsregelverk är lämpat för privata företag och inte anpassat för redovisning av anslag.

De flesta statliga myndigheter upprättar årsredovisning enligt förordning om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB), vilket är ett regelverk som till exempel är anpassat för att redovisa förbrukning av erhållna anslag. Inom statlig redovisning enligt FÅB ska en myndighet utöver resultat- och balansräkning ha med en anslagsredovisning i årsredovisningen. I anslagsredovisningen framgår storlek på ingående och utgående anslag samt hur stora utgifter som belastat anslaget under året.[81]

Enligt det regelverk som Business Sweden tillämpar redovisas i stället erhållna anslag som ännu inte intäktsförts som förskott från kunder. Använda anslag redovisas som nettoomsättning. Det går därför inte att enkelt följa hur Business Swedens anslagsanvändning sker.

Business Sweden har under flera år haft kvar betydande summor från den statliga finansieringen som flyttats över till året därpå.[82] Det finns inte några särskilda regler för hur Business Sweden får spara anslagen mellan åren.[83] Enligt Business Sweden är det praxis att organisationen har möjlighet att använda medel som kommer via det årliga riktlinjebrevet över flera år.[84] Någon sådan praxis finns dock inte dokumenterad och i riktlinjebreven anges alltid att tilldelade medel avser det år riktlinjebrevet gäller för. UD anger att huvudinriktningen är att anslagsmedlen ska användas det år de anslagits, och att detta stärks av skrivningar i riktlinjebrevet om att medlen ska upparbetas jämnt över året.[85]

Någon redovisning av eventuella beställningsbemyndiganden finns inte i Business Swedens årsredovisning. Vi konstaterar också att Business Swedens fördelning av indirekta kostnader skiljer sig från hur myndigheter normalt fördelar kostnader, där kostnaderna fördelas på finansieringskälla.

3.2.2 Företagsmässig hantering av anslag riskerar att leda till felaktig anslagsavräkning

Business Sweden tillgodogör sig inte statliga anslag utifrån nedlagda kostnader. I stället tillämpar Business Sweden en modell där medel projektsätts, dvs. de statliga medlen upparbetas som försäljningsintäkter i respektive projekt på motsvarande sätt som för de privata tjänster som Business Sweden säljer. Enligt gängse regler inom statlig förvaltning avräknas anslag som används i en myndighets egen verksamhet kostnadsmässigt. I de årliga riktlinjebrev som regeringen utfärdar till Business Sweden anges att anslagen som Business Sweden erhåller får användas till vissa angivna kostnader. Business Sweden använder dock anslag som om det vore försäljning gentemot staten och tar regelbundet ut marginal på projekt som finansieras av anslagen. Enligt Business Sweden finns det en överenskommelse med UD om att göra på detta sätt.[86] Varken Business Sweden eller UD har dock kunnat presentera en sådan överenskommelse för oss.

Intäkter av anslag redovisas som nettoomsättning i Business Swedens årsredovisning. Däremot redovisas motsvarande anslag som lämnade bidrag i transfereringsavsnittet i Kammarkollegiets årsredovisning. Med andra ord betraktar inte Kammarkollegiet som utbetalande myndighet anslagen till Business Sweden som om de vore betalning för en förvärvad tjänst. Vi konstaterar att de två sätten att klassificera medlen ger intrycket av att redovisningen haltar mellan Kammarkollegiet och Business Sweden.

Business Sweden använder inte separata bankkonton för medel som kommer från kommersiell verksamhet respektive från statliga anslag.

3.2.3 Business Sweden kan bygga upp eget kapital med bland annat statliga medel

Business Swedens eget kapital uppgår på koncernnivå till 186 miljoner kronor per sista december 2022. Detta är en ökning från cirka 123 miljoner kronor per sista december 2020 respektive cirka 118 miljoner kronor sista december 2018.

