I detta kapitel, som besvarar delfråga 3, redovisas om regeringen har vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar av ersättningen.
Granskningen visar att regeringen inte säkerhetsställt ett system som möjliggör en effektiv kontroll. Riksrevisionens bedömning baseras på att flera remissinstanser pekade ut risker för både avsiktliga och oavsiktliga fel i samband med att regelverket infördes 2015. Regeringen hanterade inte riskerna då och flera av de brister som bekräftades i efterhand har fortfarande inte åtgärdats.
En av de risker som lyftes vid införandet var att många arbetsgivare saknar kunskap om hur sjuklönekostnaden ska beräknas. Granskningen visar att problemet kvarstår, trots att Skatteverket och Försäkringskassan har förtydligat informationen på sina respektive webbplatser. Riksrevisionen anser att uppgifterna som inrapporteras i nuläget inte är tillräckliga och att det under en längre tid funnits utrymme för regeringen att ta initiativ till ändrade bestämmelser i syfte att utöka mängden uppgifter som arbetsgivarna behöver rapportera in för att åstadkomma ett adekvat underlag för att bli berättigad till EHS.
Även om regeringen har klargjort vilket ansvar respektive myndighet har i administrationen av ersättningen, visar granskningen att både kontrollarbetet och samverkan riskerar att bli ineffektivt i en konstruktion där myndigheten som inhämtar uppgifterna inte har något kontrollansvar, i det här fallet Skatteverket. Regeringen har inte heller sett över möjligheten att utöka Försäkringskassans tillgång till uppgifter från Skatteverket som skulle kunna effektivisera kontrollarbetet.
Vidare visar granskningen att regeringen inte har säkerställt att det finns goda förutsättningar för en effektiv kontroll av förmåner som betalas till företag. Avsaknaden av en ansökningsprocess inom EHS förstärker problemen. Vi noterar dock att regeringen nu har tillsatt en utredning för att komma till rätta med delar av problemen.[152]
Efter införandet av EHS reagerade dock regeringen snabbt på att kostnaderna blev mycket högre än prognostiserat genom att ge Försäkringskassan både uppföljnings- och åtgärdsuppdrag. Däremot har regeringen inte följt upp om åtgärderna varit effektiva.
Avsnitt
6.1 Regeringen säkerställde inte en struktur för effektiv kontroll
I förarbetena till ersättningen för höga sjuklönekostnader ligger fokus på att diskutera hur det nya regelverket kan komma att påverka arbetsgivarna, där det främsta argumentet för en reform var att sjuklönekostnaderna var för belastande för små företag och att ansökningsprocessen hos Försäkringskassan var administrativt tung.[153] Hur reformen skulle inverka på förutsättningar för effektivt kontrollarbete diskuteras inte i samma utsträckning. Flera risker lyftes i samband med att regelverket infördes, och många av dem har senare visat sig vara befogade. Det gäller risker för såväl oavsiktliga som avsiktliga fel.
6.1.1 Brister i arbetsgivarnas förutsättningar att lämna korrekta uppgifter
I samband med att regelverket infördes påpekade Försäkringskassan att många arbetsgivare var osäkra på hur sjuklönekostnader ska beräknas.[154] De menade att arbetsgivarna angav en felaktig kostnad i 40 procent av de ansökningar som gjordes i det tidigare regelverket. Med det dåvarande manuella förfarandet kunde Försäkringskassan korrigera beloppet och betala ut rätt ersättning. De föreslog därför att arbetsgivaravgiften och sjuklönekostnaden skulle rapporteras in separat. Även ISF lyfte i sitt remissvar att det kan uppstå svårigheter för arbetsgivarna att inrapportera korrekta uppgifter. Som exempel nämndes arbetsgivare som betalar sjuklön för mer än 14 dagar. Enligt ISF kunde dessa arbetsgivare få svårt att urskilja vilka kostnader som ska ingå.
