Vi har granskat tre olika skyddsverktyg: kontaktförbud, brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhetens skydd samt skyddade personuppgifter. I det här kapitlet beskriver vi i tur och ordning bakgrunden till skyddet och hur de ansvariga myndigheterna har utformat sin hantering av skydden.
Avsnitt
2.1 Olika anledningar till behov av skydd
Det finns flera olika anledningar till att personer är i behov av statens skydd. Nedan följer en kort beskrivning av de vanligaste grupperna som ansöker om och lever med skydd.
Våld i nära relation
Våld i nära relation är en vanligt förekommande anledning till att personer ansöker om skydd. Gruppen består i huvudsak av kvinnor, och i många fall även deras barn. Hotet utgörs ofta av en nuvarande eller tidigare partner. Gruppen utgör en majoritet av de som har beviljats kontaktförbud och skyddade personuppgifter. Personer som ansöker om skydd på grund av våld i nära relation gör det ofta i samband med polisanmälan, eller efter kontakt med socialtjänst eller andra ideella organisationer, såsom kvinnojourer eller brottsofferjourer.
Organiserad brottslighet
Det är också vanligt förekommande att personer som tillhört den organiserade brottsligheten ansöker om skydd. För att få skydd krävs att personen har lämnat den kriminella livsstilen. Hotet utgörs ofta av kriminella nätverk, i många fall bestående av flera olika personer. Det blir också allt vanligare att anhöriga till kriminella utsätts för hot, och behöver ansöka om skydd. Denna grupp förekommer främst hos Bops, men kan även beviljas skyddade personuppgifter. Flera personer inom gruppen är också föremål för avhopparverksamheten.
Arbetsrelaterade hot
Skydd kan också beviljas till dem som arbetar i utsatta yrken. Skyddet beviljas ofta i förbyggande syfte, för att motverka att hotaktörer som de möter i sin yrkesroll ska kunna söka upp personen eller dess anhöriga. Vanligt förekommande yrkeskategorier i denna grupp är poliser, åklagare och domare. Det vanligaste skyddet för gruppen är skyddade personuppgifter, ofta i form av det mindre ingripande skyddet sekretessmarkering. I de fall hotet är allvarligt eller mer långvarigt kan även Bops vidta skyddsåtgärder i dessa typer av ärenden.
2.2 Kontaktförbud
Åklagarmyndigheten kan bevilja kontaktförbud om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen[23] kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen.[24] Syftet med kontaktförbud är att förebygga och skydda personer från våld och andra kränkningar, särskilt kvinnor och barn som utsätts i nära relation.[25] Kontaktförbud innebär att förbudspersonen inte får besöka, på annat sätt ta kontakt med eller följa efter skyddspersonen. Det gäller både fysiska kontakter och kontakter genom till exempel mejl eller telefon. Besluten om kontaktförbud är tidsbegränsade, vanligtvis till en period om tre månader till högst ett år.[26] Ett kontaktförbud kan förlängas med högst ett år i taget. Vid prövning av förlängning görs en ny riskbedömning utifrån omständigheterna vid den tidpunkten.
Kontaktförbud ska utfärdas enligt en risktrappa, där tanken är att mer ingripande kontaktförbud utfärdas när ett ordinärt kontaktförbud antingen har överträtts eller inte kan anses utgöra ett tillräckligt skydd.[27] Åklagaren har möjlighet att utfärda ett kontaktförbud på ett högre ”trappsteg” direkt, om de bedömer att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt.
Figur 1 Risktrappa för utfärdande av kontaktförbud
Källa: Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – handläggning och beslut, 2023.
Steg 1 – Ordinärt kontaktförbud eller kontaktförbud avseende gemensam bostad
Ett ordinärt kontaktförbud innebär att förbudspersonen inte får besöka, kontakta eller följa efter skyddspersonen.
Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad innebär att förbudspersonen, utöver vad som gäller för ett ordinärt kontaktförbud, inte får vara i den bostad som är gemensam med skyddspersonen.
