5. Skyddade personuppgifter

Avsnitt

5.1 Sammanfattande iakttagelser

Många som lever med skyddade personuppgifter får sina uppgifter röjda. Det beror bland annat på bristande kunskap om skyddade personuppgifter hos anställda vid statliga myndigheter. Vår granskning tyder på att regeringen inte har tagit tillräckliga initiativ för att motverka att skyddade personuppgifter röjs. Skatteverket har sedan 2022 vidtagit flera åtgärder för att öka kunskapen om skyddade personuppgifter bland offentliga aktörer.

Skatteverket ger ett omfattande stöd till dem som lever med skyddade personuppgifter. Arbetet kräver en förhållandevis stor andel av skyddshandläggarnas tid, vilket blir en större utmaning i takt med att allt fler lever skyddat. En uppgift som tar särskilt mycket tid är att förmedla post till dem som lever med skyddade personuppgifter. Under 2022 förmedlade Skatteverket ungefär en miljon brev och försändelser. Regeringen har inte gett Skatteverket ett formellt uppdrag eller reglerat deras befogenheter att förmedla post till dem som lever skyddat. Att Skatteverket inte har befogenhet att kontrollera den post de förmedlar innebär säkerhetsrisker både för myndigheten och för skyddspersonerna.

Skatteverket har vidtagit flera åtgärder för att förbättra sitt arbete med skyddade personuppgifter, utifrån brister de identifierat i uppföljningar av verksamheten. Skatteverket har till exempel genomfört en omorganisation som innebär att alla som hanterar skyddade personuppgifter numera arbetar inom samma enhet, i syfte att skapa större enhetlighet. Skatteverket har också påbörjat ett samarbete med Bops, för att säkerställa att Skatteverkets skyddshandläggare får rätt information om hotbilden för att fatta beslut om skyddade personuppgifter. I dagsläget är det personbundet och skiljer sig åt över landet hur tydliga och informativa Bops yttranden till Skatteverket är.

5.2 Många får sina personuppgifter röjda

Många som lever med skyddade personuppgifter får sina uppgifter röjda. 37 procent av dem som besvarade Skatteverkets enkätundersökning 2022 hade fått sina uppgifter röjda någon gång.[266] Att skyddade personuppgifter röjs får i många fall stora konsekvenser för skyddspersonen. I Skatteverkets enkät uppgav hälften av dem som lever skyddat på grund av våld i nära relation att de behövde flytta efter att deras skyddade personuppgifter blivit röjda. Totalt uppgav en femtedel att de blivit utsatta för hot eller våld till följd av röjningen.[267]

5.2.1 Statsanställdas misstag röjer skyddade personuppgifter

Vår enkätundersökning visar att många statliga myndigheter som hanterar skyddade personuppgifter har rutiner och arbetssätt på plats för att kunna hantera uppgifterna på ett säkert sätt. Trots det har flera myndigheter svårt att förhindra att en anställd begår ett misstag som innebär att skyddade personuppgifter röjs. 32 procent av de 179 myndigheter som besvarade Riksrevisionens enkät uppger att deras hantering av skyddade personuppgifter brustit i något avseende under de senaste tre åren. De allra flesta av dem anger att hanteringen har brustit på grund av den mänskliga faktorn, det vill säga att en anställd har begått ett misstag. Andra vanligt förekommande anledningar är att det finns brister i myndighetens rutiner, i deras IT-system eller i överföring av information mellan olika verksamheter.

De myndigheter som anger att de ofta hanterar skyddade personuppgifter har i hög utsträckning tagit fram rutiner och utbildning för berörd personal (diagram 4). De följer också upp att de anställda känner till rutinerna i högre utsträckning än de myndigheter som sällan hanterar skyddade personuppgifter. Däremot har de myndigheter som ofta hanterar skyddade personuppgifter i lägre utsträckning begränsat vilka som kan se eller hantera skyddade personuppgifter, och de arbetar i lägre utsträckning med att minimera de personuppgifter som myndigheten samlar in. Flera små myndigheter beskriver i fritextsvar att det rent praktiskt är svårt att begränsa vilka anställda som kan hantera skyddade personuppgifter.