Som svar på Försäkringskassans förslag om att redovisa arbetsgivaravgiften separat hänvisade regeringen till att det saknades beredningsunderlag och att man får överväga ytterligare uppgiftsskyldighet i utvärderingen av bestämmelserna. I övrigt diskuterades inte arbetsgivarnas förutsättningar att rapportera in korrekta uppgifter i propositionen.[155] Regeringen menade även att en automatiserad behandling bör kunna bidra till att minska oavsiktliga fel i handläggningen.[156] Det bygger dock på att Försäkringskassan får in korrekta uppgifter. Men när regelverket för EHS började gälla kunde Försäkringskassan bekräfta att det fanns arbetsgivare som inrapporterade felaktiga sjuklönekostnader till följd av okunskap kring såväl sjuklönelagen som beräkningen av sjuklönen.[157]
Riksrevisionen noterar att trots de utmaningar för effektivt kontrollarbete som framkommit sedan reformen infördes har regeringen inte övervägt om fler uppgifter borde rapporteras in i enlighet med vad som uppgavs i propositionen.[158]
6.1.2 Försäkringskassan har inte fått tillgång till alla uppgifter som kan förbättra kontrollarbetet
I och med det nya regelverket skulle arbetsgivarna inte behöva rapportera in fler uppgifter än vad Försäkringskassan behöver för att beräkna rätten till ersättning. I propositionen skriver regeringen att den nya konstruktionen gör att Försäkringskassan kan fatta beslut om rätten till EHS utan arbetsgivarens inblandning.[159] Enligt Riksrevisionen är det en förenkling. Uppgifterna om total sjuklönekostnad och lönekostnad räcker för att beräkna beloppet som arbetsgivaren kan ha rätt till, men för att utreda rätten till ersättning behövs fler uppgifter. Även om vissa kontroller kan skötas helt maskinellt gäller det enbart ett fåtal uppenbara fel. I de ärenden som faller ut för riktad kontroll måste försäkringsutredaren inhämta fler uppgifter, i första hand från arbetsgivaren.[160]
I sitt remissvar lyfte Brå att Skatteverket både har större kompetens och vana att upptäcka företagare som missbrukar system än vad Försäkringskassan har, och att de har större möjligheter att upptäcka fusk. Det beror på att Skatteverket sitter på fler relevanta registeruppgifter samt uppgifter som framkommer vid revision och brottsutredningar. Regeringen svarade i propositionen att det inte ingår i Skatteverkets uppgift att göra sådana prövningar. Däremot, menade de, borde Försäkringskassan inhämta sådan kunskap från både Skatteverket och Brå.[161]
Riksrevisionen noterar att Försäkringskassan inte har samma utredningsbefogenheter för företag som för enskilda. De kan därför inte inhämta alla uppgifter som skulle kunna vara till användning i en utredning av rätten till ersättning.[162] För att Försäkringskassan ska kunna göra den informationsinhämtning de behöver, behövs dem rättsliga förutsättningar.
Redan ett år efter att EHS infördes föreslogs att de så kallade månadsuppgifterna skulle införas i arbetsgivardeklarationen, dvs. lönekostnader på individ- och månadsnivå. De infördes sedan under 2019.[163] I samband med förslaget lyfte både Försäkringskassan och ISF att Försäkringskassan borde få använda månadsuppgifterna i handläggningen av EHS eftersom det skulle effektivisera kontrollarbetet.[164] Försäkringskassan påpekade att de i sina fördjupade utredningar behöver uppgifter per anställd, vilket de i nuläget behöver inhämta direkt från arbetsgivaren. Med hjälp av månadsuppgifterna menade de att handläggningen för både Försäkringskassan och arbetsgivaren skulle kunna förenklas.[165] Försäkringskassan betonade också att myndighetens kontrollmöjligheter skulle kunna förbättras inom flera områden. Regeringen svarade att syftet med månadsuppgifterna var att minska skattefusk och att ytterligare utlämnande inte har utretts. De menade därför att det inte fanns något underlag för att besluta om ett utvidgat användningsområde för månadsuppgifterna.[166]
6.1.3 Ineffektiv samverkan när en part saknar ansvar
Enligt intervjuer med Försäkringskassan, Skatteverket och Regeringskansliet är alla överens om att Skatteverket inte har något ansvar för den uppgift om sjuklönekostnad som arbetsgivare rapporterar till Skatteverket, vilket också var intentionen enligt propositionen 2014/15:1.[167]
Flera remissinstanser kritiserade upplägget med delat ansvar mellan två myndigheter. ISF lyfte att ansvaret kunde bli otydligt medan Skatteverket och Datainspektionen (numera Integritetsskyddsmyndigheten, IMY) hänvisade till att förslaget strider mot principen om att en myndighet bara ska samla in uppgifter som används i den egna verksamheten. I propositionen tydliggör regeringen att Försäkringskassan ansvarar för kontroll och att Skatteverket ”bara ska vidarebefordra de uppgifter som inrapporteras”.[168]
Regeringen uppgav även att Skatteverket skulle göra rimlighetskontroller av uppgiften om sjuklönekostnad.[169] Detta har dock inte skett.[170] Uppgiften om sjuklönekostnad används inte som underlag för beräkningar av skatt och informationen bedöms därför vara helt irrelevant för Skatteverket. Därför skickas uppgiften vidare helt utan att Skatteverket kontrollerar dessa. Enligt Riksrevisionen kan förmånens konstruktion där en myndighet samlar in uppgifter men saknar ansvar för kontroll, ha lett till en bristande samverkan och ett ineffektivt kontrollarbete.
