Detta kapitel fokuserar på om Polismyndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet arbetar effektivt för att skydda hotade personer.
Avsnitt
4.1 Sammanfattande iakttagelser
Polismyndigheten har inte säkerställt att rätt ärenden kommer till Bops kännedom. Inflödet är stort, men innehåller många ärenden som Bops bedömer att de inte ska arbeta med. Samtidigt fångar inte inflödet alla ärenden som borde komma till Bops kännedom. Det beror dels på bristande kunskap hos anmälningsupptagare, dels på att de brottskoder som initierar hotbildsfrågan inte är heltäckande. Polismyndigheten arbetar med att införa ett nytt system, som både ska minska inflödet av ärenden och göra det mer träffsäkert.
Granskningen visar att Polismyndigheten inte följer upp Bops verksamhet på ett sätt som synliggör konsekvenserna av olika prioriteringsbeslut. Det förändrade samhällsläget med ökad organiserad brottslighet har medfört en allt högre arbetsbelastning för Bops, som därför måste prioritera bland sina ärenden i större utsträckning. Flera intervjuade på Bops uppger att de arbetar allt mindre i ärenden som rör brott i nära relation. Dessa ärenden hanteras allt oftare enbart av kommunernas socialtjänst, som har möjlighet att sätta in färre typer av skyddsåtgärder.
Bops gör endast i begränsad omfattning strukturerade riskbedömningar på det sätt som anges i Polismyndighetens riktlinjer. Flera personsäkerhetshandläggare gör i stället riskbedömningen ”i huvudet”, eftersom de utifrån sin utbildning och erfarenhet ändå anser sig kunna göra en korrekt bedömning av hotbilden. Granskningen visar att personalen på Bops överlag är nöjd med den utbildning och det verksamhetsstöd de har för att göra riskbedömningar.
Polismyndigheten har även vidtagit andra åtgärder för att skydda hotade personer. Förebyggande insatser mot hotaktörer framhålls av flera intervjuade som ett framgångsrikt arbetssätt. Samtidigt har Bops inte fullt ut kommit i gång med sådant arbete över hela landet. En bidragande orsak kan vara att den använda metoden riskreducerande insatser (RRI) ställer krav på att en särskilt utbildad förhandlare ska medverka. Detta kan vara ett hinder på orter där det finns få förhandlare.
4.2 Stort inflöde av delvis fel ärenden
Vår granskning visar att Polismyndigheten inte har säkerställt att rätt ärenden kommer till Bops. Inflödet av ärenden till Bops är stort, och fångar flera ärenden som Bops inte ska hantera. Samtidigt riskerar inflödet att missa ärenden där det finns en hotbild. Det framgår av såväl våra intervjuer med anställda vid Bops som tidigare granskningar genomförda av Polismyndigheten.[202] För att Bops ska kunna arbeta effektivt krävs att rätt ärenden kommer till deras kännedom. Det förutsätter att modellen för inflödet fångar rätt ärenden, och att anställda inom Polismyndigheten har tillräcklig kunskap för att bedöma om ett ärende bör skickas till Bops.
Det vanligaste sättet för ärenden att komma in till Bops är via den så kallade RAR-listan (se avsnitt 2.3). På den listan hamnar ärenden när anmälningsupptagaren inte kan utesluta att det finns en hotbild.[203] Anställda, både vid polisens kontaktcenter och vid Bops, beskriver att anmälningsupptagaren ogärna svarar Nej på hotbildsfrågan. Om de är osäkra svarar de hellre Vet ej, och då går ärendet till Bops. Hotbildsfrågan består dessutom av ett flertal frågor[204] som ska ligga till grund för en samlad bedömning. Det räcker med att någon av delfrågorna besvaras med Ja för att anmälningsupptagaren ska skicka ärendet till Bops.[205] Sammantaget resulterar det i att Bops får ta emot många ärenden som de bedömer att de inte ska arbeta med.
