7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 Lätt att göra fel när sjuklönekostnad ska rapporteras in

Riksrevisionens bedömning är att det är lätt för arbetsgivare att lämna in felaktiga uppgifter som systemet är utformat i nuläget. Bristande kunskap hos arbetsgivare om sjuklöneregler och hur sjuklönekostnad ska räknas ut samt redovisas i arbetsgivardeklarationen medför att risken för fel är hög. En stor del kompletteringar uteblir när Försäkringskassan utreder ärenden och begär in ytterligare uppgifter från arbetsgivarna för att kunna bedöma rätten till ersättning. Trots att information finns om hur sjuklönekostnaden ska räknas ut har arbetsgivare svårt att ta till sig den.

I nuläget inhämtar Skatteverket uppgiften om sjuklönekostnad medan Försäkringskassan kontrollerar densamma, men Skatteverket har inget ansvar för att kontrollera om uppgiften stämmer. Detta upplägg medför att även enklare fel vid inrapportering av sjuklönekostnad måste fångas upp hos Försäkringskassan, vilket kräver resurser.

7.2 Riktade kontroller är effektiva men få i relation till behoven

Försäkringskassans arbete med riktade kontroller, det vill säga manuella kontroller av ärenden med hög risk för felaktiga utbetalningar, är effektivt sett till hur stor andel utbetalningar som stoppas av de ärenden som kontrolleras. Men i förhållande till hur många arbetsgivare som får ersättning för höga sjuklönekostnader är kontrollerna få. Hur många riktade kontroller som ska genomföras bestäms idag av hur mycket förvaltningsmedel Försäkringskassan har att förfoga. I dagsläget saknas en kvalificerad bedömning av kontrollbehoven, där kostnader för kontrollarbete vägs mot förtjänsten av minskade felaktiga utbetalningar. Det riskerar att leda till bristande hushållning med statliga resurser. Riksrevisionen gör därför bedömningen att Försäkringskassan behöver säkerställa att antalet riktade kontroller är tillräckligt i förhållande till risken för felaktiga utbetalningar. Vidare görs bedömningen att kostnaden för ett utökat antal kontroller sannolikt är lägre än den besparing som kan göras genom att de felaktiga utbetalningarna minskar.

Försäkringskassan genomförde slumpmässiga kontroller mellan 2017 och 2019, därefter genomfördes dessa först under 2023. Riksrevisionen bedömer att slumpmässiga kontroller, som av ISF lyfts fram som ett viktigt instrument för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar, bör genomföras kontinuerligt. Slumpmässiga kontroller är också viktiga för att fånga olika typer av avsiktliga fel samt för att uppdatera framtida urvalsprofiler för de riktade kontrollerna. [197]

Även om Riksrevisionen bedömer Försäkringskassans riktade kontroller av EHS-ärenden som träffsäkra så gör Riksrevisionen även bedömningen att det råder en obalans mellan tillgängligheten till ersättningen och förutsättningar för korrekt tillämpning och effektiv kontroll. Därför bedöms fler kontroller medföra en vinst för statsbudgeten genom att felaktiga utbetalningar minskar.

7.3 Rättsliga hinder för effektivt arbete mot felaktiga utbetalningar

Riksrevisionen konstaterar att Försäkringskassan utreder relativt få ärenden för avsiktliga fel och att själva utredningen är resurskrävande. Ersättningens konstruktion, där arbetsgivare inte ansöker om ersättningen utan enbart redovisar sjuklönekostnaden i arbetsgivardeklarationen, gör det svårt för Försäkringskassan att upptäcka att ett avsiktligt fel begåtts.

För att Försäkringskassan ska kunna dels utreda ärenden resurseffektivt, dels kunna upptäcka misstänkt avsiktliga fel behöver myndigheten inhämta fler uppgifter från arbetsgivarna än sjuklönekostnad. Under pandemin begärde och beviljades Försäkringskassan möjligheten att inhämta fler uppgifter från Skatteverket för att utreda främst ärenden där avsiktliga fel misstänktes. Denna möjlighet var dock bunden till det tillfälliga regelverket under pandemin och därför kan inte Försäkringskassan använda sig av möjligheten att inhämta fler uppgifter från Skatteverket sedan de tillfälliga reglerna upphörde.

