1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

I Sverige utsätts ett allt större antal personer för hot, våld eller trakasserier.[1] En del av dessa personer behöver få skydd från staten. För att staten ska kunna skydda hotade personer behöver myndigheterna dels avgöra vilka personer som är i behov av skydd, dels upprätthålla skyddet så länge behovet kvarstår. Detta för att skyddspersonerna[2] ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt, utan att riskera att utsättas för ytterligare hot, våld eller trakasserier.

Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket har viktiga roller i statens arbete med att skydda hotade personer. Polismyndigheten har en brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet (Bops) där de bedömer risken för att en person ska utsättas för hot och våld, samt vidtar skyddsåtgärder vid behov. Två andra vanliga skyddsåtgärder är kontaktförbud och skyddade personuppgifter[3]. Åklagarmyndigheten beslutar om kontaktförbud, och Skatteverket beslutar om skyddade personuppgifter.

Hot, våld och trakasserier får allvarliga konsekvenser, både för den drabbade och för samhället i form av kostnader relaterat till ohälsa, rättsväsendet och för det sociala välfärdssystemet.[4] Ett effektivt skydd för hotade personer är ett steg i att minska dessa kostnader. Hot och våld riskerar också att utgöra ett hinder för en fungerande rättsprocess. Om staten inte kan erbjuda hotade personer och deras anhöriga ett tillräckligt skydd finns en risk att de inte vågar anmäla brott eller delta som vittne i en rättsprocess. I förlängningen kan det leda till att brott inte klaras upp, och att allmänhetens förtroende för rättsväsendet tar skada.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan för granskningen är om staten arbetar effektivt för att skydda hotade personer. För att besvara revisionsfrågan behöver granskningen svara på följande delfrågor:

1. Beslutar myndigheterna om skydd utifrån den risk för hot, våld eller trakasserier som föreligger?
2. Ger myndigheterna skyddspersoner den information och det stöd som krävs för att skyddet ska kunna upprätthållas?
3. Har regeringen och myndigheterna i övrigt vidtagit relevanta åtgärder för att skydden ska kunna fungera som tänkt?

Granskningen fokuserar på kontaktförbud, Polismyndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet samt skyddade personuppgifter (sekretessmarkering och skyddad folkbokföring). Granskningen omfattar därmed Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket. Det finns andra typer av skydd som rör mindre eller mer specifika målgrupper som inte omfattas av vår granskning, såsom Säkerhetspolisens och Försvarsmaktens personskydd eller fingerade personuppgifter. Granskningen omfattar inte heller det brotts- eller återfallsförebyggande arbete som sker inom exempelvis Kriminalvården, eller kommunala ansvarsområden som till exempel skyddat boende.

1.3 Bedömningsgrunder

Den övergripande revisionsfrågan är om staten arbetar effektivt för att skydda hotade personer. I följande avsnitt beskriver vi de kriterier som vi bedömer statens arbete mot.

Övergripande bedömningsgrunder

Granskningen utgår från:

• målet för kriminalpolitiken att minska brottsligheten och öka människors trygghet[5]
• delmålet förbättrad upptäckt och starkare skydd och stöd för våldsutsatta kvinnor och barn i regeringens strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor[6]
• Istanbulkonventionens[7] krav på att regeringen[8] säkerställer att de ansvariga brottsbekämpande myndigheterna skyndsamt och på lämpligt sätt kan erbjuda brottsoffer adekvat och omedelbart skydd vid alla former av våld som faller inom ramen för konventionen.[9]

Ett av målen för rättsväsendet är den enskildes rättssäkerhet.[10] Det innebär att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas med hög kvalitet. Vi tolkar det som att myndigheterna ska utreda och bedöma en persons behov av skydd på ett enhetligt sätt över hela landet.

