3. Kontaktförbud

Avsnitt

3.1 Sammanfattande iakttagelser

Åklagarmyndigheten ska säkerställa att behovet av kontaktförbud utreds och bedöms på ett likvärdigt sätt. Men vår granskning visar att det finns stora och bestående skillnader i andelen beviljade kontaktförbud över landet. En förklaring till det är att alla anmälningsupptagare inom Polismyndigheten inte har tillräcklig kunskap om kontaktförbud. Det ökar risken för att de ger felaktig information om skyddet, eller informerar om skyddet i ärenden där det inte finns någon grund för att bevilja skydd. En annan förklaring är att det vid olika åklagarkammare kan ha utvecklats olika förståelse för vad som krävs för att bevilja ett kontaktförbud.

Åklagarnas beslut om kontaktförbud ska utgå från risken för brott, förföljelse eller trakasserier. Men vår granskning tyder på att åklagarnas riskbedömningar nästan uteslutande fokuserar på brottslighet som går att bevisa i domstol. 98 procent av kontaktförbuden under 2022 utfärdades på grund av att förbudspersonen tidigare har dömts, eller sannolikt kommer att dömas, för ett relevant brott. Samtidigt finns det stora utmaningar för Polismyndigheten att bevisa förekomsten av det våld eller de trakasserier som kontaktförbudet är tänkt att skydda mot. Det riskerar att leda till att personer blir utsatta för upprepat hot, våld eller trakasserier innan de får skydd av staten.

Vår granskning visar att Polismyndigheten i begränsad utsträckning följer upp kontaktförbudet, vilket begränsar möjligheten att vidta åtgärder om det är otillräckligt som skydd. Varje år anmäls ungefär 4 000 överträdelser av kontaktförbud, men majoriteten av dem leder inte till åtal. Samtidigt har Polismyndigheten inte säkerställt att deras kontaktpersoner kan följa hur kontaktförbudet fungerar i det enskilda fallet, förhindra överträdelser eller vidta andra skyddsåtgärder om risken i ärendet ökar. Därutöver beslutar åklagare sällan om utvidgade eller särskilt utvidgade kontaktförbud då ett tidigare meddelat kontakförbud överträtts.

Kontaktförbud med fotboja fungerar inte som ett effektivt skydd i dagsläget. Det beror dels på att nuvarande lagstiftning inte är anpassad till fotbojornas funktionssätt, dels på att Polismyndigheten har upphandlat teknisk utrustning med betydande brister. Inom Polismyndigheten pågår ett arbete för att upphandla bättre teknisk utrustning. Regeringen har också tillsatt en utredning i syfte att se över kontaktförbudslagstiftningen.

3.2 Varierande andel beviljade kontaktförbud

Vår granskning tyder på att Åklagarmyndigheten inte säkerställt att ärenden om kontaktförbud utreds och bedöms på ett enhetligt sätt inom landet. Andelen beviljade kontaktförbud varierar kraftigt mellan olika åklagarkammare. Skillnaden mellan den kammare som beviljar högst respektive lägst andel ansökningar uppgår till närmare 30 procentenheter, även ställt i relation till invånarantal.[70] Redan 2008, och återigen 2012 och 2020, konstaterade Åklagarmyndigheten att det fanns stora skillnader mellan olika åklagarkammare.[71]

Vissa åklagarkammare tenderar att bevilja förhållandevis hög eller låg andel kontaktförbud i förhållande till de andra kamrarna, även sett över tid (se diagram 2). Till exempel beviljar åklagarkammaren i Eskilstuna ofta lägst andel kontaktförbud per år. Samtliga åklagarkammare i Stockholmsområdet tenderar också att bevilja en förhållandevis låg andel kontaktförbud.

Diagram 2 Andelen beviljade kontaktförbud per åklagarkammare 2015–2022

Källa: Uppgifter från Åklagarmyndigheten, 2023-03-22.
Not: Andelen beviljade kontaktförbud (beviljandegraden) är beräknad som totala antalet beviljade beslut om kontaktförbud dividerat med det totala antalet handlagda ärenden om kontaktförbud vid respektive åklagarkammare. Beviljandegraden redovisas som medelvärde för åren 2015–2022 i staplar, och jämförs med beviljandegraden för 2022 (redovisat som punktmarkering). De ljusblå staplarna i diagrammet är åklagarkammare i Stockholmsområdet (Söderort, Norrort, Södertörn, Västerort och City).

3.2.1 Varierande kunskap om kontaktförbud hos anmälningsupptagare

Vår granskning visar att Polismyndigheten inte alltid informerar om kontaktförbud i rätt ärenden. En möjlig förklaring till att kontaktförbud beviljas i olika utsträckning i landet är att de polisanställda som ska informera om kontaktförbud har varierande kunskap om vad kontaktförbudet innebär, och vad som krävs för att det ska beviljas.[72] Vår granskning tyder på att kunskapen både varierar mellan olika grupper inom Polismyndigheten, och mellan olika delar av landet. Att polisanställda ger rätt information är viktigt av flera skäl. Dels för att säkerställa att de som är i behov av skydd också ansöker om det, dels för att Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten inte ska behöva prioritera resurser för att utreda ansökningar som saknar grund att beviljas. Rätt information minskar också risken för att den hotade personen får felaktiga förväntningar på vad skyddet innebär. Felaktiga förväntningar på skyddet kan i längden skada förtroendet för rättsväsendet.