Diagram 4 Andel myndigheter som har arbetssätt för skyddade personuppgifter

Källa: Riksrevisionens enkätundersökning till statliga myndigheter, 2023.
Not: Diagrammet baseras på svar från totalt 167 myndigheter, varav 92 i gruppen som hanterar personuppgifter sällan och 75 i gruppen som hanterar skyddade personuppgifter ofta. De 12 myndigheter som i enkäten svarat att de i princip aldrig hanterar skyddade personuppgifter ingår inte i diagrammet ovan.

I vår enkät anger totalt 36 procent av myndigheterna att de behöver förbättra sin hantering av skyddade personuppgifter i något avseende. Hälften beskriver i fritextsvar att de behöver ta fram eller uppdatera sina rutiner för hur de hanterar skyddade personuppgifter. Lika många beskriver att de behöver säkerställa att de anställda vet hur de ska hantera skyddade personuppgifter genom att öka kännedomen om rutinerna, utbilda fler eller på annat sätt öka medvetenheten. Andra utvecklingsområden som myndigheterna nämner är att:

• utveckla IT-stöd så att det är svårare att begå misstag, exempelvis genom att systemen tydligare bör varna om att uppgifter är skyddade
• begränsa tillgången till de skyddade uppgifterna, och säkerställ att det går att i efterhand kontrollera vilka som fått tillgång till uppgifterna
• underlätta för dem som lever med skyddade personuppgiften att kontakta myndigheten, genom att informera tydligare på webbplatsen, och göra det möjligt för dem att använda myndighetens digitala tjänster.

5.2.2 Skatteverket ger stöd till andra myndigheter

Skatteverket har sedan 2022 vidtagit flera åtgärder för att öka kunskapen om skyddade personuppgifter bland offentliga aktörer. Det berättar både sektionschefer och skyddshandläggare i våra intervjuer.[268] Arbetet bedrivs inom ett informationsnätverk som Skatteverket startat, där utsedda skyddshandläggare från de fyra sektioner vid Skatteverket som handlägger skyddade personuppgifter träffas ungefär en gång i månaden. Inom nätverket har handläggarna bland annat deltagit i arbetet med att ta fram en serie av webbinarier, där Skatteverket informerar om skydden och svarar på frågor från offentliga aktörer. Utöver det har Skatteverket deltagit i eSams[269] arbete med att ta fram en ny vägledning för offentliga aktörers hantering av skyddade personuppgifter. Skatteverket genomför även vissa utbildningsinsatser, exempelvis för tjänstemän inom Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten eller andra berörda verksamheter. Skyddshandläggarna bemannar också en nationell telefonjour[270] dit både skyddspersoner och andra aktörer kan ringa för att ställa frågor eller få rådgivning om skyddade personuppgifter.

En förhållandevis stor mängd samtal som kommer in till Skatteverkets telefonjour kommer från offentliga aktörer.[271] Det är till exempel vanligt att tingsrätter vill bekräfta om ett namn i ett ärende omfattas av sekretess, eller att kommuner vill bekräfta att en person bor på en viss ort och har rätt till service.[272] Samtidigt berättar ett fåtal skyddshandläggare i våra intervjuer att det finns en risk att myndighetsanställda avstår från att ställa frågor till jouren på grund av telefonkö. Enligt handläggaren vore ett sätt att minska den risken att skapa två olika köer: en för offentliga aktörer, och en för skyddspersonerna.[273]

Relativt få myndigheter informerar sina anställda om det stöd och den vägledning som finns på Skatteverkets webbplats, enligt vår enkätundersökning. En dryg fjärdedel av myndigheterna som besvarat Riksrevisionens enkätundersökning uppger att de informerar sina anställda om vägledningen för offentliga aktörers hantering av skyddade personuppgifter. Färre än tio procent informerar om att Skatteverket har en telefonjour.

