1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

I följande avsnitt beskriver vi de problemindikationer som ligger till grund för granskningen, med fokus på kontrollfunktionen och risker för felaktiga utbetalningar.[1]

1.1.1 Konstant ökning av kostnader med den nya administrationen

I förarbeten till reformen uppskattades kostnaden till 360 miljoner kronor[2] vilket var sex gånger högre än utgifterna för den föregående ersättningen Ersättning för högkostnadsskydd för arbetsgivare. Utfallet blev dock mer än dubbelt så högt som den uppskattade kostnaden. Detta framgår av diagram 1 som visar utbetald ersättning inom regelverket som gällde innan 2015, regeringens skattning av kostnaden för det nya regelverket samt det faktiska utfallet 2015–2019.

Diagram 1 Utbetald ersättning och uppskattad kostnad enligt förarbeten (vänster axel) samt antal ersatta arbetsgivare (höger axel)

Sedan ersättningen infördes 2015 har utgifterna ökat.[3] År 2019, dvs. fyra år efter att systemet trädde i kraft (och året innan pandemin), var kostnaderna för systemet 1,1 miljarder kronor, dvs. tre gånger högre än nivån som angavs i förarbeten till regeländringen.

Både regeringens underskattning vid införandet och den fortsatta kostnadsökningen kan ha flera orsaker. Reformen syftade bland annat till att underlätta för små företag där en betungande ansökningsprocess riskerade leda till ett underutnyttjande av den tidigare ersättningen.[4] Ett eventuellt underutnyttjande kan ha försvårat möjligheterna att uppskatta kostnaderna i ett automatiserat system. Därutöver lyfter regeringen i förarbetena att brister i statistiken som fanns att tillgå från SCB försvårade skattningen.[5]

Den fortsatta ökningen kan delvis bero på att allt fler arbetsgivare får kännedom om ersättningen och därför börjar inrapportera sjuklönekostnaden i arbetsgivardeklarationen, vilket krävs för att ta del av ersättningen. Eftersom inrapporteringen sker till Skatteverket är det inte säkert att alla arbetsgivare till en början gjorde kopplingen till en ersättning som betalas ut av Försäkringskassan. Av diagram 1 framgår att det skett en stadig ökning av antalet arbetsgivare som erhållit ersättningen, från ca 42 000 under 2015 till nästan 49 000 under 2019. Sjuklönekostnaden har dock ökat i en högre takt än antalet ersatta arbetsgivare.

Riksrevisionen kan heller inte utesluta att ökningen beror på en faktisk ökad sjukfrånvaro hos de anställda. Även om ersättningen betalas till arbetsgivaren kan en generös sjuklöneförsäkring leda till att de anställda sjukskriver sig i högre utsträckning.[6] Statistik från SCB visar dock att korttidssjukfrånvaron inte har ökat under samma period, se diagram 2 nedan.[7] Vi kommer i denna granskning inte kunna svara på vad ökningen beror på. Däremot ser Riksrevisionen en risk för att felaktiga utbetalningar kan vara en delorsak, vilket ligger i fokus för denna granskning.

Diagram 2 Antal sjukdagar per anställd för varje kvartal för åren 2015–2019

1.1.2 En automatiserad handläggning med få kontroller innebär en risk för felaktiga utbetalningar

I förarbeten till det nya regelverket bedömde regeringen att den förenklade administrationen för arbetsgivarna, tillsammans med en till stor del automatiserad handläggning och IT-system som rapporterar avvikelser, skulle bidra till att de oavsiktliga felen i handläggningen hölls nere.[8]

Flera remissinstanser, däribland Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Skatteverket och Brottsförebyggande rådet (Brå), menade dock att automatiseringen av ersättningen skulle innebära en ökad risk för felaktiga utbetalningar.[9] Brå ansåg att det föreslagna systemet skulle behöva kombineras med mer kontroll och påpekade att det föreslagna regelverket kunde göra det svårare att bevisa att brott har begåtts med uppsåt.

1.1.3 Delat ansvar mellan myndigheter kan leda till brister i kontrollfunktionen

Den nuvarande konstruktionen är ett exempel på en process med delat ansvar, där Skatteverket genomför ett beslut som Försäkringskassan har fattat.