Diagram 2 Utveckling av koncernens eget kapital

Frågan om vilken nivå på eget kapital som är rimlig har diskuterats och utretts inom Business Sweden under en längre tid. Ägarna beslutade vid representantskapet i april 2023 att öka eget kapital, med syfte att bidra till att skapa långsiktighet och stabilitet för Business Sweden.[87]

Business Sweden har som mål att öka sitt eget kapital. Eget kapital genereras genom ackumulerade vinster.[88] Detta gäller främst vinster från den privatfinansierade verksamheten men kan även innefatta överskott från den statliga verksamheten.[89] Att ha möjlighet att bygga upp överskott genom erhållande av anslag avviker från hur anslag normalt får användas inom staten. Eget kapital, som alltså delvis kan ha byggts upp av anslagsmedel, kan användas för att täcka förluster i den privatfinansierade delen av Business Sweden. Att det inte är reglerat hur Business Sweden får spara de anslag organisationen erhåller samtidigt som Business Sweden kan bygga upp eget kapital med hjälp av anslag innebär möjlighet till ett direkt och indirekt anslagssparande som statliga myndigheter normalt inte har. Det riskerar också medföra dålig hushållning med statliga medel.

3.3 Business Swedens har konkurrensfördelar i den privatfinansierade verksamheten som regeringen inte har hanterat

Business Sweden har ett flertal konkurrensfördelar i sin privatfinansierade verksamhet. Risk för bristande konkurrensneutralitet i tidigare Exportrådets verksamhet har uppmärksammats i flera utredningar. Trots detta har regeringen varken säkerställt eller följt upp konkurrensneutraliteten. Regeringen har heller inte analyserat de fördelar Business Sweden har ur statsstödssynpunkt.

3.3.1 Business Sweden har flera konkurrensfördelar

Business Sweden har inte något uppdrag att verka marknadskompletterande när det gäller de privatfinansierade tjänsterna, som utgörs av exportrelaterade tjänster som säljs till företag. Business Swedens privatfinansierade tjänster säljs på konkurrensutsatta marknader, med såväl lokala som globala konkurrenter.[90]

Business Sweden tillhandahåller därutöver tjänster med olika subventionsgrad, exempelvis coachning inom Småföretagsprogrammet. Vi konstaterar att Business Sweden har möjlighet att genom statligt finansierade insatser utföra en första tjänst utan kostnad för kunderna och på det viset bli kända hos företagen och få kunskap om dessa. Business Sweden kan i den privatfinansierade verksamheten också erbjuda den trovärdighet det innebär att ha en nära koppling till svenska staten, genom sitt samarbete med UD och ambassaderna.

Business Sweden uppger att organisationen inte samlar in någon information om i vilken utsträckning de statligt finansierade tjänsterna underlättar försäljningen av de privatfinansierade tjänsterna. Enligt en enkätundersökning genomförd på beställning av Svenskt Näringsliv hade hälften av dem som uppgav sig vara kunder till Business Sweden under de senaste fem åren använt både kostnadsfria tjänster och sådana som kräver privat finansiering, 40 procent av kunderna hade endast använt de kostnadsfria tjänsterna och 10 procent endast privatfinansierade tjänster. Detta kan tala för att de kostnadsfria tjänsterna är en viktig ingång för Business Sweden för att skapa kontakt med potentiella kunder. Undersökningen visade också att vissa kunder tycker att det är oklart när gratis konsultation övergår till avgiftsbelagda konsulttjänster.[91]

De statliga anslagen till Business Sweden medför även en lägre risknivå jämfört med privata bolag, då organisationen på detta sätt är garanterad en större intäkt varje år och tillgång till en kredit utan kostnad.

En annan fördel för Business Sweden är att ägarna inte har något avkastningskrav på den privatfinansierade verksamheten. Överskott läggs i eget kapital och det sker således inte någon utdelning till ägarna.