5.2.3 Regeringen har gett vissa uppdrag på området

Regeringen har under de senaste åren tagit ett antal initiativ för att minska risken att skyddade personuppgifter röjs. Regeringen har gett Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att höja myndigheters och yrkesverksammas kunskap om våldsutsatta personer som lever med skyddade personuppgifter, med fokus på kvinnor och barn.[274] Jämställdhetsmyndigheten har sedan 2023 i uppdrag att samordna och följa myndigheternas arbete med skyddade personuppgifter.[275] Myndigheten ska också öka kunskapen om skyddade personuppgifter och minska risken att de röjs, genom att sprida kunskapsmaterial till berörda målgrupper.

Regeringen har även gett i uppdrag till Arbetsförmedlingen att stärka det interna arbetet med skyddade personuppgifter, efter att Arbetsförmedlingen läckt skyddade personuppgifter vid flera tillfällen. I regleringsbrevet för 2023 anger regeringen att Arbetsförmedlingen ska bedöma i vilken utsträckning skyddade personuppgifter riskerar att röjas inom ramen för myndighetens verksamhet, och redovisa hur myndigheten arbetar för att säkerställa att så inte sker.[276]

5.3 Skatteverket ger omfattande stöd till skyddade personer

Vår granskning visar att Skatteverket lämnar flera olika former av stöd till den som lever med skyddade personuppgifter för att skyddet ska kunna upprätthållas. De senaste tio åren har antalet personer som lever med skyddade personuppgifter mer än fördubblats.[277] I takt med att antalet personer med skyddade personuppgifter ökat, har Skatteverkets stöduppdrag blivit alltmer resurskrävande.

5.3.1 Information och stöd tar mycket tid

Skatteverkets uppdrag att lämna stöd till personer med skyddade personuppgifter är brett formulerat,[278] och genomförs genom olika typer av aktiviteter. Skatteverket har bland annat tagit fram information och praktiska tips till personer som lever med skyddade personuppgifter. Informationen finns på myndighetens webbplats, och skickas i brev till skyddspersonen i samband med att hen beviljas skydd. Skyddshandläggarna bemannar också en nationell telefonjour dit skyddspersonen kan ringa för att ställa frågor eller få rådgivning. Även andra aktörer som har frågor om skyddade personuppgifter kan vända sig till telefonjouren. Enligt skyddshandläggarna försöker de hjälpa skyddspersonen så långt det är möjligt, även om det inte gäller frågor som direkt berör Skatteverkets hantering av skyddet.[279] Skyddshandläggarna ska även vara tillgängliga på sina tjänstetelefoner, där det inkommer många samtal.[280]

Skatteverkets skyddshandläggare handlägger dessutom alla folkbokföringsärenden för personer med skyddade personuppgifter, och deras närstående. Det kan till exempel handla om flytt, namnärenden, ID-kort eller bosättning. 2022 hade cirka 27 000 personer skyddade personuppgifter.[281] Utöver det förmedlar skyddshandläggarna post till personer med skyddad folkbokföring.[282] Det finns även en särskild avdelning inom Skatteverket som förmedlar post till personer med sekretessmarkering.

Företrädare för Skatteverket uppskattar att minst 30 procent av skyddshandläggarnas tid går till att ge stöd i något avseende.[283] Ett par av de skyddshandläggare vi intervjuat skulle vilja lägga mer tid på att handlägga ansökningar om skydd. I dagsläget har Skatteverket förhållandevis långa handläggningstider när det gäller ansökningar om skyddade personuppgifter: 28 procent av ärendena under 2022 hade en handläggningstid på över tre månader.[284] Sektionscheferna uttrycker att det är en balansgång att bedöma hur mycket tid skyddshandläggarna ska avsätta till serviceuppdraget, och hur mycket tid de ska lägga på att handlägga ärenden. De menar dock att det i dagsläget finns tillräckliga resurser för att klara av båda uppdragen.[285]

Offentliga aktörer är ovana att möta personer som lever med skyddade personuppgifter