Granskningen utgår vidare från budgetlagens (2011:203) krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.[11] Vi utgår också från myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelse att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och bland annat ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.[12] Förvaltningslagen (2017:900) ställer krav på att myndigheter ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde och i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.[13] Polismyndigheten ska samarbeta med Åklagarmyndigheten och socialtjänsten enligt 6 § polislagen (1984:387). Det finns också lagstadgade krav på att de granskade myndigheterna ska samarbeta och lämna information, både till varandra och till socialtjänsten, när de fattar beslut om olika typer av skydd.[14]

Delfråga 1. Beslutar myndigheterna om skydd utifrån den risk för hot, våld eller trakasserier som föreligger?

För att skydda hotade personer på ett effektivt sätt behöver myndigheterna både informera och besluta om skydd, i ärenden där det finns en risk för hot, våld eller trakasserier. Att myndigheterna ger rätt information om skydd, i rätt ärenden, är viktigt för att säkerställa att de som behöver skydd också ansöker om skydd. Det är också viktigt för att myndigheterna inte ska lägga för mycket resurser på att utreda ansökningar som saknar grund att beviljas, och för att undvika att ge individen felaktiga förväntningar på vilket skydd staten kan ge. Istanbulkonventionen ställer krav på att berörda myndigheter gör en bedömning av om liv riskeras, hur allvarlig situationen är och risken för upprepat våld i syfte att förhindra detta och vid behov ge samordnat skydd och stöd.[15] Skatteverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ska enligt gällande regleringar fatta beslut om skydd utifrån den risk för olika former av hot, våld eller trakasserier som föreligger i ärendet, men respektive myndighet behöver därutöver beakta andra aspekter i sitt beslut. När myndigheterna bedömer om det finns en hotbild har de olika kriterier att förhålla sig till. När Bops bedömer om det finns en hotbild avser det risken för att en person utsätts för våld eller hot om våld. Åklagarmyndigheten och Skatteverket bedömer hotbilden utifrån risken för att en person utsätts för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier.[16]

Vi bedömer att myndigheterna beslutar om skydd utifrån den risk för hot, våld eller trakasserier som föreligger om:

• myndigheterna informerar personer om skydd i ärenden där det finns en risk för hot, våld eller trakasserier
• myndigheterna har relevant kompetens för att bedöma risken i ärenden, och tillämpar riktlinjer eller rutiner som stöd för en likvärdig riskbedömning
• myndigheterna hämtar in och använder relevant information för att bedöma risken i ärenden.

Delfråga 2. Ger myndigheterna skyddspersoner den information och det stöd som krävs för att skyddet ska kunna upprätthållas?

Den skyddade personen behöver ta ett stort eget ansvar för att skyddet ska kunna upprätthållas. Riksrevisionen bedömer därför att myndigheterna behöver informera och ge stöd så att skyddspersonen förstår hur hen bör agera för att leva med skyddet på ett säkert sätt. Myndigheterna bör även följa upp personen efter det akuta skedet för att säkerställa att de som lever med skydd har fått korrekt information och att det beviljade skyddet är tillräckligt.

Vi bedömer att myndigheterna ger skyddspersoner den information och det stöd som krävs om:

• personalen på myndigheterna som möter skyddspersonerna har relevant kompetens för att ge personerna rätt information och stöd[17]
• informationen och stödet som myndigheterna lämnar till skyddspersonerna är korrekt, målgruppsanpassat och tydligt[18], samt innehåller uppgifter om vem skyddspersonen kan kontakta gällande frågor om skyddet
• myndigheterna följer upp hur skyddet fungerar för skyddspersonen, och vidtar åtgärder om de får kännedom om att hotbilden[19] har förändrats eller att skyddet är otillräckligt.

Delfråga 3. Har regeringen och myndigheterna vidtagit andra relevanta åtgärder för att skydden ska kunna fungera som tänkt?

