6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Staten kan inte erbjuda skydd till alla som behöver det

Myndigheterna kan inte säkerställa att de beviljar skydd till alla som behöver det. Bristande kunskaper hos anmälningsupptagare inom Polismyndigheten, både om kontaktförbud och om Bops, resulterar i ett delvis felaktigt inflöde av ärenden till Åklagarmyndigheten och Bops. Granskningen visar också att kontaktförbud inte beviljas där de kan få störst skyddseffekt, och att möjligheten att få kontaktförbud varierar kraftigt över landet. För Bops del har det stora inflödet av ärenden inneburit att de behövt nedprioritera ärenden om våld i nära relation.

6.1.1 Kontaktförbud bör beviljas där de gör störst nytta

Riksrevisionen bedömer att staten inte har utnyttjat kontaktförbudets brottsförebyggande potential på ett effektivt sätt för att nå det kriminalpolitiska målet om att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Den stora variationen i beviljade kontaktförbud över landet tyder också på att åklagare inte tillämpar kontaktförbudslagstiftningen på ett enhetligt sätt.

Regeringen och riksdagen har uttalat att syftet med kontaktförbud är att förebygga och skydda personer från våld och andra kränkningar, särskilt kvinnor och barn som utsätts i nära relation. Beslut om kontaktförbud ska utgå från risken att en person utsätts för brott, förföljelse eller trakasserier. Men åklagare beviljar nästan enbart kontaktförbud om brott har resulterat, eller sannolikt kommer att resultera, i en fällande dom. Riksrevisionen bedömer att detta kraftigt begränsar kontaktförbudets potentiella skyddseffekt: dels för att många brott i nära relation inte polisanmäls, dels för att de flesta sådana utredningar inte leder till åtal på grund av bevissvårigheter. I praktiken innebär det att flera personer riskerar att bli utsatta för upprepat hot, våld eller trakasserier innan de får skydd av staten.

Riksrevisionen bedömer att kontaktförbudet skulle kunna utgöra ett mer effektivt skydd om åklagarnas beslut i större utsträckning utgick från fler omständigheter än tidigare brottslighet. Redan 2008 konstaterade den så kallade Stalkningsutredningen att kontaktförbudets preventiva funktion försvagas av att åklagarnas riskbedömningar i stor utsträckning bygger på tidigare brottslighet. Kontaktförbud har störst förutsättningar att fungera som ett effektivt skydd i ärenden där hotbilden ligger på låg till medelhög nivå, det vill säga där förbudspersonen inte tidigare blivit anhållen för våldsbrott. Den uppfattningen har framförts av såväl åklagare som polisanställda under granskningen, och den bekräftas även av tidigare forskning (se avsnitt 3.2.3). Sammantaget talar det för att kontaktförbudet kan få god skyddseffekt i ärenden där hotaktören inte tidigare är lagförd för brott.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte har säkerställt att kontaktförbud kan fungera som tänkt. Regeringen har tidigare övervägt att öka kontaktförbudets brottsförebyggande effekt, genom att ta bort bestämmelsen om att åklagare särskilt ska beakta tidigare brottslighet i sin riskbedömning (prop. 2010/11:45). Regeringen valde dock att behålla bestämmelsen, trots att de konstaterat att brottslighet mot skyddspersonen i praktiken blivit en förutsättning för att åklagare ska bevilja kontaktförbud, vilket inte var regeringens avsikt med lagstiftningen. Även Åklagarmyndigheten har i flera tillsynsrapporter konstaterat att åklagarnas tillämpning är restriktiv i förhållande till lagens våldsförbyggande syfte. Regeringen har däremot tagit initiativ till att ändra vissa andra bestämmelser i lagstiftningen för att fler kontaktförbud ska kunna utfärdas. Men enligt Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum har lagändringarna fått liten effekt, eftersom regeringen inte har adresserat de förarbeten till lagen som uttrycker att kontaktförbud ska utfärdas mycket restriktivt mot tidigare ostraffade personer. Regeringen gav år 2022 en särskild utredare i uppdrag att se över kontaktförbudslagstiftningen, bland annat i syfte att fler kontaktförbud ska meddelas än idag.