En arbetsgivare ska varje månad lämna en arbetsgivardeklaration till Skatteverket.[10] Skatteverket använder dock inte uppgiften om sjuklönekostnader i den egna verksamheten. I stället skickas uppgiften till Försäkringskassan för vidare hantering. Skatteverket samlar därmed in uppgifter för en annan myndighets räkning, vilket de angav som huvudsakligt skäl till att avstyrka förslaget om den nuvarande konstruktionen.[11]

Försäkringskassan fattar därefter beslut om rätt till ersättning och meddelar beslutet till Skatteverket som krediterar beloppet på arbetsgivarens skattekonto. Det skiljer sig från det tidigare generella högkostnadsskyddet för sjuklönekostnader där arbetsgivaren ansökte hos Försäkringskassan och fick utbetalningen från samma myndighet. Nu sker administrationen bara delvis hos Försäkringskassan samtidigt som de fortfarande har hela kontrollansvaret.

1.1.4 Snabba regelförändringar medför ökad risk för felaktiga utbetalningar

Under pandemin har utgifterna för ersättning för sjuklönekostnader till arbetsgivare ökat kraftigt, från 1,1 miljarder kronor år 2019 till ca 19 miljarder kronor under 2020. Under 2021 hamnade utgifterna på 14 miljarder kronor.[12]

Den stora merparten av utgifterna under 2020 och 2021 avser de tillfälliga reglerna under pandemin, där arbetsgivare helt eller delvis har kompenserats för sina sjuklönekostnader.[13] Enligt Försäkringskassan ökade andelen avslutade kontrollutredningar som ledde till åtgärd[14] till följd av de snabba förändringarna i regelverket som inneburit mer automatiserad handläggning och begränsade möjligheter till kontroller innan utbetalning.[15]

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om systemet för ersättning av sjuklönekostnader är utformat så att risken för felaktiga utbetalningar minimeras på ett effektivt sätt. Följande delfrågor används för att besvara den övergripande revisionsfrågan:

1. Är det enkelt för arbetsgivare att rapportera in korrekta uppgifter om sjuklön i arbetsgivardeklarationen?
2. Har Försäkringskassan och Skatteverket effektiva kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar av ersättning för sjuklönekostnader?
3. Har regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar av ersättningen?

Granskningsobjekt är Försäkringskassan, Skatteverket och regeringen. Granskningsperioden avser åren 2015–2021.

1.3 Bedömningsgrunder

Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom statlig verksamhet, vilket gäller även för denna förmån.[16] Riksrevisionen utgår därför från att systemet för ersättningen för sjuklönekostnader bör vara utformad på ett sådant sätt att risken för felaktiga utbetalningar minimeras. Enligt myndighetsförordningen har varje myndighetsledning ett ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.[17] Försäkringskassans instruktion är ytterligare bedömningsgrund. Där anges att Försäkringskassan ska ge information till berörda om socialförsäkringen och de förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.[18] Enligt förvaltningslagen ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter vilket även utgör bedömningsgrund i vår granskning.[19]

1.3.1 Bedömningsgrunder delfråga 1

Ett syfte med införandet av ersättning för höga sjuklönekostnader 2015 var att minska den administrativa börda som en ansökan om ersättning av sjuklönekostnader kan utgöra. Det var särskilt de små företagen med begränsade administrativa resurser som behövde avlastas denna börda.[20] Försäkringskassan har till uppgift att ge information till berörda om de förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.[21] Det inkluderar även ersättning för höga sjuklönekostnader. Skatteverket ska å sin sida samverka med Försäkringskassan för att hjälpa arbetsgivarna att inhämta information om hur dessa kan få ta del av ersättningen.[22] Bedömningsgrunderna operationaliseras enligt följande kriterier:

• Försäkringskassans och Skatteverkets information om ersättningen för höga sjuklönekostnader ska uppfattas som relevant och begriplig.
• Skatteverkets lösningar för inrapportering av sjuklönekostnader bör vara enkla att använda och självinstruerande.