Bops måste registrera samtliga ärenden som kommer in, oavsett om de vidtar några skyddsåtgärder eller inte.[206] Ett stort och delvis felaktigt inflöde skapar alltså administrativt merarbete som tar tid från de ärenden som Bops arbetar med. I utvärderingen av det nya inflödet som Polismyndigheten genomfört framgår att enbart administrationen av RAR-listan upptog ungefär 75 arbetstimmar per månad på en ort. Samtidigt var endast ungefär 4 procent av ärendena sådana som Bops arbetade med. På en annan ort upptog administrationen 25 arbetstimmar per månad, medan 75–80 procent blev sådana ärenden som Bops arbetade med. Det finns med andra ord stora skillnader mellan orterna.[207]
Inflödet via RAR-listan innebär även att Bops inte får kännedom om alla ärenden där det kan finnas en hotbild, eftersom brottskoderna inte är heltäckande.[208] Vissa ärenden där barn är utsatta, eller där det förekommer en hotbild kopplad till hedersrelaterat våld och förtryck, fångas inte av de brottskoder som hamnar på RAR‑listan.[209] Däremot kan dessa ärenden komma till Bops kännedom via begäran, det vill säga när en utredare, förundersökningsledare eller anmälningsupptagare har bett Bops att bedöma risken i ett ärende. Polisanställda som vill begära biträde av Bops fyller i en blankett, där de bland annat beskriver varför de bedömer att det kan finnas en hotbild.[210]
4.2.1 Nytt inflöde är tänkt att öka träffsäkerheten
Polismyndigheten har genomfört ett pilotprojekt för att öka träffsäkerheten i ärendeinflödet på några orter under 2023, mot bakgrund av de problem som redovisas i föregående avsnitt (4.2). Projektet innebar att Bops inte tog emot några ärenden genom den så kallade RAR-listan, utan endast via begäran från utredare, förundersökningsledare eller anmälningsupptagare.[211]
Våra fallstudier[212] visar att både personsäkerhetshandläggare och chefer vid Bops är mycket positiva till den nya modellen för inflödet. Intervjupersonerna upplever att ärendeinflödet både har minskat markant och blivit mer träffsäkert.[213] Eftersom inflödet har minskat har personsäkerhetshandläggarna också haft mer tid att arbeta med varje ärende.[214] Det bekräftas också av Polismyndighetens utvärdering av pilotprojektet.[215]
En förutsättning för att det nya inflödet ska fungera effektivt är att de polisanställda som tar emot eller utreder polisanmälningar känner till vilka ärenden de ska skicka till Bops. Att ärenden med risk för våld inte skulle komma till Bops kännedom identifierades i Polismyndighetens utvärdering av pilotprojektet som den största risken med övergången till det nya arbetssättet.[216] Bops har därför genomfört informationsinsatser på de orter som ingått i pilotprojektet, framför allt riktade till polisens kontaktcenter och enheter för brott i nära relation.[217] Informationen har fokuserat på Bops uppdrag, men enligt företrädare för Bops kommer det även att krävas utbildning i hur anmälningsupptagaren ska bedöma om det finns en hotbild i ett ärende.[218] I våra intervjuer beskriver utredare vid enheter för brott i nära relation att det främst är magkänsla, byggd på erfarenhet, som styr om de skickar ett ärende till Bops.[219] Förundersökningsledare, som ofta har längre erfarenhet, hjälper till att bedöma om ett ärende bör skickas till Bops.
4.3 Bops arbetar allt mindre mot våld i nära relation
Vår granskning visar att Polismyndigheten inte följer upp Bops verksamhet på ett sätt som synliggör konsekvenserna av olika prioriteringsbeslut. Det begränsar Polismyndighetens och regeringens möjligheter att säkerställa att staten skyddar dem som utsätts för våld. Bops breda uppdrag, i kombination med att ärendeinflödet i allt större utsträckning består av akuta hotbilder kopplade till gängkriminalitet, innebär att Bops får mindre tid att arbeta mot våld i nära relation.
4.3.1 Bops verksamhet är hårt belastad
Nuvarande samhällsutveckling innebär att Bops arbetar alltmer med ärenden som rör organiserad brottslighet och utpressning. Det framkommer i våra intervjuer med anställda vid Bops i samtliga fallstudier.[220] Samma tendens har identifierats i en tidigare rapport från Polismyndigheten.[221] Det innebär samtidigt att de arbetar i allt färre ärenden som gäller brott i nära relation.[222] Enligt de vi har intervjuat är tendensen särskilt framträdande för Bops i storstadsregioner, där det finns ett större inflöde av ärenden med högre och mer akut hotbild som måste prioriteras. Även om de vi intervjuat vid Bops menar att detta är en nödvändig prioritering, så uttrycker många att de önskar att de hade tid att arbeta mer mot våld i nära relation. Eftersom Bops inte systematiskt följer vilka ärenden de arbetar med, har vi inte kunnat bekräfta hur framträdande tendensen är.