Svårt att säkerställa kunskap hos operatörer vid polisens kontaktcenter

De flesta som ansöker om kontaktförbud har fått information om skyddet i samband med att de anmält ett brott, ofta från operatörer vid polisens kontaktcenter.[73] Enligt Polismyndighetens handbok ska operatören antingen upprätta en ansökan om kontaktförbud och hålla ett inledande förhör med skyddspersonen, eller skyndsamt överlämna uppgiften till någon med rätt kompetens.[74] Att operatören upprättar ansökan innebär att kontaktförbudet kommer till åklagarnas kännedom och börjar handläggas snabbare. Men enligt Polismyndighetens verksamhetsutvecklare för brott i nära relation riskerar det också att leda till lägre kvalitet i ansökningarna och i det inledande förhöret.[75] Den bilden bekräftas även av våra intervjuer med åklagare och utredare vid enheter för brott i nära relation.[76]

Att kvaliteten i ansökan är låg innebär exempelvis att personen som ansökt om kontaktförbudet inte har förstått vad skyddet innebär, eller ansöker om det i samband med en polisanmälan som inte kan ligga till grund för ett kontaktförbud. Det beskriver flera åklagare som ett vanligt förekommande problem i våra intervjuer.[77] Ett annat problem som åklagare beskriver är att det inledande förhöret inte innehåller all nödvändig information. Det innebär att kompletterande förhör måste hållas, vilket är både resurs- och tidskrävande. [78] I Polismyndighetens ärendehanteringssystem, Durtvå, finns exempel på information som den polisanställda ska lämna om förbudet, samt på frågor som bör besvaras i det inledande förhöret.[79] Men enligt våra intervjuer med åklagare är ett sådant stöd inte tillräckligt för att säkerställa god kvalitet i ansökningarna, utan polisanställda behöver också ha kunskap om och förståelse för syftet med kontaktförbud. Eftersom det är vanligt att ansökningar om kontaktförbud saknar grund att beviljas tyder det på att Polismyndigheten har svårt att säkerställa sådan kunskap. En möjlig orsak som framkommer i våra intervjuer är att operatörer vid polisens kontaktcenter inte har erfarenhet av, eller särskild kunskap om, brott i nära relation.[80] En annan möjlig orsak är att polisens kontaktcenter har hög personalomsättning.[81]

Kunskapen varierar även bland utredare

Operatören kan lämna över uppgiften att upprätta ansökan om kontaktförbud. När uppgiften lämnas över är det vanligtvis till enheten för brott i nära relation, eftersom de utreder de flesta polisanmälningar som ligger till grund för kontaktförbud. Utredaren har då möjlighet att lämna mer information om vad skyddet innebär, vilket både polisanställda och åklagare beskriver som positivt.[82] Samtidigt menar Polismyndighetens verksamhetsutvecklare för brott i nära relation att det finns varierande kunskap även bland myndighetens utredare.[83] Utredare vid tre av de fyra orter vi besökt berättar att de inte har fått någon särskild utbildning om kontaktförbud[84], och vid två orter har de själva sammanställt nödvändig information vid enheten.[85] Polismyndighetens verksamhetsutvecklare anser att utredarna inte har erbjudits den utbildning som de behöver.[86] Polismyndigheten bedriver dock ett arbete med att ta fram en allmän utbildning för nya utredare (Brottsutredarprogrammet), där bland annat information om kontaktförbud ska ingå.[87]

Information om kontaktförbud kan också ges av Bops

I en av våra fallstudier överlämnar anmälningsupptagaren uppgiften att upprätta en ansökan om kontaktförbud till personsäkerhetshandläggare vid Bops, i stället för till utredare vid enheten för brott i nära relation.[88] Utöver att informera om vad kontaktförbudet innebär, har personsäkerhetshandläggaren vid Bops också möjlighet att rekommendera andra skyddsåtgärder i stället för, eller som komplement till, kontaktförbudet.[89] Statistik från Åklagarmyndigheten visar att regionen har ovanligt få inkomna ansökningar om kontaktförbud i förhållande till sin befolkning. Åklagare och anställda vid Bops i regionen menar att det finns flera möjliga anledningar till att skyddspersonen avstår från att ansöka om kontaktförbud efter ett samtal med Bops:

• de förstår vilka krav kontaktförbudet ställer på skyddspersonen
• de förstår att ansökan sannolikt inte kommer att beviljas, eftersom grunden inte når upp till ett kontaktförbud
• de får information om att det finns andra typer av skydd som de skulle kunna få i stället.[90]

Den genomsnittliga andelen beviljade kontaktförbud i regionen är bland de högsta av åklagarkamrarna för åren 2015–2022. Samtidigt uttrycker både åklagare och personsäkerhetshandläggare vid Bops att kontaktförbud använts restriktivt i regionen, eftersom så få utfärdas i förhållande till antalet invånare.[91]

3.2.2 Trots vägledning skiljer sig åklagarnas riskbedömningar åt

Samtliga åklagare och kammarchefer som vi har intervjuat menar att de har tillgång till bra stöd för att göra riskbedömningar. Trots det indikerar vår granskning att det finns skillnader mellan hur olika åklagare bedömer och värderar risk i beslutet om kontaktförbud, både inom och mellan kammare.