I vissa fall förstärks åklagarnas restriktiva tillämpning av andra faktorer. En sådan faktor är att åklagarna har begränsade möjligheter att grunda sina beslut på riskbedömningar från exempelvis Bops eller socialtjänsten, eftersom dessa kan innehålla känslig information om skyddspersonen som då också måste delges förbudspersonen. Riksrevisionen bedömer det angeläget att Åklagarmyndigheten säkerställer att åklagarna kan ta del av all relevant information om den risk som föreligger, för att motverka att besluten i så stor utsträckning bygger på tidigare brottslighet.

Riksrevisionens granskning visar att Åklagarmyndigheten inte har säkerställt att behovet av kontaktförbud utreds och bedöms på ett likvärdigt sätt. Det finns stora och bestående skillnader i andelen beviljade kontaktförbud över landet. En förklaring till det är att kunskapen om kontaktförbud varierar bland anmälningsupptagare inom Polismyndigheten. Det ökar risken för att de ger felaktig information om skyddet, eller informerar om skyddet i ärenden där det inte finns någon grund för att bevilja skydd. En annan förklaring är att det vid olika åklagarkammare kan ha utvecklats olika förståelse för hur risken för brott, förföljelse eller trakasserier ska bedömas och värderas. Ett exempel på det är att vissa åklagare tar hänsyn till att kontaktförbud registreras i belastningsregistret när de gör sin proportionalitetsbedömning, trots att Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning anger att den aspekten inte bör vägas in i bedömningen.

6.1.2 Bops behöver bättre förutsättningar för att arbeta effektivt

Riksrevisionen bedömer att Polismyndighetens modell för att styra inflödet av ärenden till Bops är ineffektiv. Nuvarande modell genererar ett stort inflöde av ärenden, men få leder till skyddsåtgärder från Bops. Modellen missar också att fånga upp ärenden som Bops borde hantera. Riksrevisionen konstaterar därför att det är angeläget att Polismyndigheten implementerar en ny modell för ärendeinflödet. Den nya modellen behöver även kombineras med riktade informationsinsatser till berörda personer inom Polismyndigheten som ska bedöma vilka ärenden som ska skickas till Bops. Polismyndigheten behöver också utveckla sin verksamhetsuppföljning av Bops, bland annat för att synliggöra konsekvenserna av olika prioriteringsbeslut.

Effektivare styrning av ärendeinflödet behövs

Inflödet av ärenden till Bops är i dagsläget inte effektivt. Bops får ta emot ett stort antal ärenden, varav många är sådana som Bops bedömer att de inte ska hantera. Eftersom samtliga ärenden ändå ska registreras, skapar detta ett administrativt merarbete som tar tid från kärnverksamheten.

Trots det omfattande inflödet finns det samtidigt ärenden som borde komma till Bops kännedom, men som inte gör det. Den bristande träffsäkerheten i inflödet av ärenden till Bops beror i huvudsak på två saker: de brottskoder som genererar frågor till anmälningsupptagaren om skyddsbehovet träffar inte rätt, och bristande kunskap och osäkerhet hos anmälningsupptagarna innebär att de inte vågar utesluta en hotbild. Bristande kunskap hos anmälningsmottagarna kan också resultera i att ärenden inte skickas till Bops, trots att de borde det.

Polismyndigheten arbetar med att ta fram och implementera ett nytt system för inflödet till Bops. I det nya systemet ska ärenden enbart initieras genom begäran om biträde från anmälningsupptagare, utredare och förundersökningsledare. Enligt Polismyndigheten förväntas ärendeinflödet därmed bli avsevärt mindre, något som styrks av den försöksverksamhet som bedrivits på ett antal orter. Inflödet förväntas också bli mer träffsäkert. En viktig förutsättning för att rätt ärenden ska komma in till Bops är emellertid att Polismyndigheten säkerställer bättre kunskap hos berörd personal än i dagsläget. Det gäller både kunskap om hur en initial riskbedömning ska göras, och om Bops verksamhet generellt.