Även om Skatteverket kan ge råd och tips till personer med skyddade personuppgifter, så ligger ansvaret för att lösa de praktiska problemen i vardagen på individen. Inte sällan befinner sig individen i en redan utsatt situation. Enligt företrädare för ideella organisationer upplever många personer med skyddade personuppgifter att de får bra stöd från Skatteverket.[286] Samtidigt framhåller dessa företrädare att utmaningarna kvarstår, eftersom såväl offentliga som privata aktörer är för ovana vid att möta personer som lever skyddat. Utmaningarna handlar till exempel om att få tillgång till service såsom skola och vård, ta banklån eller skaffa ett mobilabonnemang. Enligt flera skyddshandläggare vid Skatteverket förekommer det att personer väljer att avsluta sitt skydd, på grund av att det är för svårt att leva med. Det framhålls även av företrädare för ideella organisationer som vi har intervjuat.[287]

En vanligt förekommande utmaning är att få tillgång till lån eller bidrag i tid. Sektionschefen för Skatteverkets postförmedling beskriver i vår intervju att massutskick från exempelvis Försäkringskassan och CSN ofta blir försenade eller inte kommer fram.[288] Enligt Skatteverket beror det delvis på att myndigheterna inte har system som säkerställer att de skickar post till skyddade personer på rätt sätt, vilket innebär att posten returneras, eller att PostNord inte delar ut posten eftersom de inte känner till att det bor någon på den skyddade adressen.[289] Därutöver blir all post som skickas till skyddade personer något försenad, eftersom den måste gå via Skatteverket.[290]

En annan utmaning är att personer med skyddade personuppgifter endast i begränsad utsträckning kan använda statliga myndigheters digitala tjänster. Det beror ofta på att personen behöver uppge sina skyddade personuppgifter för att använda tjänsten[291], samtidigt som myndigheten inte kan hantera skyddade personuppgifter på ett säkert sätt i den digitala tjänsten.[292] Ofta behöver personen i stället kontakta särskilda handläggare via mejl, eller använda speciella pappersblanketter. Det visar både vår enkätundersökning och en tidigare granskning från Riksrevisionen.[293] Trots dessa problem uppger hälften av myndigheterna i vår enkätundersökning att de inte har tagit fram information om hur en person med skyddade personuppgifter ska kontakta myndigheten. Bland de myndigheter som angett att de ofta har medborgarkontakter svarar 36 procent att de inte tagit fram sådan information.

5.3.2 Postförmedlingen till skyddade personer är ineffektiv och osäker

Skatteverkets arbete med att förmedla post till de personer som lever med skyddade personuppgifter[294] kräver förhållandevis mycket resurser. Vid en sektion arbetar till exempel två av totalt sexton skyddshandläggare med att förmedla posten varje dag.[295] Totalt arbetade nästan 30 årsarbetskrafter vid Skatteverket med att förmedla post under 2022.[296] Trots det hinner Skatteverket inte alltid förmedla posten samma dag som den inkommer till myndigheten. Under 2022 förmedlade Skatteverket i genomsnitt 18 000 försändelser per vecka, närmare en miljon försändelser totalt.[297] Ungefär 8 procent av dessa består av reklamutskick, försändelser från matkedjor eller medlemstidningar från fackföreningar. I många fall går försändelserna att komma åt digitalt. Skatteverket har beskrivit dessa utmaningar för regeringen i myndighetsdialogen under 2022 och 2023, och föreslagit att myndigheten inte längre ska förmedla dessa försändelser, för att på så vis göra postförmedlingen mer effektiv.[298]

Skatteverket har även identifierat säkerhetsrisker med postförmedlingen. Det har till exempel förekommit att Skatteverket har förmedlat brev eller paket som innehållit spårsändare eller liknande.[299] På så sätt har avsändaren kunnat följa försändelsen till mottagarens bostad eller vistelseort. För att bemöta dessa risker har Skatteverket föreslagit att regeringen ska ta initiativ till att lagstifta om att ge Skatteverket befogenhet att undersöka brev och postförsändelser.[300] Regeringen tillsatte i december 2023 en utredning som ska ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets postförmedling bör regleras.[301]