Åklagarna har tillgång till en rättslig vägledning som syftar till att skapa rättsenlighet, enhetlighet och att säkerställa att åklagarna tillämpar reglerna om kontaktförbud konsekvent.[92] Åklagarna ska också följa riksåklagarens riktlinjer när det gäller risk- och proportionalitetsbedömningen.[93] Enligt samtliga åklagare vi intervjuat utgör det sammantaget ett bra stöd i att göra riskbedömningar. Samtidigt påpekar åklagarna att riskbedömningen i slutändan är ett hantverk, och att detta inte går att tillägna sig enbart med hjälp av skriftliga vägledningar. Eftersom det är just en bedömning som åklagaren ska göra, kan vägledningen i sig inte garantera att alla åklagare skulle gjort samma bedömning i ett enskilt ärende.[94]

Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning kan handläggning av kontaktförbudsärenden anses kräva särskild erfarenhet.[95] Det varierar dock vad kammarchefen bedömer är särskild erfarenhet.[96] De allra flesta åklagare som handlägger kontaktförbud har fått utbildning för ändamålet, eftersom information om kontaktförbud ingår i den utbildning som assistentåklagare genomgår innan de blir kammaråklagare. Vid vissa orter handlägger assistentåklagare förbudet, medan en mer erfaren åklagare fattar det formella beslutet. Det varierar också över landet om handläggningen av kontaktförbud främst utförs av så kallade seniora åklagare, kammaråklagare eller assistentåklagare (se diagram 3). Utifrån vår granskning kan vi dock inte bedöma om det finns skillnader i beviljandegrad mellan olika åklagarroller.

Diagram 3 Åklagare som handlägger kontaktförbud per åklagarområde, 2023

Lagen om kontaktförbud lämnar stort utrymme för åklagarens bedömning

Granskningen indikerar att det finns skillnader mellan hur olika åklagare bedömer och värderar risk i beslutet om kontaktförbud, trots att åklagarna anser sig få bra vägledning och utbildning. Enligt våra intervjuer beror det bland annat på att det är svårt och ovant för åklagare att bedöma risk framåt[98], samtidigt som kontaktförbudslagstiftningen lämnar stort utrymme för åklagarens bedömning. Även om Åklagarmyndighetens styrdokument tydliggör vilka faktorer åklagaren ska beakta i bedömningen, så är det enligt våra intervjuer inte möjligt att precisera hur dessa ska värderas i enskilda ärenden.[99]

Kontaktförbud skiljer sig från åklagarnas andra arbetsuppgifter. Åklagaren ska vanligtvis bedöma om bevisningen för ett brott är tillräcklig för att kunna leda till åtal. När det gäller kontaktförbud ska åklagaren i stället bedöma om det finns en klar och konkret risk för att en person kommer att trakassera, förfölja eller begå brott mot en annan person även i framtiden, det vill säga att det finns en hotbild. Att bedömningen är svår innebär enligt våra intervjuer att åklagare diskuterar sig fram till vad som är tillräckligt för att bevilja ett kontaktförbud inom kammaren.[100] Flera åklagare och kammarchefer som vi har intervjuat berättar att det på så vis byggs upp en intern praxis inom åklagarkammaren, för vad som är en tillräcklig risk för att bevilja ett kontaktförbud.[101] Enligt våra intervjuer är det en möjlig förklaring till att andelen beviljade ansökningar om kontaktförbud skiljer sig åt över landet.[102] Även Åklagarmyndigheten har pekat på att en möjlig anledning till skillnaderna i andel beviljade kontaktförbud är att åklagare gör olika bedömningar av risk- och proportionalitet.[103]

Under granskningen har vi identifierat några exempel på skillnader i åklagarnas bedömningar. Ett exempel gäller hur åklagare väger risken för hot, våld eller trakasserier mot det intrång eller men som förbudet innebär för förbudspersonen, i sin så kallade proportionalitetsbedömning[104]. Några åklagare beskriver i våra intervjuer att det faktum att kontaktförbud registreras i belastningsregistret är en faktor i deras proportionalitetsbedömning.[105] Men enligt Åklagarmyndighetens vägledning, som finns till stöd för åklagarnas bedömning, bör inte den omständigheten vägas in i proportionalitetbedömningen.[106] Ett annat exempel är att både kammarchefer och anställda inom Polismyndigheten uttryckt att nyanställda åklagare har en annan bild av vad som krävs för att bevilja ett kontaktförbud jämfört med de mer erfarna åklagarna.[107]

3.2.3 Påbörjade åtgärder ska öka enhetligheten

Vår granskning visar att regeringen har lämnat vissa uppdrag till Åklagarmyndigheten för att kontaktförbud ska utfärdas mer enhetligt. Regeringen har under 2022 och 2023 gett Åklagarmyndigheten ett återrapporteringskrav som anger att myndigheten ska följa upp tillämpningen av lagstiftningen om kontaktförbud, och redovisa åtgärder för att tillämpningen ska vara enhetlig och effektiv.[108] Åklagarmyndigheten har i en tillsynsrapport från 2020 själva konstaterat att de behöver utveckla sin uppföljning, för att bättre kunna följa och förstå skillnaderna i andel beviljade kontaktförbud.[109] Åklagarmyndigheten har därefter exempelvis börjat följa upp andelen beviljade kontaktförbud per 100 000 invånare för att få en mer rättvisande bild av skillnaden mellan kamrarna. Myndigheten har också börjat föra statistik över grunderna för avslag, för att få en bild av hur många ärenden som avslås direkt eftersom de saknar grund att beviljas[110] och hur många som avslås efter utredning[111].[112]