Riksrevisionen bedömer att det är av stor vikt att Polismyndigheten kombinerar den nya modellen för inflödet med riktade informationsinsatser mot i synnerhet anmälningsupptagare, utredare och förundersökningsledare. Informationsinsatserna behöver också återkomma med viss regelbundet. Riksrevisionen konstaterar även att det är viktigt att Polismyndigheten ger ett särskilt utpekat ansvar att bedöma risken i inkommande ärenden till en särskild funktion, exempelvis förundersökningsledare. Riksrevisionen bedömer att det annars finns en risk att ärenden där det finns en hotbild inte kommer till Bops kännedom.

Bättre verksamhetsuppföljning för att kunna prioritera

Bops har inte tillräckliga resurser för att vidta skyddsåtgärder i alla ärenden där en person kan vara i behov av skydd. Verksamheten är hårt belastad, på grund av det stora och delvis felaktiga inflödet, och den allmänna samhällsutveckling där allt fler personer hotas. Det gäller särskilt för storstadsregioner. Följden blir att Bops behöver prioritera ned vissa ärenden, trots att det kan finnas en hotbild. I allt större utsträckning är det personer som utsatts för brott i nära relation som prioriteras ned. Denna bild framträder tydligt i Riksrevisionens fallstudier. Däremot är det inte möjligt att uttala sig om i vilken omfattning denna prioritering har skett, eftersom det inte finns någon systematisk uppföljning av Bops verksamhet.

Riksrevisionen bedömer det allvarligt att Bops inte kan följa upp vilka ärenden de arbetar med och vilka skyddsåtgärder de vidtar, eftersom det innebär att de inte kan upptäcka eventuella negativa konsekvenser av sina prioriteringar. Att systematiskt kunna följa detta är nödvändigt för att Polismyndigheten och regeringen ska kunna säkerställa att de skyddar dem som utsätts för våld i nära relation, i enlighet med regeringens strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor.

6.1.3 Ökad information och samordning kan stärka skyddet

Ett stort ansvar ligger på den hotade personen själv att förstå vilket skydd som är lämpligt, och att ansöka om det hos rätt myndighet. Riksrevisionen konstaterar att Åklagarmyndigheten och Skatteverket inte har i uppdrag att beakta om personen skulle vara bättre hjälpt av något annat, eller något ytterligare, skydd än det personen ansökt om. Av de granskade verksamheterna är det endast Bops som har möjlighet att se till personens samlade skyddsbehov. Få hotade personer får därmed hjälp av staten att bedöma vilket skydd som är lämpligt för dem utifrån deras samlade hotbild.

Riksrevisionen konstaterar också att bristande uppföljning och samordning försämrar Polismyndighetens förmåga att vidta åtgärder om kontaktförbud är otillräckligt som skydd. Bops får inte alltid kännedom om överträdelser av kontaktförbud, bland annat eftersom kontaktpersonerna för kontaktförbuden inte alltid meddelar Bops om att en överträdelse har skett. Det begränsar kraftigt Bops möjlighet att upptäcka om kontaktförbudet är otillräckligt som skydd och vidta ytterligare skyddsåtgärder. I förlängningen riskerar det att leda till att skyddspersonen blir utsatt på nytt. Även Socialstyrelsen har i en utredning av vissa skador och dödsfall konstaterat att kontaktförbud inte kombinerades med andra skyddsåtgärder, såsom larmpaket eller skyddat boende, trots att kontaktförbudet var otillräckligt som skydd.

Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att hotade personer får information om vilka typer av skydd som finns och möjligheterna att kombinera dem. Om skyddet ska få önskvärd effekt måste de olika instanserna som har ansvar för skyddet också dela information och samordna arbetet med skyddet. Det ökar sannolikheten för att skyddsbehovet kan mötas med rätt och tillräckliga skyddsåtgärder, vilket också innebär att de statliga resurserna används mer effektivt.