6.1.4 Lagstiftningen medför tung bevisbörda på Försäkringskassan för att förhindra brott
Vid misstänkt avsiktliga fel inom ersättningen för höga sjuklönekostnader utreds det som bedrägeri. Detta skiljer sig från många andra förmåner som i stället ingår i bidragsbrottslagstiftningen. Hos Försäkringskassan lyfter de att det är svårare att få någon dömd för bedrägeri jämfört med bidragsbrott. Det uppges bero på att det vid bidragsbrott räcker att någon lämnar oriktiga uppgifter för att brottet ska vara fullbordat. Vid bedrägeri ska det dessutom ha skett en förmögenhetsöverföring samt ha funnits uppsåt att vilseleda myndigheten.[171] Försäkringskassan bekräftar också att utredningarna försvåras av att det inte finns något ansökningsförfarande. De menar dock att avsaknaden av en ansökan skulle kunna försvåra lagföring även om EHS ingick i bidragsbrottslagstiftningen.[172]
Försäkringskassan bedömer således att både gällande strafflagstiftning och den administrativa konstruktionen är en orsak till att det är färre polisanmälningar inom EHS än inom andra förmåner och att de polisanmälningar som görs sällan leder till en fällande dom.[173]
Redan vid införandet påtalade Brå att det fanns risker för att det föreslagna systemet skulle kunna missbrukas. De menade att regeringen gör det lätt för sig när de skriver att det är svårt att veta om systemet kommer missbrukas eftersom det enligt Brå fanns flera exempel på hur företagare missbrukar ersättningar från välfärden. I sitt remissvar lyfte Brå även att bedrägerilagstiftningen kan göra det svårt att upptäcka och lagföra brott. Att arbetsgivarna inte ansöker om ersättning gör det ännu svårare att visa på uppsåt. Ett till problem var enligt Brå att underrättelseskyldigheten inte gäller för företag, vilket gör det svårt att lämna vidare iakttagelser kring misstänkta bedrägerier från en myndighet till en annan. Brå betonade därför att ”detta kryphål behöver täppas till om det nya systemet ska införas”.[174]
Regeringen svarade genom att lyfta att arbetsgivare med skulder hindras från att få ersättning utbetald eftersom ersättningen krediteras på skattekontot. Därutöver menade de att risken för avsiktliga fel minskas av att arbetsgivaren måste betala skatt och arbetsgivaravgifter för de uppgifter de lämnar till Skatteverket.[175] Riksrevisionen noterar dock att detta enbart gäller lönekostnaderna, inte uppgiften om sjuklönekostnad eftersom Skatteverket inte använder den uppgiften i sina beräkningar. Därutöver har Riksrevisionen tidigare kunnat visa att det finns arbetsgivare som anger för höga löner i arbetsgivardeklarationen för att få högre ersättning från andra statliga förmåner.[176] En oriktig uppgift om sjuklönekostnad medför inte heller någon risk för sanktionsavgift till exempel i form av skattetillägg, vilket skiljer sig från övriga uppgifter som lämnas i arbetsgivardeklarationen.[177]
I propositionen hänvisade regeringen även till en utredning som föreslagit att inkludera arbetsgivarstöden inom arbetsmarknadspolitiken i bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen.[178] När propositionen skrevs 2015 bereddes ärendet inom Regeringskansliet. Riksrevisionen noterar att företag än idag 2023 inte inkluderas av bidragsbrottslagen eller underrättelseskyldigheten. Dock pågår det en ny utredning på området vilket vi återkommer till i avsnitt 6.2.3.