Avsikten med de utvecklade avslagsgrunderna är att ta reda på i vilken utsträckning andelen avslag påverkas av kvaliteten i de ansökningar som kommer in, och i vilken utsträckning andelen påverkas av hur åklagarna bedömer de ansökningar som kommer in.[113] Att kvaliteten i ansökningarna varierar är ett problem som Åklagarmyndigheten tidigare identifierat i sina tillsynsrapporter.[114] Om många ansökningar avslås direkt på grund av att de saknar grund att beviljas, är antagandet att anmälningsupptagaren ger fel information om kontaktförbud, eller informerar i ärenden där kontaktförbud inte kan beviljas. Statistiken är tänkt att fungera som underlag i de interna diskussionerna om skillnader mellan kammare, och ska kommuniceras regelbundet till kammarcheferna.[115] Åklagarmyndigheten har även anordnat webbinarier och erfarenhetsseminarier med fokus på kontaktförbud.[116]

3.3 Kontaktförbud utfärdas restriktivt

Vår granskning visar att kontaktförbud utfärdas restriktivt i förhållande till lagens våldsförebyggande syfte. I praktiken har tidigare brottslighet blivit ett krav för att åklagare ska bevilja kontaktförbud. Det begränsar kraftigt möjligheten för kontaktförbud att förebygga våld, i synnerhet våld i nära relation. Få brott i nära relation polisanmäls, och många polisanmälningar leder inte till åtal.

3.3.1 Åklagarnas riskbedömningar fokuserar på tidigare brottslighet

Åklagarnas beslut om kontaktförbud ska utgå från en bedömning av risken för att skyddspersonen utsätts för brott, förföljelse eller trakasserier. Vid riskbedömningen ska åklagaren särskilt beakta tidigare brottslighet. Av Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning framgår det att särskild vikt ska fästas vid om förbudspersonen har dömts för liknande brottslighet som förbudet ska skydda mot, eller om det finns en pågående förundersökning om brott mot skyddspersonen. Åklagaren ska också beakta om förbudspersonen har förföljt eller allvarligt trakasserat skyddspersonen, även om agerandet inte överskridit gränsen för det straffbara.[117] Även regeringen har uttryckt att tidigare brottslighet inte ska vara ett krav för att bevilja kontaktförbud, utan att det endast är ett exempel på omständigheter som åklagaren ska beakta.[118] Men vår granskning visar att tidigare brottslighet i praktiken har blivit ett krav för kontaktförbud.

Åklagare beviljar mycket sällan kontaktförbud om det inte finns en tidigare dom, eller en pågående förundersökning, mot förbudspersonen. Det visar både våra intervjuer med åklagare och statistik från Åklagarmyndigheten. Åtminstone 98 procent av kontaktförbud beviljades utifrån tidigare brottslighet eller en pågående förundersökning år 2022.[119] Vår granskning tyder därmed på att åklagarna utfärdar kontaktförbud restriktivt i förhållande till lagens våldsförebyggande syfte. Samma sak har tidigare konstaterats av den så kallade Stalkningsutredningen, och av Åklagarmyndighetens egna tillsynsrapporter.[120]

I våra intervjuer beskriver åklagare att de, utöver att beakta tidigare eller pågående brottslighet, har begränsad möjlighet att göra en riskbedömning utifrån annan dokumentation. Om Bops genomfört en strukturerad riskbedömning hämtar de åklagare vi intervjuat vanligtvis inte in den informationen.[121] Det beror bland annat på att riksåklagarens riktlinjer uttryckt att riskbedömningen kan innehålla känslig information om skyddspersonen, och att allt som ligger till grund för beslutet också ska meddelas förbudspersonen.[122] Förarbeten till kontaktförbudslagstiftningen har också beskrivit att Polismyndighetens hot- och riskbedömningar bygger på många osäkra faktorer.[123] Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning beskriver uttryckligen att riskbedömningar från Polismyndigheten inte bör ingå i åklagarens beslutsunderlag.[124] Riksrevisionen konstaterar att åklagarna har begränsad möjlighet att beakta andra omständigheter än tidigare brottslighet i sina beslut, om de inte kan använda relevant information om den risk som föreligger i sina beslutsunderlag.