Att de rättliga förutsättningarna är svaga för Försäkringskassan att upptäcka ett avsiktligt fel i ett EHS-ärende, medför ett hinder för myndighetens arbete med att minimera felaktiga utbetalningar från ersättningen. Riksrevisionen bedömer därför att Försäkringskassan behöver ges möjligheten att inhämta fler uppgifter från Skatteverket för att kunna genomföra ett effektivt arbete mot felaktiga utbetalningar. Riksrevisionen noterar dock att det pågår en utredning som undersöker hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvarande det som finns i bidragsbrottslagen, kan införas även för statliga stöd till företag.

7.4 Delat ansvar kräver en välfungerande samverkan

I december 2019 lämnade Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen sitt betänkande till regeringen. Delegationen lyfte att risken för felaktiga utbetalningar ökar när flera statliga myndigheter gemensamt ansvarar för ett ersättningssystem. Som exempel lyfte de bland annat ersättningen för höga sjuklönekostnader.[198]

I det nuvarande upplägget inhämtar Skatteverket uppgifter om sjuklönekostnad från arbetsgivarna, samt betalar ut ersättningen. Försäkringskassan handlägger och ansvarar för kontrollarbetet av EHS-ärenden. Denna ansvarsfördelning förutsätter en effektiv samverkan mellan myndigheterna vad gäller exempelvis åtgärder som syftar till att minska felaktiga utbetalningar till följd av slarvfel vid inrapportering av sjuklöneuppgifter.

Redan vid införandet påpekade Brå att Skatteverket har större kompetens och vana att upptäcka fel som görs av företagare. Regeringen menade att Försäkringskassan därför bör inhämta kunskap om hur arbetsgivare missbrukar välfärdssystem från både Skatteverket och Brå. Riksrevisionen bedömer att samverkan inte har fungerat tillfredställande. Skatteverket har tillgång till information som skulle effektivisera kontrollarbetet om den var åtkomlig för Försäkringskassan inom ramen för samverkan mellan myndigheter.

Riksrevisionen noterar att Skatteverket inte har något kontrollansvar för uppgiften om sjuklönekostnad, vilket också var tanken i förarbetena som gjordes innan införandet av förmånen. Därmed bedömer Riksrevisionen att risker relaterade till åtgärder för att minska de felaktiga utbetalningarna snarare ligger i bristande samverkan mellan myndigheterna.

Riksrevisionen noterar vidare att samverkan kring att minska risken för slarvfel vid inrapporteringen av sjuklönekostnad har resulterat i förhållandevis få åtgärder och därmed inte minskat risken för felaktiga utbetalningar tillräckligt.

7.5 Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar

Granskningen visar att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar av ersättningen. Innan ersättningen infördes lyftes ett flertal risker med systemets utformning. Bland annat att arbetsgivarnas förutsättningar att lämna in korrekta uppgifter om sina sjuklönekostnader är begränsade samt svårigheter för Försäkringskassan att få in tillräckliga uppgifter för att genomföra effektiva kontroller. Initialt lyfte en del remissinstanser att ett delat ansvar för ersättningen mellan Försäkringskassan och Skatteverket skulle medföra ett ineffektivt arbete med att minimera de felaktiga utbetalningarna. Lagstiftningens utformning är i sig ett problem för Försäkringskassan som kontrollinstans då bevisbördan ligger på myndigheten när misstanke om avsiktliga fel från arbetsgivare misstänks.

Regeringen har följt upp ersättningens utformning genom att ge Försäkringskassan i uppdrag att rapportera in hur ersättningen fungerar och vilka eventuella brister och problem som finns. Trots uppföljningsarbetet och ett snabbt agerande när kostnaden för ersättningen blev högre än väntat har regeringen inte säkerhetsställt att de åtgärder som vidtagits för att hantera brister i systemet har gett önskad verkan.

2022 tillsatte regeringen en utredning för att öka det straffrättsliga skyddet för statliga stöd till företag. De ska bland annat utreda om underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen borde utökas och exempelvis omfatta felaktiga utbetalningar av statliga stöd till företag. Uppdraget ska redovisas i april 2024.