Steg 2 – Utvidgat kontaktförbud
Ett utvidgat kontaktförbud innebär att förbudspersonen, utöver vad som gäller för ett ordinärt kontaktförbud, inte heller får besöka eller vara i närheten av skyddspersonens bostad, arbetsplats eller andra ställen där hen brukar vara. Förbudet kan till exempel gälla fastigheten där skyddspersonen arbetar, men kan i enstaka undantagsfall gälla ett större geografiskt område såsom ett kvarter.[28] Förbudet kan förenas med villkor om elektronisk övervakning (fotboja). Om det utvidgade förbudet utfärdas efter att ett tidigare meddelat kontaktförbud har överträtts ska det förenas med fotboja, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Steg 3 – Särskilt utvidgat kontaktförbud
Ett särskilt utvidgat kontaktförbud innebär att förbudspersonen, utöver vad som gäller för ett ordinärt kontaktförbud, inte får vistas i ett större område runt skyddspersonens bostad, arbetsplats eller andra ställen där hen brukar vara. Förbudet kan exempelvis gälla ett visst kvarter eller en stadsdel. Förbudet ska förenas med fotboja om det inte finns särskilda skäl mot det. Förbudet förutsätter att förbudspersonen tidigare meddelats ett beslut om ett utvidgat kontaktförbud och att det förbudet har överträtts.
2.2.1 En tredjedel av ansökningarna om kontaktförbud beviljas
Antalet ansökningar om kontaktförbud har minskat något under de senaste fyra åren. Andelen beviljade ansökningar är alltjämt en knapp tredjedel (tabell 2).
Tabell 2 Antal kontaktförbud 2019–2022
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|
Antal beslut om kontaktförbud | 9 532 | 9 399 | 8 926 | 7 796 |
Andel beviljade kontaktförbud | 31 % | 31 % | 29 % | 31 % |
Källa: Uppgifter från Åklagarmyndigheten, 2023-03-22.
Not: Andelen beviljade kontaktförbud är beräknad utifrån antalet beslut (beviljande respektive avslag) om kontaktförbud. Vissa ansökningar avskrivs innan ett beslut fattas, till exempel om personen drar tillbaka sin ansökan.
Över 90 procent av de kontaktförbud som utfärdas är ordinära kontaktförbud. Det motsvarar ungefär 2 500 ordinära kontaktförbud under varje år från 2019 till och med 2022. Under motsvarande period har ungefär 150 till 200 kontaktförbud avseende gemensam bostad, ungefär 30–40 utvidgade kontaktförbud och som mest 5 särskilt utvidgade kontaktförbud utfärdats varje år. Under samma tidsperiod har totalt 110 förbud förenats med fotboja. Av de skyddspersoner som beviljades kontaktförbud 2022 var ungefär 80 procent kvinnor.[29] 8 procent av de som beviljades kontaktförbud var barn.[30]
2.2.2 Åklagare beslutar om kontaktförbud
Ansökan om kontaktförbud görs vanligtvis i samband med att ett brott anmäls till Polismyndigheten.[31] Den polisanställda som tar emot polisanmälan gällande vissa brottstyper[32] ska informera om kontaktförbud, och upprätta en ansökan om personen vill det. Det innebär att många ansökningar om kontaktförbud kommer in till åklagare via polisens kontaktcenter, eller via utredare vid enheten för brott i nära relation.[33] Ansökningar kan även komma via exempelvis poliser i yttre tjänst.
Åklagare beslutar om kontaktförbud. Polismyndigheten biträder åklagaren i utredningen av kontaktförbud.[34] Det görs vanligtvis av utredare vid enheter för brott i nära relation. Åklagaren skriver direktiv till utredaren om att exempelvis förhöra de berörda parterna och inhämta stödbevisning.
Det finns 31 allmänna åklagarkammare i Sverige, uppdelade i 4 områden. Totalt arbetar cirka 1 200 åklagare vid myndigheten, varav cirka 590 åklagare handlägger kontaktförbud.