Regeringen har inte åstadkommit minskad restriktivitet

Vår granskning tyder på att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontaktförbud ska utfärdas mindre restriktivt, trots att de konstaterat att tidigare brottslighet mot skyddspersonen i praktiken blivit ett krav för att kontaktförbud ska beviljas. Stalkningsutredningen föreslog år 2008 att hänvisningen i lagen om kontaktförbud, om att tidigare brottslighet ska beaktas särskilt vid riskbedömningen, skulle tas bort i syfte att fler kontaktförbud skulle kunna utfärdas.[125] Lagstiftaren valde emellertid att behålla bestämmelsen, med hänvisning till att bland annat Åklagarmyndigheten såg en risk för att åklagarnas tillämpning av lagstiftningen annars skulle bli för subjektiv.[126]

Regeringen har initierat vissa andra ändringar i lagen om kontaktförbud för att fler kontaktförbud ska kunna utfärdas.[127] Men Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum har i en intervju framfört att dessa ändringar har fått liten effekt på restriktiviteten, eftersom regeringen inte uttryckligen adresserat den skrivning i förarbetena till lagen som anger att kontaktförbud ska användas restriktivt mot tidigare ostraffade personer.[128] En annan faktor som bidrar till den restriktiva tillämpningen är den praxis som bildats när domstolarna prövat överklagade beslut om kontaktförbud.[129] Regeringen gav år 2022 en särskild utredare i uppdrag att se över kontaktförbudslagstiftningen. Syftet var bland annat att utreda hur fler kontaktförbud ska kunna meddelas, exempelvis genom att omvärdera kriterierna för de olika typerna av förbud.[130]

Att kontaktförbud utfärdas restriktivt mot tidigare ostraffade personer begränsar hur effektivt skyddet kan förhindra våld, särskilt våld i nära relation. Forskning visar att kontaktförbud främst är ett effektivt skydd i ärenden där det finns en låg till medelhög risk för fortsatt våld, det vill säga där personen inte tidigare blivit anhållen för våldsbrott.[131] Brottsförebyggande rådets nationella kartläggning visar också att få brott i nära relation polisanmäls,[132] vilket innebär att de inte heller kan ligga till grund för ett kontaktförbud. Dessutom leder få av de anmälda brotten till åtal.

3.3.2 Många anmälningar om relationsvåld läggs ned

Det är vanligt att utredningar av brott i nära relation läggs ned. Andelen ärenden som Polismyndigheten redovisar till åklagare varierar över landet, mellan 12 och 31 procent under 2022.[133] När Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten granskade relationsvåldsärenden i en gemensam tillsyn under 2019 konstaterade de att förundersökningen lades ned i 78 procent av fallen.[134] I de allra flesta fall motiverades nedläggningen med bevisproblem.[135] Eftersom många relationsbrott sker i hemmet saknas det ofta vittnen eller annan stabil stödbevisning.[136] En annan bidragande faktor är att personen som anmält ett brott sedan väljer att inte medverka i förundersökningen, vilket sker i ungefär en fjärdedel av fallen.[137]

Genom att inhämta stödbevisning och höra vittnen i ett tidigt skede av utredningen får bevisningen högre kvalitet.[138] Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten har därför tagit fram en vägledning som ska säkerställa att de inhämtar bevisning tidigt.[139] Enligt vägledningen ska Polismyndigheten genomgående dokumentera förhör, skador och brottsplats på film redan initialt, så att åklagaren får ett tillräckligt underlag för att driva ärendet till åtal, oavsett om målsägande sedan medverkar eller inte.[140] I praktiken görs detta emellertid i låg utsträckning, enligt myndigheternas gemensamma tillsyn från 2019.[141] I tillsynsrapporten beskrivs dock också positiva exempel, såsom polisområde Kalmar. Kalmar videodokumenterar inledande målsägandeförhör i hög utsträckning, och har en hög lagföringsnivå vad gäller brott i nära relation. Riksrevisionen konstaterar att Kalmar också är ett av de områden som i genomsnitt beviljar högst andel kontaktförbud (se diagram 2).

En annan anledning till att förundersökningar om brott i nära relation läggs ned är att åklagaren bedömer att det anmälan gäller inte utgör något brottsligt agerande. I de ärenden som granskades i tillsynsrapporten motiverade åklagarna nedläggningarna med att det inte fanns anledning att anta brott i 22 procent av ärendena. Samtidigt bedömde myndigheterna i sin tillsynsrapport att denna motivering använts felaktigt i förhållandevis stor utsträckning. I Eskilstuna motiverades hela 36 procent av de nedlagda förundersökningarna med att det inte fanns anledning att anta att ett brott hade begåtts, samtidigt som tillsynen bedömde att nästan hälften av de beslutsmotiveringarna var felaktiga.[142]

Utredningar av kontaktförbud är ett prioriterat ärende som bör utredas inom 1–2 veckor.[143] Om kontaktförbudet bygger på en pågående förundersökning, av exempelvis en misshandel, så kommer alltså detta brott att utredas ovanligt skyndsamt för att hålla tidsfristen för kontaktförbudet.[144] Det varierar dock mellan polisområdena om utredningen för grundbrottet ska avslutas samtidigt som kontaktförbudsärendet, eller om utredningen av grundbrottet prioriteras ned när åklagaren bedömer att det finns tillräcklig bevisning för att fatta beslut om kontaktförbud.[145] Om grundbrottet som beslutet om kontaktförbud bygger på blir liggande, och så småningom läggs ned, ska åklagaren ompröva beslutet om kontaktförbud.[146] Om grundbrottet inte är möjligt att bevisa kommer troligen kontaktförbudet också tas bort.[147] Att utredningar blir liggande har således en effekt på redan beviljade kontaktförbud.