Syftet med skydden är att minska risken för att personer blir utsatta för hot, våld eller trakasserier. Vi bedömer att regeringen och myndigheterna har vidtagit andra relevanta åtgärder för att skydden ska kunna fungera som det är tänkt om:

• myndigheterna följer upp verksamheten som fattar beslut om skydd och vidtar åtgärder om de identifierar brister
• myndigheterna säkerställer att de har fungerande teknik och tillräcklig personal för att skydden ska fungera som tänkt
• regeringen har tagit initiativ, exempelvis gällande regelverk, och lämnat uppdrag för att skydden ska fungera som tänkt.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Sara Kramers (projektledare), Matilda Loborg och Leif Svensson. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Susanne Strand, professor i kriminologi, Örebro universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet, Finansdepartementet), Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

För att besvara den övergripande frågan med underliggande delfrågor har vi använt en kombination av intervjuer, enkätundersökning och dokumentstudier samt tagit del av statistik från berörda myndigheter. Nedan redogörs kortfattat för dessa metoder.

Fallstudier och intervjuer

För att undersöka hur myndigheterna bedömer risk, vidtar skyddsåtgärder och informerar hotade personer har vi genomfört fallstudier vid fyra orter.[20] Urvalet har gjorts för att få en spridning avseende geografi och myndigheternas varierande förutsättningar, som till exempel olika stora geografiska ansvarsområden, landsbygd/storstad och storlek på verksamheten. På dessa orter har vi intervjuat åklagare som hanterar kontaktförbud, personsäkerhetshandläggare inom brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten (Bops) och utredare vid enheter för brott i nära relation inom Polismyndigheten (BINR). Vi har också intervjuat chefer för de berörda verksamheterna, om hur de fördelar resurser, planerar och följer upp sin verksamhet. Det går inte att dra generaliserbara slutsatser endast utifrån fallstudierna, utan dessa är tänkta att utgöra exempel på hur arbetet bedrivs i olika delar av landet.

Vi har även intervjuat skyddshandläggare och chefer vid Skatteverkets samtliga fyra orter som tar emot ansökningar och beslutar om skyddade personuppgifter.

För att undersöka om regeringen har vidtagit relevanta åtgärder för att skyddsåtgärderna ska kunna fungera som tänkt har vi ställt frågor till berörda handläggare vid Regeringskansliet samt undersökt vilka uppdrag som getts till myndigheterna kopplat till deras hantering av skydden.

Utöver detta har vi intervjuat en grupp operatörer vid polisens kontaktcenter, om i vilka ärenden de informerar om kontaktförbud, samt vilka ärenden de skickar till Bops. Vi har också intervjuat ansvariga på strategisk nivå inom Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket.

För att ta del av exempel från den skyddade personens perspektiv har vi träffat företrädare för Brottsofferjouren, Kvinnojouren Unizon och deras barnnätverk, Fryshusets avhopparverksamhet, fackföreningen Akavia samt ett målsägandebiträde.

Tabell 1 Genomförda intervjuer

Not.: *Processledare för Bops och kontaktförbud hänvisas till i rapporten som antingen företrädare för Bops vid Noa, eller processledare för kontaktförbud vid Noa, beroende på ämnet.

Under granskningen har vi även haft kontakt med utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen (dir 2022:114) samt ansvariga för Jämställdhetsmyndighetens uppdrag att öka kunskapen om skyddade personuppgifter.[21] Vi har även vid flera tillfällen fått skriftliga svar från olika personer inom myndigheterna.

Dokumentstudier

Vi har begärt in och analyserat underlag från Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyndigheten som beskriver hur myndigheterna ska bedöma hotbilder och vilken information de ska lämna till hotade personer. Vi har även tagit del av myndigheternas interna utvärderingar av berörda verksamheter. Utöver det har vi tagit del av den statistik som myndigheterna har om bland annat antal ansökningar om skydd, beviljandegrad och personalresurser.

Enkätundersökning

Flera myndigheter hanterar personuppgifter via Skatteverkets system för folkbokföringsuppgifter, Navet.[22] Syftet med vår enkätundersökning var att undersöka om dessa myndigheter har rutiner och arbetssätt som borgar för en säker hantering av skyddade personuppgifter. Enkätens frågor utgår från Skatteverkets riktlinjer om säker hantering av skyddade personuppgifter. Enkätundersökningen besvarades av 179 av 203 myndigheter, vilket motsvarar 88 procents svarsfrekvens. En sammanställning av enkäten finns i bilaga 1.