1.3.2 Bedömningsgrunder delfråga 2

Försäkringskassan har till uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.[23] Försäkringskassan och Skatteverket ska även samverka med berörda myndigheter (i detta fall varandra), kommuner och regioner samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs.[24] Kontrollerna ska kunna upptäcka både avsiktliga och oavsiktliga fel.

Som stöd för vår bedömning har vi utformat följande kriterier som vi bedömer bör känneteckna ett effektivt kontrollarbete hos Försäkringskassan:

• Försäkringskassans kontroller bör vara effektiva på att upptäcka avsiktliga och oavsiktliga fel i inrapporterade uppgifter kring sjuklönekostnader. Det kan exempelvis handla om att sjuklönekostnader som överstiger normala nivåer utgör föremål för riktade kontroller.
• Försäkringskassan bör följa upp och verka för att andelen felaktiga utbetalningar minskar över tid.
• Försäkringskassan och Skatteverket bör ha utformat en effektiv samverkan för att minimera risken för felaktiga utbetalningar. Det finns exempelvis inmatningsfunktioner som minskar risken för felaktiga inmatningar av uppgifter.
• Försäkringskassan bör ha effektiva kontroller för att upptäcka avsiktliga och oavsiktliga fel av uppgifter avseende sjuklönekostnader under de tillfälliga pandemireglerna.

1.3.3 Bedömningsgrunder delfråga 3

Det är regeringen som styr riket och är ansvarig inför riksdagen.[25] I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet.[26] Detta förutsätter, enligt konstitutionsutskottet, att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv.[27] Myndigheternas möjlighet att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar är beroende av de förutsättningar som regeringen ger. Bedömningsgrunden operationaliseras genom följande bedömningskriterier:

• Regeringen bör ha säkerställt ett regelverk som möjliggör en effektiv kontroll.
• Regeringen bör följa upp systemets funktion för att bedöma om det brister.
• Regeringen bör vid behov ge uppdrag till myndigheterna för att åtgärda brister.
• Regeringen bör ha utformat de tillfälliga reglerna under pandemin på ett sätt som möjliggör en effektiv kontrollverksamhet hos Försäkringskassan och Skatteverket.
• Regeringen bör ha säkerställt att det är tydligt för respektive myndighet vem som har ansvar för vad i administrationen av ersättningen.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Carlos Arreyes (projektledare), Anja Folkesson och Samir Cedic. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Ruth Mannelqvist, professor i rättsvetenskap vid Umeå universitet och Erica Lindahl, dr i nationalekonomi vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Företrädare för Regeringskansliet (Socialdepartementet), Försäkringskassan och Skatteverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

1.4.1 Registeruppgifter har använts för statistiska analyser

Registeruppgifter från Försäkringskassan tillsammans med uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) har använts för att dels ta fram deskriptiv statistik, dels genomföra beräkningar. Perioden som analyserats är åren 2015–2021. Eftersom perioden innan pandemin representerar hur EHS fungerar när ersättningssystemet inte är utsatt för stress så studeras respektive period för sig, så åren 2015–2019 analyseras för sig och pandemiperioden för sig. Pandemiperioden präglades av tillfälliga pandemiregler och en jämförelse mellan de olika perioderna blir därför irrelevant. Uppgifter om arbetsgivare som fått EHS, vilken bransch de är aktiva inom, antalet anställda per arbetsgivare och annan information har använts i de kvantitativa analyserna. Registeruppgifterna har använts för att besvara delfråga 2 och även för att beskriva förändringar över tid i olika delar av rapporten.

1.4.2 Aktiviteter i handläggningen fångas upp genom akter

För att inhämta ytterligare uppgifter till att besvara den andra delfrågan har vi genomfört en aktgranskning. Aktgranskningen bygger på ett slumpmässigt urval av ärenden både innan och under pandemin.[28] Granskningen omfattar ett representativt urval om 970 manuellt handlagda akter före och under pandemin, vilket skapar förutsättningar att dra slutsatser om den manuella handläggningen under, för handläggningen, normala förhållanden samt när systemet är satt under stress. Ett representativt urval har gjorts för respektive period och vi har totalt granskat 970 akter varav 491 för tiden innan pandemin och 479 under pandemin.