6.2 Skyddet är inte alltid verkningsfullt

Granskningen visar att de skydd myndigheterna beviljar inte på ett effektivt sätt förhindrar att personen fortsatt blir utsatt för hot, våld eller trakasserier. Det beror bland annat på att överträdelser av kontaktförbud alltför sällan får konsekvenser för hotaktören, och att flera personer som lever med skyddade personuppgifter blir röjda till följd av bland annat bristande kunskap och rutiner bland flera statliga myndigheter.

6.2.1 Överträdelser måste få konsekvenser

För att kontaktförbud ska fungera effektivt är det av avgörande betydelse att myndigheterna agerar vid överträdelser, och vid behov vidtar ytterligare skyddsåtgärder. Riksrevisionens granskning visar emellertid att överträdelser sällan får konsekvenser. Under 2022 handlades ungefär 4 000 överträdelser som huvudbrott, men endast en dryg fjärdedel ledde till åtal.

Kontaktpersonerna kan fylla en viktig roll

Riksrevisionen konstaterar att det inte finns kontaktpersoner i samtliga lokalpolisområden som kan följa hur väl kontaktförbudet fungerar i det enskilda fallet. Lokalpolisområden i olika delar av landet har kommit olika långt i arbetet med att ordna kontaktpersoner. Flera områden har utsett kontaktpersoner, men det är inte ovanligt att den tid som kontaktpersonen har fått avsatt för uppdraget inte räcker till. Bristen på kontaktpersoner kan, enligt Riksrevisionens bedömning, bidra till att överträdelser av kontaktförbud anmäls i lägre utsträckning. Det försämrar i sin tur Polismyndighetens möjligheter att bedöma om hotbilden förändras.

Utvidgade kontaktförbud bör användas i fler fall

Avsikten med kontaktförbud är att det ska kunna skärpas och bli mer ingripande om förbudspersonen fortsätter med det oönskade beteendet. Men majoriteten av de åklagare som intervjuats under granskningen uppger att de sällan utfärdar ett utvidgat kontaktförbud när det ordinarie kontaktförbudet har överträtts. Om överträdelsen är tillräckligt allvarlig väljer de vanligen att begära förbudspersonen häktad i stället. Riksrevisionens granskning visar också att åklagare sällan använder möjligheten att bevilja ett mer ingripande kontaktförbud som förstahandsåtgärd. Riksrevisionen bedömer att kontaktförbud kan utgöra ett starkare skydd om åklagarna i större utsträckning utnyttjar möjligheten att utfärda utvidgade kontaktförbud, både när ett ordinarie förbud har överträtts, och som förstahandsåtgärd.

Polismyndigheten behöver omgående upphandla fungerande teknik

Granskningen visar att kontaktförbud som förenas med fotboja inte utgör ett effektivt skydd. Under 2022 utfärdades endast sex sådana kontaktförbud. Problemen med åtgärden beror dels på att den teknik som Polismyndigheten upphandlat inte fungerar som det är tänkt, dels på att nuvarande lagstiftning inte tillåter tillräckligt stora förbudsområden för att den elektroniska övervakningen ska kunna fungera. Riksrevisionen konstaterar att både Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har känt till problemen under flera år. Under granskningen har också flera åklagare framhållit att den bristande tekniken kan innebära att åklagare avstår från att utfärda denna typ av kontaktförbud.

Polismyndigheten har påbörjat arbetet med att upphandla ny teknik, och den statliga utredning som ser över kontaktförbudslagstiftningen har bland annat i uppdrag att föreslå hur förbudsområdena kan bli större. Riksrevisionen bedömer att det är allvarligt att Polismyndigheten inte har säkerställt att de har fungerande teknik, och att Polismyndigheten omgående behöver genomföra en upphandling som säkerställer att fotbojorna fungerar som tänkt. Regeringen behöver också säkerställa att lagstiftningen möjliggör elektronisk övervakning av kontaktförbud.

6.2.2 Staten behöver hantera skyddade personuppgifter bättre

Riksrevisionen bedömer att det är allvarligt att myndigheter röjer skyddade personuppgifter. Det riskerar leda till att skyddspersonen utsätts för ytterligare hot och våld. Statliga myndigheter behöver säkerställa att de har tillräckliga kunskaper och etablerade arbetssätt för att säkert och effektivt kunna hantera skyddade personuppgifter.