Riksrevisionen bedömer att det finns en risk att ärenden som rör våld i nära relation felaktigt prioriteras bort. När Socialstyrelsen utrett ett antal skador och dödsfall i nära relation har det framkommit att varken lokalpolis eller Bops har gjort någon riskbedömning. Enligt Socialstyrelsen har bristen på riskbedömningar sannolikt bidragit till att brottsoffren sällan fått några skyddsåtgärder, till exempel larmtelefon och annat brottsofferstöd.[223]
Enligt personsäkerhetshandläggare vid Bops innebär den ökade arbetsbelastning att ärenden som gäller brott i nära relation hanteras av socialtjänsten, utan stöd från Bops.[224] Socialtjänsten har särskild kompetens för att hantera våld i nära relation, i form av relationsvåldsteam, och avsatta resurser för att arbeta med särskilt utsatta brottsoffer. Däremot beskriver personsäkerhetshandläggare vid Bops att socialtjänstens möjligheter att sätta in olika typer av skyddsåtgärder är begränsade. När Bops inte har möjlighet att arbeta med sådana ärenden innebär det därför sämre möjligheter att anpassa skyddsåtgärderna efter individens behov.[225] Att Bops inte kan bistå Socialtjänsten i dessa ärenden kan därmed få negativa konsekvenser för skyddspersonens livssituation.
Vår granskning visar att Bops inte följer upp vilka ärenden de arbetar med på ett systematiskt sätt. Det innebär att Bops inte har någon möjlighet att kvantifiera vilka grupper eller ärendetyper de arbetar med, respektive vilka som inte omfattas av deras skydd. Det beror bland annat på att Polismyndigheten inte har sammanställda uppgifter om i vilka ärenden Bops har vidtagit skyddsåtgärder, respektive vilka ärenden som avslutats utan åtgärd.[226] I en av de regioner vi har besökt har en gruppchef på Bops på eget initiativ börjat sammanställa vilka ärendetyper de arbetar med, eftersom skyddshandläggarna uppmärksammat att de arbetar mindre mot våld i nära relation.[227]
4.3.2 Bops särskilda kompetens kan nyttjas mer effektivt
Bops har ett brett uppdrag som innefattar fler uppgifter än att göra riskbedömningar och vidta skyddsåtgärder.[228] Den samstämmiga bilden från våra intervjuer med chefer och personsäkerhetshandläggare vid Bops är att alla nuvarande uppgifter inte bör utföras av Bops. En arbetsuppgift som ifrågasätts är att förmedla kontaktuppgifter till brottsofferorganisationer.[229] Uppdraget innebär att Bops, utifrån alla polisanmälningar där personer har efterfrågat brottsofferstöd, ska förmedla dessa personers kontaktuppgifter till en lämplig brottsofferjour. Om den aktuella kommunen saknar avtal med någon brottsofferjour ska kontakten i stället förmedlas till kommunens socialtjänst.
Förmedlingsuppdraget kräver ingen särskild kompetens när det gäller att göra riskbedömningar eller vidta skyddsåtgärder, utan är en i huvudsak administrativ uppgift. Enligt företrädare för Bops vid Noa är det ett omfattande manuellt arbete, och det finns ett antal heltidsanställda på Bops som har förmedlingsuppdraget som huvuduppgift. Enligt företrädare för Bops vid Noa pågår ett arbete med att förenkla och effektivisera förmedlingen.[230] I intervjuerna ifrågasätter personalen att den uppgiften ska utföras av Bops, eftersom de redan har begränsat med tid och resurser att lägga på att skydda hotade personer. Även Polismyndigheten har tidigare konstaterat att en renodling av Bops uppdrag kan ge verksamheten bättre förutsättningar att fokusera på bland annat riskbedömningar och skyddsåtgärder.[231]
4.4 Bops gör få strukturerade riskbedömningar
Riksrevisionens granskning visar att Bops inte alltid tillämpar de riktlinjer och rutiner som finns för att bedöma risken i ett ärende. I våra intervjuer berättar de flesta personsäkerhetshandläggare att de inte gör strukturerade riskbedömningar i den utsträckning som riktlinjerna förespråkar.[232] Samma iakttagelse har tidigare gjorts av Polismyndigheten själv.[233] Det är svårt att bedöma hur många ärenden det rör sig om, eftersom det saknas tillförlitlig dokumentation. Att Bops gör strukturerade riskbedömningar är viktigt för att de ska kunna vidta lämpliga skyddsåtgärder. Att bedömningarna dokumenteras är dessutom viktigt för rättssäkerheten.