Genom aktgranskningen har vi fått information om aktiviteter i handläggningen som inte kan fångas via registerdata, såsom orsak till avslag/bifall. Genom akterna har vi också fått information om hur kontroller genomförts, vilka felaktigheter som förekommit i arbetsgivarnas inlämnade uppgifter och hur gången varit i de manuellt handlagda ärendena. Aktgranskningen har främst utgått från journalanteckningar samt bilagor i Försäkringskassans ärendehanteringssystem HAPO. Vi har noterat händelser i ärendegången och fångat uppgifter relevanta för handläggningen som inte funnits att tillgå i registeruppgifterna. Olika aktiviteter i handläggningen har kodats för att sammanställa vilka typer av kontakter handläggarna haft med arbetsgivarna, vilka uppgifter de begärt in av dem samt vilka fel handläggarna upptäckte i de inlämnade uppgifterna. Uppgifterna från aktgranskningen har även använts för att bekräfta iakttagelser som framkommit från intervjuerna.

1.4.3 Styrning och förutsättningar granskas genom intervjuer och dokumentstudier

I syfte att fördjupa vår förståelse för orsaker till effektivitetsbrister har vi intervjuat representanter från Försäkringskassan, Skatteverket och Regeringskansliet. Intervjuerna har skett delvis digitalt men för det mesta på plats hos respektive granskningsobjekt. Vissa intervjuer har skett i grupp för respektive myndighet medan ett fåtal intervjuer med nyckelpositioner har genomförts enskilt. Intervjuerna har genomförts löpande under granskningens gång där de initiala intervjuerna syftade till att inhämta information som var relevant för granskningen medan de senare syftade till att diskutera preliminära resultat från aktgranskningen och hantera uppkomna frågor från dokumentstudierna. Intervjuerna har kompletterats med beskrivande statistik i form av registerdata (se ovan) och dokument, såsom årsredovisningar, kvalitetsanalyser m.m., samt med iakttagelser från aktgranskningen.

1.4.4 Delfråga 1

Processbeskrivningar och andra dokument utgör väsentliga underlag för att besvara delfråga ett. Dessa har kompletterats med intervjuer med företrädare för ett antal olika arbetsgivarorganisationer.[29] Syftet med att inhämta information från företagarorganisationer har främst varit att ta reda på om arbetsgivarna upplever att det är tydligt vilka uppgifter som ska rapporteras in till Skatteverket och om det är enkelt för arbetsgivarna att ta fram uppgifterna. Konsulttjänster har använts i rådgivande syfte för att besvara delfråga 1.

1.4.5 Delfråga 2

För att besvara den andra delfrågan inhämtades uppgifter från register, dokumentstudier och intervjuer. För att komplettera dessa uppgifter genomfördes även en aktstudie. Försäkringskassans kontrollstrukturer, riskanalyser och uppföljningar för förmånen utgjorde ett centralt underlag för att bedöma hur myndigheten arbetat med att motverka felaktiga utbetalningar.

Dokumentstudien har kompletterats med i första hand registeruppgifter genom att vi har sammanfört och jämfört olika datakällor från Försäkringskassan, Skatteverket och SCB. Inrapporterade sjuklönekostnader, lönekostnad och andra uppgifter relevanta för registeranalysen har använts i analysen. Syftet har varit att analysera om utfallsstatistiken indikerar risker för olika typer av felaktiga utbetalningar.

För att inhämta ytterligare uppgifter till att besvara den andra delfrågan har vi genomfört en aktgranskning.

Intervjuer har genomförts hos Försäkringskassan med tjänstemän i olika roller inom ersättningens verksamhet, bland annat utredare, specialist, controller, verksamhetsutvecklare och även personer i styrande befattningar som exempelvis enhetschefer. Intervjuer har också genomförts hos Skatteverket med tjänstemän med ansvar för samverkan med Försäkringskassan och personer med kunskap om myndighetens registeruppgifter.[30]

1.4.6 Delfråga 3

Den tredje delfrågan har besvarats genom dokumentstudier och intervjuer med tjänstemän på Socialdepartementet. Förarbeten, regleringsbrev och liknande dokument har utgjort underlag för att granska regeringens arbete med att vidta lämpliga åtgärder för att minimera risken för felaktiga utbetalningar på ett effektivt sätt.