5.3.3 Skatteverket arbetar för att målgruppsanpassa information

Skatteverket arbetar med att uppdatera och anpassa sin information till de målgrupper som lever med skyddade personuppgifter. Enligt våra intervjuer är det förhållandevis vanligt att de som ansöker om och lever med skyddade personuppgifter har utländsk bakgrund.[302] Skatteverket har nyligen översatt den information som finns på myndighetens webbplats till engelska och arabiska, men den skriftliga information som de skickar till skyddspersoner finns än så länge bara på svenska. Informationsbrevet kan översättas vid behov, men enligt våra intervjuer är det ovanligt att det görs.[303]

Skatteverket har inte tagit fram någon information om skyddade personuppgifter som är anpassad för barn. Sådan information finns hos andra aktörer, framtagen av bland annat Brottsoffermyndigheten och Länsstyrelsen, och vissa skyddshandläggare berättar att de skickar med den till skyddspersonen, eller informerar om den i ärenden som omfattar barn.[304] 40 procent av de personer som lever med skyddade personuppgifter är under arton år.[305] Enligt våra intervjuer med olika stödorganisationer finns ett stort behov av praktiska råd och tips till barn om hur de ska klara av att upprätthålla skyddet i sin vardag.[306] Det gäller exempelvis vad de kan berätta för vänner i skolan eller visa upp på sociala medier. Även Jämställdhetsmyndigheten har identifierat behovet av sådan information.[307]

Skatteverkets skyddshandläggare bedömer att de har tillräcklig utbildning och kunskap för att ge korrekt information om skydden.[308] Däremot efterfrågar några skyddshandläggare mer kunskap om det våld som skyddspersonerna möter, för att på så vis kunna anpassa informationen ytterligare och ge bättre stöd.[309] Det gäller exempelvis personer som hotas utifrån ett kriminellt förflutet eller personer som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, eftersom det är målgrupper som söker skydd alltmer frekvent. Därutöver uttrycker flera av Skatteverkets skyddshandläggare att de saknar utbildning i samtalsmetodik, eftersom de behöver hantera många svåra samtal med personer som är besvikna över att de antingen nekats skydd eller att en närstående beviljats skydd mot dem.[310]

5.4 Skatteverket har vidtagit flera åtgärder för att förbättra skyddsverksamheten

Skatteverket har uppmärksammat att det funnits brister i verksamheten som hanterar skyddade personuppgifter, genom sin internrevision och en särskild kvalitetsuppföljning. Skatteverket konstaterade till exempel att de olika sektionerna inte fattade beslut om skydd på ett helt enhetligt sätt, och att det fanns skillnader i hur Skatteverket samverkar med Bops och kommunernas socialtjänst för att göra riskbedömningar. Som ett resultat av dessa iakttagelser har Skatteverket genomfört en organisationsförändring, samt vidtagit flera andra åtgärder för att utveckla den verksamhet som hanterar skyddade personuppgifter.

5.4.1 Flera insatser för mer enhetlig handläggning

I en tidigare kvalitetsuppföljning har Skatteverket konstaterat att det fanns vissa skillnader i hur de olika sektionerna handlägger ansökningar om skyddade personuppgifter.[311] Uppföljningen baserades på en granskning av ett urval ärenden, och visade att det både fanns skillnad i andel avslagna ansökningar och i fördelningen mellan beviljad sekretessmarkering respektive skyddad folkbokföring.[312]

Skatteverket har omorganiserat sitt arbete med skyddade personuppgifter under 2023, bland annat i syfte att åstadkomma en mer enhetlig skyddshandläggning.[313] Numera tillhör de fyra folkbokföringssektioner som handlägger skyddade personuppgifter samma enhet, i stället för att som tidigare vara fördelade på tre enheter. Det innebär också att en enhetschef har ett samlat ansvar för arbetet med skyddade personuppgifter.[314] Skatteverket har också nyligen tagit fram en arbetsbeskrivning för handläggning av skyddsärenden.[315]

Skatteverket har därutöver flera forum som syftar till att öka enhetligheten i Skatteverkets bedömningar och arbetssätt, både mellan sektioner och enskilda handläggare:

• veckovisa möten vid respektive sektion, med avsatt tid för att skyddshandläggare ska kunna diskutera svåra bedömningar
• en grupp för erfarenhetsutbyte mellan olika sektioner (Erfa-gruppen) som ofta fokuserar på att ensa arbetssätt
• rättsliga representanter som skyddshandläggare vid alla sektioner kan ställa frågor om sina ärenden till.