Utöver att avsaknaden av avkastningskrav är en konkurrensfördel för Business Sweden kan det också aktualisera en fråga om otillåtet statsstöd. För att undvika otillåtet statsstöd brukar staten kräva marknadsmässig avkastning av aktörer som verkar på kommersiella marknader, vilket är den riskfria räntan plus ett riskjusterat avkastningskrav.[92] Vi konstaterar att frågan om huruvida Business Sweden i och med avsaknad av avkastningskrav riskerar att uppbära otillåtet statsstöd kräver ytterligare analys. Detta beror bland annat på att Business Sweden har två huvudmän varav en är privat.

Business Sweden är vidare befriat från att betala inkomstskatt.[93] Ett sådant undantag är ovanligt och träffar endast ett fåtal särskilt utvalda organisationer. Skattebefrielsen gäller dock bara Business Sweden som moderföretag medan resten av koncernens bolag är skattepliktiga. Eftersom Business Swedens skatteundantagna verksamhet normalt går med vinst har skatteundantaget som konsekvens att Business Sweden slipper betala skatt som konkurrerande företag hade fått betala.[94] Vi konstaterar att frågan om huruvida Business Sweden uppbär statsstöd kan aktualiseras även här.

Slutligen konstaterar vi också att den tidigare nämnda marginalen på den statligt finansierade verksamheten medför en möjlighet för Business Sweden att täcka upp underskott i den privatfinansierade verksamheten med statliga medel, vilket självfallet också är en konkurrensfördel.

3.3.2 Regeringen har varken säkerställt eller följt upp konkurrensneutraliteten

Både UD och SAU ser Business Swedens försäljning av privatfinansierade tjänster som en viktig del av organisationens arbete. I Huvudmännens avsikter framgår hur ägarna vill hantera konkurrensproblematiken. De statliga medlen ska, enligt Huvudmännens avsikter, inte användas för att subventionera konsulttjänster och prissättningen för konsulttjänster ska vara marknadsmässig.

Frågan om huruvida Business Sweden skiljer på statliga och privata intäkter behandlas i avsnitt 4.1.2. När det gäller prissättningen av de privatfinansierade tjänsterna använder Business Sweden ett prissättningsstöd som tar hänsyn till kostnaden för olika typer av resurser. Även en vinstmarginal ska inkluderas. Vad som i varje läge är ett marknadspris är enligt Business Sweden nästan omöjligt att besvara då marknadspriset bestäms av konkurrenssituationen, konjunktur, kvalitet, varumärke m.m.[95]

Regeringen har inte gjort någon uppföljning av om Business Sweden tillämpar marknadsmässiga priser.[96] Regeringen har heller inte analyserat de konkurrensfördelar Business Sweden har, i vilken utsträckning de är befogade och vilken effekt de har på Business Swedens försäljning. Vidare har regeringen inte uppmärksammat den potentiella statsstödsproblematiken.[97]

3.3.3 Business Sweden och dess ägare anser att blandningen av statligt och privat finansierad verksamhet fungerar bra

De representanter för Business Sweden och dess ägare som vi intervjuat har argumenterat för att det finns fördelar med att inom Business Sweden kombinera statligt och privat finansierad verksamhet och gett exempel på hur dessa verksamheter stärker varandra.

SAU uppger att Business Swedens försäljning av tjänster är en mätare på att det finns ett behov av tjänsterna och att organisationen uppfyller sina mål. Kombinationen av statlig och privat finansierad verksamhet möjliggör också ett större nätverk runt omkring i världen. SAU uppfattar inte att frågan om konkurrensneutralitet är ett stort problem och uppger att organisationen skulle agera om det kom signaler om det från medlemmarna.[98]

UD konstaterar att Business Swedens organisationsform har berörts i flera utredningar. Staten har då enligt UD dragit slutsatsen att det valda upplägget är önskvärt.[99]