4.4.1 Flera orsaker till att strukturerade riskbedömningar inte görs och dokumenteras
Enligt Polismyndighetens riktlinjer ska personsäkerhetshandläggare vid Bops göra en strukturerad riskbedömning i alla ärenden de vidtar skyddsåtgärder i. Bedömningen bör dokumenteras skriftligt.[234] Av våra fallstudier framgår dock att personsäkerhetshandläggarna har olika uppfattningar om hur användbart det är att göra, och dokumentera, en strukturerad riskbedömning med stöd av de checklistor som används inom myndigheten.
Flera personsäkerhetshandläggare vid Bops beskriver att de gör riskbedömningen ”i huvudet”, eftersom de anser att de genom sin utbildning och samlade erfarenhet ändå kan göra en korrekt bedömning av hotbilden. Samtidigt framför vissa medarbetare vid Bops att risken för att missa någon viktig aspekt ökar om man inte använder de vetenskapligt grundade checklistor som tagits fram.[235] Det gäller särskilt vid mer komplicerade hotbilder, såsom stalkning och hedersrelaterat våld och förtryck.
Några personsäkerhetshandläggare upplever att det är tidskrävande och omständligt att göra strukturerade bedömningar med hjälp av checklistorna.[236] Samtidigt beskriver en gruppchef på Bops att arbetssättet kring checklistorna förenklats över åren för att bättre motsvara den begränsade tid som personsäkerhetshandläggaren har till sitt förfogande.[237] Men trots det anger delar av personalen att de inte använder checklistorna, eftersom de fortfarande upplever dem som tidskrävande och omständliga.[238]
Några personsäkerhetshandläggare framför också att det är administrativt betungande att behöva dokumentera de strukturerade riskbedömningarna.[239] Även den höga arbetsbelastningen innebär att personsäkerhetshandläggare ibland prioriterar att påbörja ett nytt ärende, i stället för att dokumentera riskbedömningen. Polismyndigheten framhåller dock vikten av att riskbedömningarna dokumenteras, både för rättssäkerheten och för att andra medarbetare inom Bops ska kunna ta över ärendet vid behov.[240]
Bops bedömer sällan risken för barn och unga
Det varierar mellan olika polisregioner ifall Bops bedömer att de ska göra en strukturerad riskbedömning för personer under 18 år, eller om de enbart bör upprätta en anmälan enligt socialtjänstlagen (14 kap. 1 §) till socialtjänsten. I våra intervjuer beskriver flera handläggare vid Bops att socialtjänsten får ta över ärenden som rör barn, särskilt om det gäller våld i nära relation.[241] Bops kan i vissa fall bistå socialtjänsten i arbetet. Det framkommer också i intervjuerna att varken socialtjänsten eller Bops har etablerade arbetssätt eller metoder för att hantera brottsutsatta ungdomar med koppling till gängkriminalitet, trots att de får in allt fler sådana ärenden.[242] Polismyndigheten beskriver i en tillsynsrapport att det saknas ett strukturerat arbetssätt med riskbedömningar för de under 18 år, och att riskbedömningar främst görs på enskilda tjänstemäns initiativ.[243] Både Polismyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten har också konstaterat att Bops enbart i undantagsfall genomför riskbedömningar för barn och unga som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck.[244]
Bops har i dagsläget inget verktyg som är anpassat för att bedöma risker för barn eller unga. I våra intervjuer framkommer exempel där Bops i stället har använt check-15, en checklista utan inriktning mot någon specifik hotbild, för att göra riskbedömningar för personer under 18 år.[245] Enligt en utvärdering från Brå finns det en risk att riskbedömningar får fel utfall på grund av bedömningarnas vuxenperspektiv.[246] Det pågår dock ett arbete inom Polismyndigheten med att ta fram särskilda verktyg för att bedöma risken för personer under 18 år.[247]
4.4.2 Personsäkerhetshandläggarna får bra utbildning, men för sällan
De personsäkerhetshandläggare som gör strukturerade riskbedömningar inom Bops får särskild utbildning för ändamålet. I våra intervjuer beskriver handläggarna utbildningen som ett bra stöd i arbetet.[248] Men både personsäkerhetshandläggare och gruppchefer efterfrågar möjlighet att få upprepa utbildningen med viss regelbundenhet, för att hålla sig uppdaterade om eventuella förändringar eller ny kunskap.[249] I dagsläget är detta emellertid svårt att få till stånd, eftersom utbildningen har förhållandevis få platser per omgång och ges centralt i myndigheten av ett fåtal personer.[250] Denna utmaning har även beskrivits i tidigare rapporter om Bops från Polismyndigheten.[251]