Skatteverket kan emellertid inte följa hur enhetligheten utvecklas på ett enkelt sätt, eftersom andelen beviljade ansökningar inte går att utläsa ur deras ärendestatistik. Skatteverkets ärendestatistik räknar även preliminära sekretessmarkeringar som registreras under en pågående utredning som ett beviljande i statistiken.[316] Det innebär att en person som ansökt om och beviljats skyddade personuppgifter, i många fall kommer ha registrerats som två beviljanden i Skatteverkets system. Antalet beviljade sekretessmarkeringar som registreras i systemet är därmed missvisande högt.

Skatteverkets ärendestatistik är inte heller uppdelad per sektion, utan per enhet. Eftersom samtliga sektioner som handlägger skyddade personuppgifter från och med 2023 tillhör samma enhet, finns det inte längre ärendestatistik för de olika sektionerna. Det innebär att Skatteverket inte heller kan följa antalet beviljade ansökningar per sektion, vilket begränsar möjligheten att bedöma om enhetligheten i handläggningen har ökat. Enligt sektionscheferna är det däremot möjligt att ta fram särskild statistik som visar hur ärenden handläggs vid respektive sektion.

5.4.2 Skatteverket utvecklar arbetet med att förstå hotbilden

Skatteverkets beslut om skyddade personuppgifter bygger vanligtvis på Bops eller socialtjänstens yttranden om risk för brott, förföljelse eller trakasserier. Skatteverkets samarbete med Bops och socialtjänsten fungerar olika väl i olika delar av landet, och är i viss mån personberoende.[317] Handläggare från en av Skatteverkets skyddssektioner beskriver att Bops ibland är för kortfattade i sina yttranden för att Skatteverket ska kunna motivera sitt beslut. Några skyddshandläggare har också lyft att yttrandena från Bops i vissa fall är tvetydiga, vilket innebär ett merarbete eftersom skyddshandläggaren behöver kontakta Bops igen. Skatteverket har därför initierat ett arbete med att skapa tydligare yttrandemallar, i syfte att öka enhetligheten i de underlag som ligger till grund för besluten om skyddade personuppgifter.[318]

Hur snabbt Bops lämnar yttrande till Skatteverket skiljer sig också åt mellan olika polisregioner, och mellan olika kommuner vad gäller socialtjänsten.[319] Av intervjuerna med Bops framgår att yttranden till Skatteverket är en arbetsuppgift som inte är högt prioriterad jämfört med akuta skyddsåtgärder.[320] Skatteverket har påbörjat ett arbete tillsammans med centrala representanter för Bops, som syftar till att förbättra samarbetet och göra det mer enhetligt över landet.

De flesta skyddshandläggare vid Skatteverket som vi har intervjuat anser att de har tillgång till tillräcklig information om hotbilden i sina ärenden.[321] Men i vissa fall har personen som ansöker om skydd inte varit i kontakt med Polismyndigheten eller socialtjänsten, utan lämnar in annan dokumentation till Skatteverket för att bekräfta hotbilden. Flera skyddshandläggare uppger att det är svårt att bedöma risken i sådana ärenden.[322] Ett fåtal handläggare menar att det vore önskvärt att de fick utbildning i att göra riskbedömningar, för att öka sin förståelse och bättre kunna handlägga sådana ärenden. Några handläggare menar att ännu mer kunskap om olika hotbilder, exempelvis kopplat till hedersrelaterat våld och förtryck eller före detta kriminella, skulle kunna göra det enklare att bedöma behovet av skydd.[323]