Business Swedens tidigare styrelseordförande uppger att de privatfinansierade uppdragen förstärker det statliga uppdraget då de möjliggör en större närvaro på utlandsmarknaderna och en bredare exponering mot näringslivet, vilket är till nytta för både export- och investeringsfrämjandet.[100]

Business Swedens VD anger att hur framgångsrikt Business Sweden är inom den privata verksamheten är ett mått på hur framgångsrikt Business Sweden är inom den statliga verksamheten.[101]

I samverkansdokumentet mellan UD och Business Sweden anges att kombinationen av statliga och företagsfinansierade uppdrag är avgörande för den struktur och globala räckvidd som Business Sweden har. Den kombinerade verksamheten är enligt samverkansdokumentet nödvändig för att möta företagens efterfrågan, attrahera personal och för att skapa fördjupade marknadsinsikter.[102]

3.3.4 Även tidigare utredningar har noterat risk för bristande konkurrensneutralitet

Potentiella problem med snedvriden konkurrens till följd av tidigare Exportrådets kombination av statligt och privat finansierad verksamhet har uppmärksammats i tidigare utredningar. Utredningen Expert på Export[103] konstaterade att Exportrådets försäljning på marknader där kommersiella aktörer är aktiva kunde leda till konkurrenssnedvridning gentemot andra privata aktörer. Utredningen föreslog bland annat att statliga uppdrag på exportområdet i vissa fall skulle upphandlas i konkurrens och att konkurrenter skulle ges tillträde till delar av Exportrådets infrastruktur.

Utredningen Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter[104] noterade att den valda modellen för exportfrämjande ställde stora krav på Exportrådet för att inte det statliga inslaget skulle fungera som en statlig subvention och konkurrensfördel gentemot privata aktörer i samma bransch. Utredningen kom inte med några konkreta förslag på området men förespråkade ökad konkurrens inom exportfrämjandet.

Riksrevisionen rekommenderade i en tidigare granskning regeringen att överväga om Business Swedens statliga verksamhet i förhållande till den kommersiella borde preciseras ytterligare.[105] Regeringen uppgav att den var medveten om att organisationens dubbla roll skapar utmaningar, men att den konsultliknande verksamheten möjliggör närvaro på fler utlandsmarknader än vad som annars hade varit möjligt. Vidare hänvisade regeringen till utredningen En utrikesförvaltning i världsklass (SOU 2011:21), i vilken slutsatsen drogs att den dubbla rollen är mer ändamålsenlig än andra alternativ.[106]

3.4 Det är otydligt vilka regler Business Swedens statligt finansierade verksamhet ska följa

Till följd av att det saknas analys och styrning på området, både från regeringens och Business Swedens sida, finns det en risk att Business Sweden inte följer tillämpliga offentligrättsliga regler.

Frågan om i vilken utsträckning Business Sweden fullgör offentliga förvaltningsuppgifter och frågan om Business Sweden ska tillämpa lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) behöver analyseras närmare. Det är också otydligt vilka uppgifter som ingår i handelssekreterarrollen, vilket i sin tur får betydelse för när det offentligrättsliga regelverket blir tillämpligt.

Privaträttsliga organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska enligt regeringsformen i sin verksamhet beakta principerna om allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av LOU framgår att även offentligt styrda organ ska tillämpa bestämmelserna i denna lag. I bilaga 1 redovisar vi rättsliga frågeställningar rörande dessa två frågor.

3.4.1 Regeringen har inte säkerställt att Business Sweden följer principer för statlig förvaltning i sin statligt finansierade verksamhet

Styrningen av Business Swedens statligt finansierade uppdrag har likheter med styrningen av statliga myndigheter. Exempelvis tilldelas Business Sweden medel årligen genom ett regleringsbrev (om än via Kammarkollegiet), de årliga riktlinjebreven från regeringen har likheter med regleringsbrev, Business Sweden lämnar årligen in ett budgetunderlag till Regeringskansliet och Business Sweden har tertialmöten med ansvarigt departement, på liknande sätt som myndigheter har myndighetsdialog.