6.2 Regeringen följde tidigt upp förmånens utformning men har inte säkerställt att åtgärderna varit tillräckliga
När ersättningen för höga sjuklönekostnader infördes lyftes flera risker kopplade till förutsättningarna för att hindra både avsiktliga och oavsiktliga felaktiga utbetalningar. I propositionen betonade regeringen att den nya administrativa ordningen skulle kräva en nära uppföljning från Försäkringskassan för att säkerställa att det fungerade ändamålsenligt och att det inte skulle uppkomma felaktigheter.[179]
6.2.1 Regeringen reagerade snabbt på de oväntat höga kostnaderna
Efter att det nya regelverket infördes fick Försäkringskassan tidigt flera uppföljningsuppdrag av regeringen. Inför varje år 2016–2018 fick Försäkringskassan i uppdrag att kartlägga vilka belopp som betalades ut och hur stora företagen var som tog emot dem. Fokus i dessa årliga uppdrag låg dock på måluppfyllelse snarare än risken för felaktiga utbetalningar.
Ett år efter införandet visade det sig även att kostnaderna för det första året blivit mer än dubbelt så höga än de skattningar som gjorts. I stället för 360 miljoner hade 810 miljoner betalats ut. När regeringen fick kännedom om de höga kostnaderna påbörjades ett analysarbete på Regeringskansliet.[180] Den felaktiga skattningen bedömdes delvis bero på att SCB:s uppgifter om korttidssjukfrånvaro, vilket var de uppgifter som användes i skattningen, enbart fanns för företag med mer än hundra anställda.[181] I juli 2017, ett år och några månader efter utbetalningen av första årets sjuklönekostnader, fick Försäkringskassan i uppdrag att analysera det höga utfallet. I uppdraget ingick även att de skulle analysera förmånens utformning, beskriva kontrollapparaten samt göra riktade och slumpmässiga kontroller av inrapporterade uppgifter.
I november samma år återrapporterade Försäkringskassan till regeringen. Försäkringskassan menade att den administrativa ordningen inte fungerade ändamålsenligt. Ett av problemen som lyftes fram var kunskapsbrist, att arbetsgivarna var osäkra på hur sjuklön skulle beräknas. Enligt Försäkringskassan fanns det därför behov av utvecklingsinsatser.[182]
6.2.2 Regeringen har inte säkerställt att åtgärderna varit tillräckliga
Med anledning av kvalitetsuppföljningen gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder myndigheten skulle vidta.[183] Försäkringskassan lyfte två huvudsakliga åtgärder. Regeringen har dock inte följt upp effekten av dessa och problemen kvarstår.
Den första åtgärden handlade om att minska de oavsiktliga felen genom att förtydliga informationen i arbetsgivardeklarationen. Riksrevisionens granskning visar att, även om den utökade informationen kan ha hjälpt vissa arbetsgivare att göra rätt, är det fortfarande många arbetsgivare som inrapporterar felaktiga uppgifter om sjuklönekostnad.[184]. Som vi nämnt tidigare har regeringen inte heller övervägt ytterligare uppgiftsskyldighet enligt skrivningen i propositionen.[185]
Den andra åtgärden handlar om att förbättra urvalsprofilen och utöka antalet kontroller. Riksrevisionens granskning visar att urvalsprofilen tycks vara träffsäker, men det utökade antalet kontroller har skett utan en analys av kostnad kontra nytta. Det saknas därför kunskap om huruvida antalet kontroller ligger på en nivå som är effektiv sett till risken för felaktiga utbetalningar i förhållande till utredningskostnaden. Enligt försäkringsutredarna är den största risken med EHS just att det är så få ärenden som kontrolleras och att det troligtvis leder till att många fel inte upptäcks, samtidigt som automatiseringsgraden är hög.[186]
Mellan augusti 2018 och mars 2020, när pandemin slog till, gav regeringen inte Försäkringskassan några fler uppdrag kopplat till förmånen. I budgetpropositionerna för 2019 och 2020 hänvisade regeringen till att ”kvalitetsuppföljningen visade på en relativt hög risk för felaktiga utbetalningar och därmed ett behov av utvecklingsinsatser”.[187] Å andra sidan valde regeringen att använda ett system med konstaterade brister för den nya pandemiersättningen.