Ärenden om kontaktförbud ska handläggas skyndsamt.[35] Det innebär inom två veckor för ordinarie kontaktförbud och utvidgat kontaktförbud, och inom en vecka om det gäller ett utvidgat kontaktförbud med fotboja, särskilt utvidgat kontaktförbud eller kontaktförbud avseende gemensam bostad.[36]
Åklagaren ska bedöma om det finns en klar och konkret risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen. I bedömningen ska åklagaren särskilt beakta om förbudspersonen har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid.[37] Enligt Åklagarmyndighetens riktlinjer ska åklagaren även ta hänsyn till om det finns en pågående förundersökning om brott mot skyddspersonen, eller andra omständigheter som talar för att det föreligger en risk för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier.[38] En sådan omständighet kan till exempel vara tidigare konstaterade trakasserier eller aggressivt beteende mot skyddspersonen.[39]
Ett kontaktförbud får endast beslutas om skälen för förbudet uppväger det intrång eller men som förbudet innebär för förbudspersonen.[40] Om åklagaren kommer fram till att det föreligger risk för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier ska alltså en proportionalitetsbedömning genomföras. Åklagaren ska då väga behovet av att förebygga brott, mot det intrång i förbudspersonens integritet och rätt att röra sig fritt som kontaktförbudet innebär. I bedömningen ska åklagaren bland annat väga in om kontakten med gemensamma barn försvåras, eller om det finns andra speciella omständigheter som talar mot ett förbud. Ett kontaktförbud kan förses med undantag, det vill säga att vissa nödvändiga kontakter får ske.[41]
Partsinsyn och kommunikationsskyldighet
I kontaktförbudsärenden gäller både partsinsyn[42] och kommunikationsskyldighet[43]. Partsinsyn innebär att både skyddspersonen och förbudspersonen har rätt att begära att få ta del av de uppgifter som tillförts ärendet. Men rätten till partsinsyn kan begränsas, om det är av synnerlig vikt att sekretessbelagda uppgifter inte röjs.[44] Sådana sekretessbelagda uppgifter utgörs i princip enbart av adressuppgifter till skyddspersonen. Partsinsyn aktualiseras bara om en part begär att få ut uppgifter, och åklagaren kan fatta beslut utan att partsinsynen har åberopats.
Kommunikationsskyldigheten innebär att båda parter löpande ska informeras om de uppgifter som har tillförts i ärendet och ges tillfälle att bemöta uppgifterna.[45] Det innebär bland annat att om uppgifter från en brottsutredning utgör beslutsunderlag i kontaktförbudet, ska parterna underrättas om dessa uppgifter. Möjligheten att undanta en uppgift från kommunikationsskyldigheten är mycket begränsad.[46] Åklagaren kan normalt inte fatta beslut innan kommunikationsskyldigheten fullgjorts.
2.3 Brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhetens skydd
Inom varje polisregion finns det särskilda grupper som arbetar med brottsoffer- och personsäkerhetsfrågor (Bops). Bops ansvarsområden är reducering av hot och risker, skydd av individer med hotbild och stöd till dem som skyddas.[47]
Bops huvudsakliga arbetsuppgift är att bedöma risken för att en person ska utsättas för hot och våld, och vidta åtgärder för att skydda personen. Åtgärderna kan till exempel bestå av att Bops personsäkerhetshandläggare håller skyddssamtal, hjälper till att ordna skyddat boende eller ordnar larmanordningar av skilda slag.[48]
Hur och var i regionen arbetet är organiserat skiljer sig åt mellan de olika polisregionerna, men i regel sker det operativa arbetet på polisområdesnivå.[49] Bops arbetar i regel enbart med ärenden där det finns en pågående förundersökning om brott. I rapporten beskriver vi inte Bops organisation närmare, med hänvisning till att delar av verksamheten är skyddsvärd.
2.3.1 Ärenden kommer till Bops på flera sätt
Bops kan få kännedom om att det finns en hotbild mot en person på flera olika sätt. Samtliga polisanställda[50] som tar emot en polisanmälan ska göra en initial bedömning av risken för att en person ska utsättas för hot, våld eller trakasserier. För vissa brottskoder kommer en hotbildfråga upp i samband med registrering av polisanmälan. Anmälningsupptagaren ska då besvara frågan med Ja, Nej eller Vet ej. Samtliga anmälningar som besvarats med Ja eller Vet ej går sedan vidare till Bops via den så kallade RAR-listan (rationell anmälningsrutin). Under 2022 tog Bops emot ungefär 30 000 ärenden via RAR-listan.[51] Ärenden kan också inkomma till Bops via en särskild begäran om biträde från anmälningsupptagare, förundersökningsledare eller utredare. Den polisanställda beskriver då hotbilden i en blankett och skickar den till Bops.