Samtidigt innebär Business Swedens verksamhetsform att de bestämmelser som gäller för myndigheter inte automatiskt blir tillämpbara.[107] Exempel på författningar som statliga myndigheter ska följa, men som inte blir automatiskt tillämpliga på Business Swedens verksamhet, är tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), arkivlagen (1990:782), förvaltningslagen (2017:900), förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordningen (2011:223) och avgiftsförordningen (1992:191).[108] Vi konstaterar att flera av de styr- och kontrollmekanismer som har sin utgångspunkt i de offentligrättsliga regelverken inte finns för Business Swedens verksamhet. Så länge det var en myndighet som ansvarade för investeringsfrämjandet gällde det offentligrättsliga regelverket för verksamheten, men detta upphörde när investeringsfrämjandet kom att ingå i Business Sweden.

3.4.2 Regeringen har inte analyserat om Business Sweden bör följa regeringsformen och LOU

Eftersom Business Sweden har ett statligt finansierad uppdrag kan det finnas vissa krav och bestämmelser som ska iakttas även om verksamheten inte bedrivs i myndighetsform. Det aktualiserar frågan om kravet på saklighet och opartiskhet i regeringsformen liksom kraven i LOU är tillämpliga i Business Swedens verksamhet.

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen innebär således att det ställs krav på likabehandling och objektivitet även när privaträttsliga subjekt fullgör förvaltningsuppgifter som överlämnats till dem. Syftet bakom bestämmelsen är bland annat att förhindra att beslutsfattande med offentliga medel sker godtyckligt. Saklighet och opartiskhet ska iakttas och beslut ska inte fattas utifrån ovidkommande hänsyn.

Business Sweden har ett statligt uppdrag i enlighet med de riktlinjebrev som regeringen beslutar om varje år. De uppdrag som regeringen ger till Business Sweden innefattar bland annat att erbjuda stöd i form av tjänster till företag. Detta stöd finansieras (helt eller delvis) med statliga medel. Dessa utgångspunkter reser frågan om offentliga förvaltningsuppgifter överlämnats till Business Sweden och kraven på likabehandling och objektivitet blir tillämpliga för detta uppdrag. Vi konstaterar att regeringen inte har analyserat denna fråga.[109]

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) gäller för upphandling som genomförs av statliga och kommunala myndigheter, men även för offentligt styrda organ.[110] Business Sweden tillämpar inte LOU. Det finns dock omständigheter som talar för att Business Sweden är ett offentligt styrt organ.

Med offentligt styrt organ avses, enligt LOU, en juridisk person som tillgodoser ett behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Dessutom ställs krav på att verksamheten till största delen finansieras av till exempel staten, eller att verksamheten står under kontroll av staten, eller att mer än halva antalet ledamöter i styrelsen eller motsvarande ledningsorgan är utsedda av staten.[111]

Vi menar att det finns omständigheter som talar för att Business Sweden tillgodoser ett behov i det allmännas intresse. Syftet med det statliga uppdraget – den export- och investeringsfrämjande verksamheten – är att bidra till tillväxt och sysselsättning och därmed ökat välstånd i Sverige. Business Sweden är dessutom huvudsakligen finansierat med statliga medel. Det finns också omständigheter som talar för att verksamheten inte är av industriell eller kommersiell karaktär, verksamheter som annars är undantagna från LOU. Den statligt finansierade verksamheten bedrivs inte på en konkurrensutsatt marknad utan syftet är att tillhandahålla tjänster som inte tillgodoses av marknaden. Det finns inte något vinstsyfte och det förekommer inte heller någon vinstutdelning till huvudmännen. Vi konstaterar att regeringen inte har uppmärksammat frågan om huruvida Business Sweden kan anses vara ett offentligt styrt organ som avses i LOU, trots att flera omständigheter pekar mot det.