Efter pandemin har regeringen gett ISF ett uppdrag att kartlägga hur Försäkringskassan arbetar för att motverka och upptäcka felaktiga utbetalningar inom ersättning för höga sjuklönekostnader. I uppdraget ingår att identifiera och vid behov föreslå vad som kan göras för att förbättra kontrollerna.[188]
6.2.3 Ett arbete pågår för att förhindra felaktiga utbetalningar till företag
De omständigheter som huvudsakligen försvårar utredningen av avsiktliga fel inom EHS är följande:
- Underrättelseskyldigheten gäller endast för sådana ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen.
- Bidragsbrott omfattar enbart enskilda fysiska personer, inte företag och juridiska personer.
- För bedrägeriansvar krävs uppsåt, som täcker vad som fordras enligt brottsrekvisiten enligt brottsbalken.[189] Avsaknad av en formell ansökan inom EHS kan göra det särskilt svårt att visa på uppsåt.
Bidragsbrottslagen och därmed underrättelseskyldigheten omfattar enbart sådana enskilda bidrag och ersättningar som lämnas för personligt ändamål. Både Skatteverket och Brå har därför förordat en allmän utvidgning av underrättelseskyldigheten till att även omfatta företag.[190] Både statliga utredningar och Försäkringskassan har vid flera tillfällen föreslagit åtgärder för att förbättra strafflagstiftningen som gäller vid stöd som går till företag. Nedan beskrivs de som är mest relevanta för kontrollarbetet inom EHS.
I maj 2019 föreslog regeringen att bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde skulle utvidgas och även avse stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde[191] (förslaget innebar att bland annat tandvårdsstödet kom att omfattas av lagen). I samband med detta förde Försäkringskassan fram att även EHS borde omfattas av bidragsbrottslagen. Regeringen ansåg dock att lagen borde avgränsas till ekonomiska stöd som avser enskilda. De menade bland annat att de offentliga utbetalningar som inte omfattas av bidragsbrottslagen redan har ett straffrättsligt skydd.[192]
I december 2019 lämnade Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen sitt betänkande till regeringen.[193] Delegationen menade att ”ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar”. Delegationen lyfte också att risken för felaktiga utbetalningar ökar när flera statliga myndigheter gemensamt ansvarar för ett ersättningssystem, och när företag eller andra externa aktörer med ekonomiska intressen är involverade. Som exempel lyfte de bland annat EHS.
I maj 2020 tillsatte regeringen en utredning för att analysera risken för att statens stödåtgärder med anledning av pandemin missbrukades. Utredningen skulle även föreslå åtgärder för att förhindra att det sker. [194] Utredningen konstaterade att möjligheterna att identifiera och lagföra brott som genomförs med hjälp av företag behövde stärkas upp och utvecklas. De ansåg att antingen borde bidragsbrottslagen utvidgas till att gälla även företag, eller så borde en helt ny reglering införas som riktar sig mot företagens brott mot välfärdssystemen. Utredningen rekommenderade därför regeringen att på nytt överväga en utvidgning av bidragsbrottslagens tillämpningsområde.
Den 20 maj 2021 beslutade riksdagen att tillkännage för regeringen att bidragsbrottslagen borde utvidgas till att omfatta statliga stöd till företag.[195] Därefter, i mars 2022, tillsatte regeringen en utredning för att öka det straffrättsliga skyddet för statliga stöd till företag.[196] Mer specifikt fick utredaren i uppdrag att undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvarande det som finns i bidragsbrottslagen, kan införas även för statliga stöd till företag och andra juridiska personer.