Riksrevisionens granskning visar att den vanligaste anledningen till att myndigheter röjer skyddade personuppgifter är den mänskliga faktorn, det vill säga att en anställd har brustit i sin hantering. För att motverka detta behöver myndigheterna etablera uppdaterade rutiner och se till att dessa följs av medarbetarna. Myndigheterna bör också säkerställa att det tydligt framgår i deras system när personuppgifter är skyddade. Riksrevisionen bedömer det angeläget att myndigheterna utvecklar sitt arbete i detta avseende.

Regeringen har gett Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att samordna och följa myndigheternas arbete med skyddade personuppgifter. Därutöver bedriver Skatteverket på eget initiativ ett arbete för att öka kunskapen om skyddade personuppgifter. De har bland annat genomfört utbildningar och webbinarier samt tagit fram informationsmaterial som riktar sig specifikt till myndigheter.

Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att Skatteverket fortsatt genomför insatser för att minska risken att skyddade personuppgifter röjs. Men Riksrevisionen bedömer även att myndigheterna själva behöver arbeta för att förbättra sin hantering av skyddade personuppgifter. Regeringen bör följa myndigheternas arbete i den löpande myndighetsstyrningen, tillika genom återrapportering från Jämställdhetsmyndigheten.

Skatteverket behöver kunna förmedla post effektivt och säkert

Riksrevisionen bedömer att Skatteverkets arbete med att förmedla post till personer som lever med skyddade personuppgifter kan bli mer effektivt och mer säkert för skyddspersonerna. Bland annat förmedlar Skatteverket reklamutskick och andra försändelser som går att komma åt digitalt. Det bidrar till att postgången tar längre tid för de försändelser som behöver komma fram snabbt, såsom kallelser till vården eller räkningar. Det finns också säkerhetsrisker för de skyddade personer som tar emot post, eftersom regeringen inte har gett Skatteverket tillräckliga befogenheter att kontrollera posten. Regeringen tillsatte i december 2023 en utredning som ska ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets postförmedling bör regleras. Riksrevisionen bedömer det angeläget att regeringen fullföljer initiativet att ge Skatteverket lagstadgade möjligheter att förmedla post på ett säkert och effektivt sätt.

6.2.3 Ökade insatser mot hotaktören kan förebygga våld

De skyddsåtgärder som staten kan erbjuda utsatta personer innebär stora begränsningar i skyddspersonens liv. Ofta innebär det att personen behöver lämna hem och arbete, och sedan leva gömd. Ibland blir begränsningarna så stora att skyddspersonen väljer att avsluta skyddet. Riksrevisionen bedömer därför att staten behöver prioritera insatser för att förmå hotaktören att upphöra med sitt beteende, parallellt med att skyddsåtgärder vidtas.

Förebyggande insatser mot hotaktörer har enligt Polismyndigheten god potential att förhindra upprepad utsatthet, särskilt vid våld i nära relation, stalkning eller överträdelser av kontaktförbud. Det finns flera arbetsmetoder inom Polismyndigheten som syftar till att motivera förbudspersonen att upphöra med ett oönskat beteende. Inom Bops pågår till exempel ett arbete med att implementera arbetssättet riskreducerande insatser (RRI) som nationell metod. Det är en form av samtal som särskilda förhandlare inom Polismyndigheten håller med förbudpersonen. Bops har även sedan tidigare arbetat med konsekvenssamtal, vilka liknar RRI-samtalen men inte ställer krav på särskilda förhandlare.

Granskningen visar att Bops inte arbetar med RRI-samtal i den utsträckning som de skulle vilja. Det beror bland annat på att det finns få förhandlare i flera delar av landet. Personsäkerhetshandläggare och chefer vid Bops framhåller också att den nationella satsningen på RRI-samtal riskerar att innebära en nedprioritering av konsekvenssamtalen. Företrädare för Bops vid Noa menar dock att det inte finns någon sådan styrning.