Enlig våra intervjuer har cheferna inom Bops inte någon möjlighet att anpassa tidpunkten för nyrekryteringar till när det finns utbildningstillfällen i strukturerad riskbedömning.[252] Det beror på att Polismyndigheten inte har en tidsplan för när utbildningarna ska genomföras som annonseras i tillräckligt god tid. Konsekvensen blir att personsäkerhetshandläggarna i vissa fall får vänta upp till ett år innan de går utbildningen, samtidigt som utbildningen krävs för att arbeta med att göra riskbedömningar.[253]
4.4.3 Ökande behov av dagsaktuell information
Granskningen visar att Bops har tillgång till och använder relevant information för att göra riskbedömningar, men att de i vissa fall skulle behöva få tillgång till informationen snabbare. För att kunna bedöma hotbilden i vissa ärenden behöver personsäkerhetshandläggare och analytiker på Bops begära information från Polismyndighetens underrättelseverksamhet. Det innebär att de kan behöva vänta på sådan information innan de kan vidta skyddsåtgärder, vilket är problematiskt när det finns akuta hot.[254] Enligt våra intervjuer växer utmaningen i takt med att allt fler av Bops ärenden rör gängkriminalitet, där hotbilderna kan förändras mycket snabbt. Några intervjuade personsäkerhetshandläggare efterfrågar att en analytiker från underrättelseverksamheten ska arbeta särskilt mot Bops.[255] Det skulle dels påskynda informationsdelningen eftersom analytikern skulle få avsatt tid för Bops ärenden, dels öka kunskapen hos underrättelseverksamheten om vilken typ av information som Bops behöver.
4.5 Potential att arbeta mer förebyggande
I dagsläget har personsäkerhetshandläggare vid Bops endast i begränsad utsträckning kontakt med hotaktören. Samtidigt visar utvärderingar att motiverande samtal med hotaktören har god effekt för att motverka upprepad brottslighet, i synnerhet när det handlar om brott i nära relation.[256] Inom Polismyndigheten pågår ett arbete med metoden riskreducerande insatser (RRI) för att stärka det förebyggande arbetet riktat mot hotaktören. RRI är ett samarbete mellan Bops och Polismyndighetens förhandlarverksamhet och har flera syften: att förmå en enskild person att upphöra med ett brottsligt beteende, att minska hotbilden samt att få kunskaper om hotaktörens avsikter för att kunna sätta in rätt åtgärder.[257]
På några av de orter vi besökt har Bops påbörjat arbetet med RRI och är positiva till metoden. Flera intervjuade har dock påtalat att det är svårt att få tid och resurser för att kunna komma i gång med arbetet fullt ut. Metoden ska utföras av en utbildad förhandlare, samtidigt som det finns få med sådan utbildning, särskilt på mindre orter.[258] 2021 fanns det ungefär 150 utbildade polisförhandlare i Sverige. Förhandlarna har dessutom många andra uppdrag såsom att hantera farliga personer och hot om självmord. Dessa uppdrag står för ungefär 80 procent av förhandlarnas verksamhet.[259]
Vissa personsäkerhetshandläggare vid Bops är också utbildade förhandlare. Men handläggare på Bops får inte genomföra RRI-samtal inom samma region som de arbetar i, eftersom det kan innebära säkerhetsrisker.[260] Detta riskerar att göra metoden tidskrävande, eftersom det ställer stora krav på samordning mellan olika polisregioner.
Enligt Polismyndighetens riktlinjer ska en strukturerad riskbedömning alltid genomföras innan RRI-metoden används.[261] Det finns annars en risk att RRI-samtalen används felaktigt, vilket i värsta fall kan resultera i att hotbilden mot skyddspersonen ökar. I den strukturerade riskbedömningen ska Bops ta ställning till om det är lämpligt att genomföra insatsen, samt om insatsen bör kombineras med ytterligare stöd eller skydd till skyddspersonen. I en utvärdering från Polismyndigheten, där ett antal RRI-ärenden har granskats, framgår dock att Bops har genomfört strukturerade riskbedömningar i få ärenden. Dokumentationen kring riskbedömningarna var dessutom bristfällig.[262]
Bops arbetar också med konsekvenssamtal, vilket liknar RRI men är en mindre resurskrävande metod. Dessa samtal kan personalen på Bops genomföra utan förhandlare. Flera av de personsäkerhetshandläggare vi har pratat med menar att även detta är en effektiv metod.[263] Det finns samtidigt en uppfattning hos flera vi intervjuat om att införandet av RRI som nationell metod har skett på bekostnad av konskevenssamtalen.[264] Enligt företrädare för Bops vid Noa finns dock ingen styrning om att Bops hellre bör initiera RRI-samtal än konsekvenssamtal.[265]