3.3.3 BINR har inte haft tillräckliga resurser

Polismyndigheten har inte kunnat säkerställa att verksamheten som utreder brott i nära relation har tillräckliga resurser för att kunna utreda den typ av brottslighet som kan leda till kontaktförbud. Både enhetschefer och utredare anger bristande resurser som en övergripande orsak till att de har svårt att utreda brotten i tid. I Polismyndighetens årsredovisning framgår att antalet ärenden rörande brott i parrelation som varit öppna i mer än sex månader ökat med ungefär 15 procent mellan åren 2021–2022.[148]

Under senare år har förutsättningarna för enheterna för brott i nära relation förbättrats, genom Polismyndighetens satsning på särskilt utsatta brottsoffer som beslutades 2019.[149] Satsningen har bland annat inneburit att enhetscheferna har fått anställa fler utredare. Några enhetschefer beskriver också att de har genomfört lokala ändringar för att öka enhetens attraktivitet.[150] En av de orter vi besökt har till exempel beslutat att de som utreder brott i nära relation ska räknas som ”grova brott-utredare”, för att på så vis synliggöra betydelsen av deras arbete.[151]

Trots Polismyndighetens satsning har många enheter färre anställda än de beräknar att de behöver för att hinna utreda alla ärenden i tid. De flesta polisområden anger att de i dagsläget har mellan 10 och 30 procent för få utredare jämfört med målsättningen.[152] Flera beskriver också att antalet anställda inte motsvarar antalet utredare som är på plats, eftersom många är sjukskrivna, föräldralediga, tjänstlediga eller på utbildning. Samtidigt har enhetscheferna inte möjlighet att rekrytera mer personal för att ersätta de som tillfälligt är frånvarande. Ett fåtal polisområden beskriver att det pågår rekryteringar som innebär att antalet anställda kommer att matcha resursbehovet,[153] men enligt Polismyndighetens verksamhetsutvecklare för brott i nära relation tar varje rekrytering mycket lång tid då arbetsbelastningen är hög vid myndighetens HR-avdelning.[154] Endast ett polisområde uppger att de har tillräckliga resurser på enheten i dagsläget.[155]

I våra intervjuer beskriver enhetschefer och utredare att resursbristen beror på dels att brott i nära relation inte har varit ett tillräckligt prioriterat område inom Polismyndigheten. Dels har det varit svårt att rekrytera och behålla personal, eftersom många poliser uppfattar att enhetens status är låg.[156] Två enhetschefer beskriver att de uppfattat att det råder anställningsstopp för civila utredare, vilket de menar har en starkt begränsande effekt på rekryteringsmöjligheterna.[157] Enligt Polismyndighetens verksamhetsutvecklare för brott i nära relation är enhetschefernas upplevelse att det finns ett sådant anställningsstopp korrekt.[158] Däremot är det otydligt om det har fattats något formellt beslut om anställningsstoppet inom Polismyndigheten.

Resursbristen är ofta en större utmaning i glesbygd än i storstadsområden. Det beror både på att det finns större utmaningar med att rekrytera i dessa områden[159], och att de resurser som finns ska täcka större geografiska ytor. I våra intervjuer med chefer och utredare vid enheter för brott i nära relation på två mindre orter beskrivs att mycket arbetstid går åt till långa resor.[160] Även anställda vid Bops på dessa orter beskriver att de stora geografiska områdena medför utmaningar. En personsäkerhetshandläggare vid Bops berättar att den polisiära närvaron i området begränsar vilka skyddsåtgärder de kan vidta[161], och en chef för Bops berättar att de inte kan träffa lika många personer som de skulle vilja på grund av de långa avstånden.[162]

3.4 Överträdelser får inte tillräckliga konsekvenser

En viktig förutsättning för att kontaktförbud ska vara effektiva som skydd är att överträdelser medför konsekvenser för förbudspersonen. Men majoriteten av de överträdelser som handläggs leder inte till åtal, och åklagare utfärdar sällan utvidgade kontaktförbud när det ordinarie förbudet har överträtts. Upprepade överträdelser är också en indikation på att det utfärdade kontaktförbudet är ett otillräckligt skydd. Men Polismyndigheten har inte säkerställt att de kan bevaka om kontaktförbudet efterlevs i alla delar av landet.

3.4.1 Majoriteten av anmälda överträdelser leder inte till åtal

Flera tusen överträdelser av kontaktförbud polisanmäls årligen.[163] Men många anmälda överträdelser leder inte till åtal, trots att det finns en misstänkt person kopplad till överträdelsen. Under 2022 fanns det en misstänkt person i 90 procent av de 3 885 handlagda brotten gällande överträdelse av kontaktförbud. I jämförelse väckte åklagare åtal i 1 045 av brotten, det vill säga en dryg fjärdedel.[164] Därutöver kan anmälda överträdelser ingå i åtal för samlingsbrott, såsom olaga förföljelse.[165] I många fall överträder förbudspersonen kontaktförbudet flera gånger, vilket innebär att antalet handlagda brott inte motsvarar antalet misstänkta personer.