De RRI-samtal som genomförs föregås inte alltid av en strukturerad riskbedömning, trots att detta enligt Polismyndigheten kan medföra allvarliga risker. Om samtalen genomförs på ett felaktigt sätt kan de i värsta fall öka hotbilden mot skyddspersonen. Det är därför viktigt att strukturerade riskbedömningar genomförs, dels för att avgöra om insatsen är lämplig eller inte, dels för att bedöma om den bör kombineras med ytterligare stöd eller skydd för skyddspersonen.

När det gäller kontaktförbud visar Riksrevisionens granskning att de flesta lokalpolisområden inte har kontaktpersoner för förbudspersonerna, trots att Polismyndighetens riktlinjer rekommenderar att sådana bör finnas. Enligt myndighetens riktlinjer ska kontaktpersonen verka för att kontaktförbudet efterlevs, och de kan således fylla en viktig förbyggande funktion. Enligt Polismyndigheten har arbetet med att inrätta sådana kontaktpersoner påbörjats.

Riksrevisionen bedömer att Polismyndigheten behöver säkerställa att det finns såväl kontaktpersoner som förhandlare i hela landet. Riksrevisionen konstaterar också att det är angeläget att Polismyndigheten säkerställer att RRI-samtalen alltid föregås av strukturerade riskbedömningar, för att minimera de risker som ett RRI-samtal kan innebära.

6.3 Rekommendationer

För att staten ska skydda hotade personer på ett effektivt sätt behöver skyddet både beviljas till rätt personer och kunna upprätthållas över tid. Riksrevisionen rekommenderar därför att Polismyndigheten ökar kunskapen hos dem som ska informera om skydden och göra initiala riskbedömningar, att regeringen verkar för att kontaktförbud kan beviljas där de får starkast skyddseffekt och att Åklagarmyndigheten vidtar åtgärder för att se till att möjligheten att få skydd inte varierar beroende på var i landet personen bor.

För att skyddet ska förhindra att personer fortsatt blir utsatta för hot, våld och trakasserier krävs att överträdelser av kontaktförbud leder till allvarligare konsekvenser och att staten minskar risken att skyddade personuppgifter röjs.

Rekommendationer till regeringen

• Ta initiativ till ändrad lagstiftning för att utöka möjligheten att utfärda kontaktförbud mot tidigare ostraffade personer, exempelvis genom att tydliggöra att åklagaren även ska beakta andra omständigheter, utöver tidigare brottslighet, som tyder på att det finns en risk för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier.
• Fullfölj initiativet att reglera Skatteverkets arbete med att förmedla post till personer med skyddade personuppgifter, så att det kan ske på ett säkert och effektivt sätt, genom att
  • ge Skatteverket befogenhet att undersöka och kontrollera brev och försändelser som myndigheten förmedlar till personer med skyddade personuppgifter
  • begränsa vilken typ av post Skatteverket ska förmedla till personer med skyddade personuppgifter.
• Följ upp myndigheternas arbete med skyddade personuppgifter i den löpande myndighetsstyrningen.

Rekommendationer till Polismyndigheten

• Säkerställ att polisanställda har tillräcklig kunskap för att bedöma när ett ärende ska skickas till Bops, och när de ska informera om kontaktförbud.
• Inrätta kontaktpersoner som kan verka för att kontaktförbudet efterlevs och vid behov föreslå ytterligare skyddsåtgärder.
• Upphandla teknik som möjliggör elektronisk övervakning av kontaktförbud.
• Följ upp Bops verksamhet mer systematiskt, bland annat i syfte att synliggöra vilka målgrupper som prioriteras.

Rekommendationer till Åklagarmyndigheten

• Säkerställ att åklagare tillämpar kontaktförbudslagstiftningen på ett enhetligt sätt i hela landet, exempelvis genom att analysera och diskutera uppföljningen av beslut om kontaktförbud samt vidta relevanta åtgärder.
• Utveckla arbetssätt som säkerställer att åklagarna kan ta del av all relevant information om den risk för brott, förföljelse eller trakasserier som föreligger.