Riksrevisionen noterar även att regeringen i samband med budgetpropositionen 2023/24:1 har föreslagit att fasa ur ersättningen för höga sjuklönekostnader. Regeringen lyfter flera orsaker till förslaget om utfasning, bland annat att kontrollmöjligheterna är begränsade eftersom handläggningen till stor del är automatiserad, vilket i sin tur kan öka risker för felaktiga utbetalningar. Regeringen föreslår att den sista ersättningen som arbetsgivarna får inom ramen för det nuvarande ersättningsystemet är för sjuklönekostnader avseende år 2025. Riksrevisionen anser att rekommendationerna som ges i granskningen kvarstår så länge det nuvarande regelverket är i kraft.

7.6 Pandemin skapade påfrestningar som måste hanteras i efterhand

Pandemin gjorde att fokus låg på att skyndsamhet vid utbetalning av ersättning för höga sjuklönekostnader. Detta samtidigt som de tillfälliga reglerna för ersättningen som tillämpades gjorde ersättningen mer generös. Ersättningen kom att uppfylla ett annat syfte då regeringen såg den ekonomiska situationen som allvarlig. En skyndsam kreditering gick därför före eventuella risker för felaktiga utbetalningar. Men med en mer generös ersättning och med flera olika typer av stöd till arbetsgivare som fanns under pandemin ökade riskerna för felaktiga utbetalningar i samband med att flera stöd betalades ut parallellt.

Samtidigt ökade tillströmningen av ärenden till ersättningen som nu skulle beräknas och betalas ut månadsvis. Med pandemin tillkom även nya arbetsgivare som nyttjade ersättningen. Det blev även vanligare med ärenden där arbetsgivaren ändrat en tidigare inlämnad uppgift. Sammantaget medförde dessa händelser en ökad risk för felaktiga utbetalningar.

Försäkringskassan tillförde resurser till handläggningen och kontrollarbetet för ersättningen under pandemin för att hantera belastningen denna innebar. Myndigheten begärde också av regeringen att få ut fler uppgifter av Skatteverket för att kunna hantera situationen, vilket de även fick. Urvalsprofilen som Försäkringskassan använder för att välja ut ärenden att kontrollera justerades under pandemin för att bättre träffa ärenden som riskerade medföra felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan intensifierade även samverkan med bland annat Skatteverket för att optimera kontrollarbetet under pandemin.

De utökade rättsliga förutsättningar för informationsutbyte mellan Skatteverket och Försäkringskassan som gällde under pandemin, gäller inte vid återgång till det ordinarie regelverket. Riksrevisionen bedömer att detta inverkar negativt på förutsättningar för effektiv samverkan och därmed på Försäkringskassans arbete för att motverka felaktiga utbetalningar. Ärendetillströmningen under pandemin har även medfört att Försäkringskassan har ett resurskrävande arbete att hantera i form av ökade ärendebalanser och behov av efterkontroller. Ett arbete som myndigheten själv bedömer kommer ta lång tid, med befintliga resurser.

7.7 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen

• Ge Försäkringskassan och Skatteverket ett särskilt samordningsuppdrag som syftar till att minska risken för felaktiga utbetalningar från ersättningen för höga sjuklönekostnader.
• Överväg om de rättsliga förutsättningar för informationsutbyte mellan myndigheterna som gällde under pandemin ska gälla tills vidare.
• I syfte att minska risken för felaktiga utbetalningar, genomför en översyn och föreslå författningsförslag med fokus på:
  • en utökning av uppgiftsskyldigheten för arbetsgivare för att effektivisera utredningsarbetet
  • att ansvaret för beräkningen av sjuklönekostnaden flyttas från arbetsgivaren till Försäkringskassan
  • att Försäkringskassan ska kunna ta del av inkomstuppgifter från Skatteverket på individnivå i syfte att effektivisera utredningsarbetet
  • att ta ställning till att införa en sanktionsavgift vid lämnande av oriktig uppgift avseende EHS.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Försäkringskassan

• Se över kontrollarbetet med fokus på följande:
  • genomför slumpmässiga kontroller kontinuerligt som komplement till de riktade kontrollerna
  • säkerställ att antalet riktade kontroller är tillräckliga i förhållande till risken för felaktiga utbetalningar.