3.4.3 Det finns oklarheter när det gäller handelssekreterarnas uppdrag

Handelssekreterarna har till uppgift att främja svensk export och internationalisering samt utländska företagsinvesteringar i Sverige när det gäller det land eller de länder som förordnandet avser.[112] Anställning som handelssekreterare beslutas av regeringen på förslag av Business Sweden.[113] Handelssekreterarna är anställda av Business Sweden.[114] I lagen (1975:490) om beslutanderätt för Sveriges export- och investeringsråd beträffande handelssekreterare m.m. sägs bland annat att rådet (det vill säga Business Sweden) får planera och leda handelssekreterares verksamhet samt besluta om anställnings- och arbetsvillkor.[115]

Det finns olika uppfattning om huruvida handelssekreterarna är egna myndigheter eller inte. I 2018 års samverkansdokument mellan UD och Business Sweden beskrevs handelssekreterarna som myndigheter. I dag anser UD dock att handelssekreterarna inte bör benämnas myndigheter, men menar att de omfattas av de offentligrättsliga regelverken.[116] Det finns även avgöranden från såväl JO som domstol med uttalanden om handelssekreterarnas ställning som myndighet där slutsatserna pekar i olika riktning.[117]

En annan oklarhet är hur långt handelssekreterarnas uppdrag sträcker sig och därmed i vilken utsträckning de offentligrättsliga regelverken ska tillämpas vid de kontor som leds av en handelssekreterare. Enligt samverkansdokumentet mellan UD och Business Sweden är en handelssekreterare normalt både chef för ett av Business Swedens landkontor och ansvarig landchef för sitt stationeringsland inom Business Sweden.[118] Enligt Business Sweden är uppdraget som handelssekreterare ytterst begränsat. Handelssekreterarnas uppgifter rör enligt Business Sweden i princip protokollära frågor i beskickningen, att representera Sverige vid delegationer samt att hantera begäran om utlämnande av allmän handling. När en person som är handelssekreterare agerar i rollen som landchef menar Business Sweden att de offentligrättsliga regelverken inte ska tillämpas.[119] Enligt UD ska handelssekreterarna tillämpa de offentligrättsliga regelverken i sin verksamhet, som den definieras i instruktionen. I rollen som chef över anställda som inte bedriver offentligt finansierad verksamhet ska handelssekreterarna inte tillämpa de offentligrättsliga regelverken.[120]

Frågan om exakt vilka delar av den statligt finansierade verksamheten på ett handelskontor som leds av en handelssekreterare som omfattas av de offentligrättsliga regelverken har inte aktualiserats på UD på senare år.[121] UD har därför inte kunnat besvara frågan om i vilka situationer handelssekreterarna ska tillämpa de offentligrättsliga regelverken i den statligt finansierade verksamheten. Business Sweden har inte kunnat presentera något formellt beslut där den uppdelning av uppgifter mellan handelssekreterare och landschef som organisationen tillämpar framgår.[122] Det har således i granskningen inte framkommit någon grund för Business Swedens uppdelning av handelssekreterarnas uppgifter. Den snäva definition av handelssekreterarrollen som Business Sweden tillämpar kan vara en orsak till att de frågor där handelssekreterarna ska tillämpa de offentligrättsliga regelverken, enligt Business Sweden, ytterst sällan blir aktuella.[123]

Vi konstaterar att instruktionen för handelssekreterare är brett formulerad. I instruktionen framgår också att handelssekreterare får ta betalt för sina tjänster. Vi konstaterar också att det är oklart i vilken utsträckning de offentligrättsliga regelverken ska tillämpas på kontor som leds av handelssekreterare. Business Sweden gör heller ingen uppföljning av när och hur de offentligrättsliga regelverken tillämpas och om det finns skillnader mellan olika kontor.[124] Handelssekreterarna får dock viss utbildning i de offentligrättsliga regelverken när de tillträder sitt uppdrag.