Om den initiala bedömningen indikerar att det föreligger risk för hot eller våld ska Bops så snart som möjligt ta ställning till om en strukturerad bedömning behöver göras.[52] Det är ofta gruppchef vid Bops som tar ställning till vilka ärenden som ska fördelas vidare till personsäkerhetshandläggare för en strukturerad riskbedömning, och vilka som ska avslutas utan en strukturerad riskbedömning eller andra åtgärder.
Enligt Polismyndighetens riktlinjer är målsättningen att en strukturerad riskbedömning ska göras i alla ärenden som Bops vidtar åtgärder i.[53] Det är antingen personsäkerhetshandläggare eller särskilda analytiker vid Bops som genomför den strukturerade riskbedömningen. Till sin hjälp har Bops särskilda bedömningsverktyg (checklistor), med olika inriktning beroende på om hotet är kopplat till exempelvis stalkning, relationsvåld eller hedersrelaterat våld och förtryck.[54] Checklistorna är framtagna på vetenskaplig grund och utgörs bland annat av risk- och sårbarhetsfaktorer hos hotaktören och den hotade. Den strukturerade riskbedömningen ska utföras av för ändamålet utbildad personal inom brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten. Om riskbedömningen behöver kompletteras med ytterligare information kan gruppchefen för Bops besluta om en fördjupad riskbedömning, som genomförs av analytiker inom Bops eller Polismyndighetens underrättelseenhet.[55]
Utifrån riskbedömningen ska personsäkerhetshandläggaren planera och vidta skyddsåtgärder tillsammans med den hotade personen, baserat på förutsättningarna i det enskilda fallet. Utöver de tidigare nämnda skydden kan Bops även hjälpa till med att ansöka om skyddade personuppgifter eller kontaktförbud. Ärendet ska avslutas när personsäkerhetshandläggaren har bedömt att hotbilden har minskat.[56]
2.4 Skyddade personuppgifter
Skatteverket tar emot ansökningar och beslutar om två olika typer av skyddade personuppgifter: sekretessmarkering och skyddad folkbokföring.[57] Personer ansöker vanligtvis om skyddade personuppgifter via en blankett. Det är endast personen själv som kan ansöka om skyddade personuppgifter, med undantag för barn som omhändertagits enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Sekretessmarkering är en administrativ åtgärd som innebär att personens uppgifter markeras med sekretess i Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Markeringen syns även för andra myndigheter som hämtar personuppgifter från databasen via Skatteverkets system Navet. Sekretessmarkering är inte reglerad i lag, utöver de generella bestämmelser som finns i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och Skatteverkets beslut om att utfärda skyddet går inte att överklaga. Det innebär också att varje myndighet självständigt måste pröva, i varje enskilt fall, om de ska lämna ut uppgifter som är sekretessmarkerade. Skatteverket beviljar sekretessmarkering för en viss tid, vanligtvis tre år.[58]
Skyddad folkbokföring (tidigare benämnt kvarskrivning) är ett mer ingripande skydd som innebär att en person folkbokförs på en annan kommun än den som personen bor i. Personens adress finns då inte i systemet Navet, utan endast på säker plats hos Skatteverket. Skyddet är starkare än sekretessmarkering, men innebär också större livsanpassning för den person som lever med skyddet. Personen behöver i normalfallet flytta för att beviljas skyddet, och måste sedan leva på ett sätt som gör att adressen inte blir känd. Skyddad folkbokföring ska vanligtvis beviljas för obestämd tid, det vill säga tills vidare. Om skyddet beviljas till en viss tid ska det normalt inte gälla kortare tid än fem år.[59]
2.4.1 Allt fler lever med skyddade personuppgifter
2023 hade nästan 27 000 människor i Sverige skyddade personuppgifter[60]. Antalet har mer än fördubblats under de senaste tio åren.[61] Andelen därav som lever med skyddad folkbokföring har också ökat, från ungefär en sjättedel till en fjärdedel (se diagram 1). Det är inte möjligt att uttala sig om hur stor andel av ansökningar om skyddade personuppgifter som Skatteverket beviljar årligen. Det beror på att Skatteverket inte för statistik på ett sätt som synliggör detta.