Det är förhållandevis vanligt att anmälningar om överträdelser av kontaktförbud inte leder till åtal. Statistik från Åklagarmyndigheten visar att den främsta anledningen till att förundersökningen läggs ned är att åklagaren inte kan bevisa att gärningen är brottslig eller gjord med uppsåt.[166] I våra intervjuer beskriver utredare vid enheten för brott i nära relation att det kan vara svårt att bevisa att ett kontaktförbud har överträtts. Det är till exempel vanligt att överträdelsen skett digitalt och anonymt, eller utan vittnen.[167] I våra intervjuer med både utredare och målsägandebiträde framkommer också att förbudspersonen ofta hittar sätt att kringgå lagstiftningen. Till exempel förekommer det att förbudspersonen sprider negativ information om skyddspersonen på sociala medier, eller att förbudspersonen tar indirekt kontakt genom gemensamma barn eller andra i skyddspersonens närhet.[168]

En liten andel, sex procent av överträdelserna 2022, leder inte till åtal på grund av att åklagaren fattar beslut om förundersökningsbegränsning eller åtalsunderlåtelse.[169] Det innebär att åklagaren valt att inte åtala personen för överträdelsen, ofta eftersom personen är misstänkt för allvarligare brottslighet, och att överträdelsen därför inte skulle påverka det sammantagna straffvärdet för de brott som personen begått.[170]

3.4.2 Polismyndigheten kan bli bättre på att följa kontaktförbud

Granskningen visar att Polismyndigheten inte i tillräcklig utsträckning följer upp hur utfärdade kontaktförbud fungerar. Den som har beviljats ett kontaktförbud ska få en särskild kontaktperson inom Polismyndigheten.[171] Men olika lokalpolisområden har kommit olika långt i arbetet med att inrätta sådana kontaktpersoner. Följden av att det saknas kontaktpersoner är att Polismyndigheten inte får en samlad bild i det enskilda ärendet, vilket begränsar deras möjlighet att upptäcka när hotbilden förändras och vidta ytterligare skyddsåtgärder vid behov.

De flesta lokalpolisområden har utsett en eller ett antal kontaktpersoner, men vår granskning visar att i vilken utsträckning de följer upp kontaktförbuden skiljer sig åt.[172] Under granskningen har vi tagit del av sammanställda uppgifter från Polismyndigheten om antalet kontaktpersoner i respektive polisregion, samt vilka arbetsuppgifter de utför. Enligt Polismyndighetens handbok ska kontaktpersonen bland annat:

• informera skyddspersonen när förbudet håller på att löpa ut, och vid behov hjälpa till med att ansöka om förlängning
• verka för att förhindra överträdelser
• bevaka förekomsten av överträdelser
• vid behov upprätta en ansökan om ett mer ingripande förbud.[173]

Men uppdraget att vara kontaktperson ska utföras tillsammans med alla andra uppgifter som ingår i rollen som lokalpolis. En polisanställd, som tidigare arbetat som kontaktperson, beskriver att det inte fanns tillräcklig med tid för att följa kontaktförbudet på det sätt som Polismyndighetens handbok föreskriver.[174] I stället var uppgiften i princip begränsad till att skicka ut ett brev med information om att förbudstiden håller på att löpa ut. Samma bild bekräftas också av vår sammanställning av kontaktpersoner.[175] I en polisregion, där det inte finns några kontaktpersoner på lokalpolisområdesnivå, har Bops tagit på sig ansvaret att tillhandahålla en kontaktperson. Bops menar att de har större möjligheter än lokalpolisen att löpande hålla kontakten med skyddspersonen under den tid som kontaktförbudet pågår, och erbjuda andra typer av skydd om kontaktförbudet inte är tillräckligt.[176]

Vid överträdelser av kontaktförbud ska kontaktpersonen också samråda med Bops.[177] I våra intervjuer framkommer det dock att Bops inte alltid får kännedom om överträdelser av kontaktförbud.[178] När så är fallet har Bops inte heller möjlighet att göra en strukturerad riskbedömning eller vidta ytterligare skyddsåtgärder, i de ärenden där det finns ett behov av det. Även Socialstyrelsen har tidigare konstaterat att kontaktförbud inte kombineras med andra skyddsåtgärder som exempelvis Bops eller socialtjänsten kan vidta, såsom larmpaket eller skyddat boende, trots att kontaktförbudet varit otillräckligt som skydd.[179]

Polismyndighetens handbok rekommenderar att det inrättas kontaktpersoner även för förbudspersonen.[180] Syftet är att kontaktpersonen ska kunna agera brottsförebyggande och förhindra överträdelser, bland annat genom att hålla klargörande samtal och svara på frågor från förbudspersonen.[181] Men de sammanställda uppgifter som vi har tagit del av under granskningen visar att få lokalpolisområden har inrättat kontaktpersoner för förbudspersoner. Enligt Polismyndigheten är en anledning till det att uppgiften inte har kunnat prioriteras utifrån den begränsade resurs som finns på lokalpolisområdena.[182]

3.4.3 Kontaktförbudstrappan används inte som det är tänkt

Regleringen av kontaktförbud kan ses som en trappa (se avsnitt 2.2). Tanken är att förbudet ska kunna skärpas och bli mer ingripande om förbudspersonens oönskade beteende fortsätter.[183] Vår granskning visar dock att det är ovanligt att åklagare använder möjligheten att utfärda mer ingripande kontaktförbud.

De flesta åklagare vi intervjuat säger att det är ovanligt att de utfärdar ett mer ingripande kontaktförbud när ett ordinarie kontaktförbud har överträtts. Istället är det mer sannolikt att de begär förbudspersonen häktad.[184] En anledning är att häktning är ett starkare skydd i de fall där åklagaren ser en akut risk för att skyddspersonen ska utsättas för våld, och om personen är häktad ser åklagaren inte något behov av att utfärda ett mer ingripande kontaktförbud.[185] En annan anledning är att många överträdelser sker digitalt eller över telefon.[186] Det finns inget hinder för att utfärda ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud till följd av icke fysiska överträdelser. Men eftersom ett sådant kontaktförbud enbart utökar det geografiska området som förbudspersonen inte får röra sig i, motverkar det inte fortsatta hot och trakasserier av det slaget.

Efter en lagändring 1 januari 2022 är det möjligt att bevilja ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud, med eller utan fotboja, som en förstahandsåtgärd.[187] Det behöver alltså inte ha skett någon överträdelse för att åklagare ska kunna bevilja utvidgade kontaktförbud. Kraven för att bevilja utvidgade kontaktförbud är dock högre ställda än för ordinära kontaktförbud, eftersom det innebär en större inskränkning för förbudspersonen. Vår granskning visar att åklagare sällan använder möjligheten att bevilja ett mer ingripande kontaktförbud som förstahandsåtgärd. 2022 utfärdades totalt 33 utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud, vilket kan jämföras med de ungefär 2 500 ordinära kontaktförbud som utfärdades årligen under åren 2019–2022.[188]

3.5 Polismyndighetens teknik brister

Polismyndigheten har inte kunnat säkerställa teknik som innebär att kontaktförbud förenat med fotboja fungerar som det är tänkt, och begränsningar i myndighetens IT‑system gör den administrativa handläggningen av kontaktförbud mindre effektiv.

3.5.1 Nuvarande fotbojor ger inget skydd

Kontaktförbud förenat med fotboja fungerar i dagsläget inte som ett effektivt skydd. Syftet med fotbojan är att kunna erbjuda ökad trygghet för den som utsätts för våld eller hot om våld.[189] Men Polismyndigheten beskriver att skyddet i dagsläget är verkningslöst, och i värsta fall leder till mer oro för skyddspersonen. Enligt myndigheten beror det på en kombination av brister i den tekniska utrustning som myndigheten har upphandlat, och den nuvarande lagstiftningen om kontaktförbud. Bland annat är de geografiska förbudsområdena för små i förhållande till felmarginalerna för var fotbojan befinner sig. Polismyndigheten måste också anpassa den tekniska utrustningen för att den ska följa gällande lagstiftning, vilket inneburit att tekniken inte har fungerat som avsett.[190] Resultatet har varit ett stort antal falsklarm, vilket medfört både onödiga kostnader för Polismyndigheten och stor oro för den person som kontaktförbudet är tänkt att skydda. Flera av de åklagare som vi intervjuat beskriver att det finns en medvetenhet om problemen på åklagarkamrarna, som kan innebära att åklagare avstår från att utfärda denna typ av kontaktförbud.[191] Av de totalt 33 utvidgade eller särskilt utvidgade kontaktförbud som utfärdades under 2022 förenades endast 6 med fotboja.[192]

Polismyndigheten arbetar för närvarande med att upphandla ny teknisk utrustning, i syfte att minska förekomsten av fellarm.[193] Men för att kontaktförbud med fotboja ska få önskad skyddseffekt krävs det enligt Polismyndigheten att lagstiftningen tillåter större förbudsområden, eller att Polismyndigheten tillåts positionera förbudspersonen vid fler tillfällen.[194] Regeringen har under 2023 tillsatt en utredning med direktiv om att föreslå hur förbudsområdet kraftigt ska kunna utökas vid en särskilt allvarlig hotbild.[195]

3.5.2 Polisens IT-system försvårar effektiv handläggning

Polismyndigheten hanterar kontaktförbud i sitt ärendesystem Durtvå. Systemet är sammankopplat med Åklagarmyndighetens ärendesystem Cåbra, vilket innebär att åklagaren kan skicka direktiv och påminnelser till den polisanställda som utreder kontaktförbudet, direkt i systemet. Utredare vid enheten för brott i nära relation bedömer att det är ett effektivare arbetssätt än tidigare, då all kommunikation om kontaktförbud mellan de polisanställda och åklagarna behövde ske utanför myndigheternas ärendesystem.[196] Trots detta finns det fortfarande tekniska hinder som försvårar handläggningen.[197] För just kontaktförbudsärenden kan polisanställda inte skicka tillbaka underlag till åklagare, eller svara på frågor, i ärendehanteringssystemet.[198] Utredarna vid Polismyndigheten måste därför mejla eller på annat sätt kommunicera dessa uppgifter med åklagaren. Enligt flera utredare vid enheter för brott i nära relation som vi har intervjuat innebär det att administrationen kring kontaktförbud blir onödigt tidskrävande.[199] En utredare uttrycker också att det finns risker med att skicka underlag från förhör via mejl, eftersom de kan innehålla känsliga uppgifter om skyddspersonerna.[200] Enligt processledaren för kontaktförbud vid Nationella operativa avdelningen (Noa) skulle det krävas ett gemensamt utvecklingsarbete mellan Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten för att få till det tekniska stöd som krävs för att kunna dela information direkt i systemet. Ett sådant utvecklingsarbete har inte prioriterats, eftersom Polismyndigheten bedömt att annan IT-utveckling varit mer angelägen.[201]