Diagram 1 Antal personer med skyddade personuppgifter, år 2013–2023
Källa: Uppgifter från Skatteverket, 24 februari 2023.
Not: Till och med 2018 kunde en person både ha sekretessmarkering och skyddad folkbokföring (dåvarande kvarskrivning).
Fler kvinnor än män har skyddade personuppgifter
Av dem som lever med skyddade personuppgifter är 40 procent barn, 40 procent kvinnor och 20 procent män. Skyddade personuppgifter är således en åtgärd som i allt väsentligt används för att skydda kvinnor och barn.[62]
Våld i nära relation är den vanligaste anledningen till att personer behöver skyddade personuppgifter. Under 2022 genomförde Skatteverket en enkätundersökning till personer som lever med skyddade personuppgifter. Enkäten skickades till ungefär 6 700 personer[63], och totalt inkom 1 150 enkätsvar.[64] Drygt 40 procent av de svarande i enkätundersökningen uppgav att våld i nära relation var anledningen till deras skydd.[65] En tiondel angav hedersrelaterat våld och förtryck som anledning till att de sökt skydd. Kvinnor utgör nästan 90 procent av de som svarade att de har skyddade personuppgifter till följd av våld i nära relation eller hedersrelaterat våld och förtryck.
Hot och våld kopplat till personens arbete, eller hot från kriminella miljöer, är andra vanligt förekommande anledningar till att en person har skyddade personuppgifter. De flesta män som lever med skyddade personuppgifter angav någon av dessa anledningar i Skatteverkets enkätundersökning.
2.4.2 Skatteverkets hantering av skyddade personuppgifter
Inom Skatteverkets folk- och fastighetsavdelning finns fyra särskilda sektioner som arbetar med att handlägga ansökningar om skyddade personuppgifter. Sektionerna hanterar också andra folkbokföringsärenden för de personer som lever med skyddade personuppgifter och deras närstående. Det kan till exempel handla om att sköta dessa personers flyttanmälningar, giftermål, namnbyte, personbevis[66] eller postförmedling. Det finns även en sektion som arbetar särskilt med att förmedla post till dem som lever med skyddade personuppgifter. För att få arbeta med skyddade personuppgifter på Skatteverket ska den anställda ha särskild behörighet och vara säkerhetsprövad.[67]
När Skatteverket får in en ansökan om skyddade personuppgifter lägger de en preliminär sekretessmarkering innan de utreder ärendet, så att personen som har ansökt är skyddad under handläggningstiden. I vissa fall kan dock ansökan avslås direkt, om det till exempel uppenbart saknas en konkret hotbild, eller om skyddet inte kan få någon effekt eftersom personen som ansökt inte är villig att flytta.[68]
År 2022 arbetade cirka 50 årsarbetskrafter med att handlägga skyddade personuppgifter vid Skatteverket. Därutöver arbetade 27 årsarbetskrafter med att förmedla post.
Skatteverkets handläggare ska utreda om det finns en särskild anledning att anta att en person kan bli utsatt för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier. Skatteverket utgår vanligtvis från yttranden från Bops eller socialtjänsten för att bekräfta om det finns en hotbild, men även annan dokumentation kan användas. Om det finns en konkret hotbild ska handläggaren bedöma om skyddet kan antas få önskad effekt, genom att utreda den ansökande personens förmåga och övriga förutsättningar att upprätthålla skyddet. I den bedömningen tittar handläggarna bland annat på om och hur långt personen har flyttat eller avser att flytta, i vilken utsträckning personen brutit med tidigare umgängeskrets och i vilken mån personen exponerar sig på ett sätt som riskerar att röja uppgifterna.[69]