Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
För drygt 10 år sedan bolagiserades verksamheterna vid dåvarande Vägverkets enhet Vägverket Produktion och dåvarande Banverkets enhet Banverket Produktion.[1] [2] Riksdagens intentioner med bildandet av nya bolag avsåg marknaden som helhet, bolagen specifikt samt Trafikverkets beställarkompetens. Det har hittills inte granskats huruvida dessa intentioner är uppnådda och det finns indikationer på att så inte är fallet.
Verksamheterna vid Vägverket Produktion och Banverket Produktion konkurrerade med privata aktörer på marknaden för investering och underhåll[3] av vägar och järnvägar. Denna marknad kan delas in i fyra delmarknader: investering väg, investering järnväg, underhåll väg och underhåll järnväg.[4] Vägverket och Banverket var därmed både beställare och utförare på dessa delmarknader, vilket kunde försvåra upprätthållande av konkurrensneutralitet. På regeringens initiativ bolagiserades därför verksamheterna vid Vägverket Produktion och Banverket Produktion genom att deras verksamheter överfördes till två aktiebolag som helägs av staten, Svevia AB respektive Infranord AB. Båda bolagen är verksamma inom infrastrukturområdet samt har höga omsättningar[5] och marknadsandelar[6] på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar.
1.1.1 Riksdagens förväntningar rörde både marknaden som helhet och bolagen specifikt
Riksdagen hade ett antal uttalade intentioner med att bilda Svevia och Infranord.[7] Dessa intentioner avsåg både marknaden som helhet och bolagen specifikt:
- Bolagiseringarna skulle leda till bättre fungerande konkurrens genom att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet[8] och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner[9] på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar.[10]
- Bolagiseringarna skulle öka produktiviteten och effektiviteten i Svevias och Infranords verksamheter. Dessa effektivitetsvinster skulle i sin tur leda till lägre priser och bättre kvalitet på marknaden.[11]
- Bolagiseringarna skulle öka förutsättningarna för Svevia och Infranord att nå nya kundgrupper, och därigenom skulle deras stora beroende av Vägverket och Banverket som kunder kunna minskas.[12]
Det fanns också några enskilda förväntningar på utfall efter bolagiseringarna för Svevia respektive Infranord. Bolagiseringen skulle bidra till att skapa ett effektivt och lönsamt företag i Svevias fall[13], medan den skulle stärka intresset för marknaden hos andra aktörer och öka konkurrensen i Infranords fall.[14] Riksdagen framförde också förväntningar på att bolagiseringarna skulle bidra till utvecklingen av beställarkompetensen vid dåvarande Vägverket och Banverket (numera Trafikverket). Detta menade riksdagen skulle underlätta för fler entreprenörer att lämna anbud i Vägverkets och Banverkets upphandlingar samt öka produktiviteten på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar.[15]
1.1.2 Indikationer på bristande konkurrensneutralitet på marknaden för underhåll av väg och järnväg
Det finns indikationer på att konkurrensneutraliteten inte har nåtts fullt ut, och att konkurrensen därmed inte fungerar som avsett. Det har i praktiken visat sig att aktörer med god kunskap om anläggningen (dvs. vägarna och järnvägarna) och dess tillstånd i ett visst område har ett stort försprång framför aktörer som inte har samma kunskap.[16] På delmarknaderna för underhåll av vägar och järnvägar har exempelvis den entreprenör som har kontraktet på underhåll av anläggningen under en viss, upphandlad tidsperiod bättre möjligheter att lämna ett lågt men ändå lönsamt anbud när nästa tidsperiod ska upphandlas.[17] Två tidigare rapporter från Riksrevisionen[18] har visat att det finns anledning att anta att aktörer till och med kan dra fördel av sin kunskap genom så kallad obalanserad budgivning (där anbudsgivaren lämnar ett lågt anbud[19] för att vinna upphandlingen samtidigt som den faktiska ersättningen blir så hög som möjligt).[20] Detta kan gälla alla aktörer[21] men inte minst har Svevia och Infranord sannolikt ett kunskapsförsprång framför sina konkurrenter på stora delar av anläggningen. Skälen är Svevias och Infranords starka ställning på vissa marknader. Bolagen har också kritiserats för sitt agerande på marknaden eftersom de, enligt konkurrenterna, lägger orimligt låga anbud.[22] Till exempel finns det uppgifter om att Svevias anbud är i snitt 23 procent lägre än övriga anbud i Trafikverkets upphandlingar[23], samtidigt som bolaget ändå har en god lönsamhet.[24] Det finns indikationer på motsvarande förhållande när det gäller Infranord.[25]
1.1.3 Indikationer på svag konkurrens
En annan indikation på att konkurrensen på marknaden inte fungerar som avsett är att Trafikverket har fått färre anbud inom sin underhållsverksamhet för väg och järnväg under de senaste sju åren (även om antalet anbud per upphandling ökat i investeringsverksamheten).[26] Även om det kan råda stark konkurrens i en situation med två eller tre konkurrenter så är antalet konkurrerande anbud en indikation på konkurrenssituationen. Som framgår ovan är det också en faktor som specifikt omnämns i det underlag som riksdagen ställt sig bakom i samband med bolagiseringarna.
Trafikverket står för en mycket stor andel av den totala marknaden för investering och underhåll av vägar respektive järnvägar – 67 respektive 90 procent 2020.[27] Därför kan indikationer om konkurrensen i termer av antal anbud i Trafikverkets upphandlingar vara indikativa för marknaden som helhet.
Statens årliga inköpsvolym uppgår till drygt 50 miljarder kronor på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar.[28] Om konkurrensen på marknaden är svag kan det leda till att de upphandlingar som görs inte blir så effektiva som möjligt, och att statens kostnader ökar för de upphandlade arbetena.
1.1.4 Svevia och Infranord är beroende av Trafikverkets upphandlingar och har inte uppnått sina ekonomiska mål
Svevia och Infranord har minskat sina respektive beroenden av Trafikverket som kund sedan de bildades, men de är båda fortfarande i hög grad beroende av Trafikverkets upphandlingar som motsvarade 45 respektive 69 procent av bolagens omsättning 2022.[29] Både Svevia och Infranord har oftast missat flera av sina ekonomiska mål (avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning).[30] Svevia har till exempel inte klarat sitt krav på avkastning på eget kapital om 13–20 procent under 7 av 14 verksamhetsår, och Infranord har inte klarat sitt avkastningskrav om 16 procent under hela 9 av 12 verksamhetsår.[31] [32]
1.1.5 Indikationer på brister i Trafikverkets beställarkompetens
Som tidigare har framgått har anbuden per upphandling inom Trafikverkets underhållsverksamhet för väg och järnväg generellt minskat de senaste åren. Detta kan indikera att Trafikverkets beställarkompetens inte har utvecklats som tänkt. Så är fallet exempelvis om förfrågningsunderlag och kontrakt är utformade på ett sätt som minskar entreprenörernas intresse för att lämna anbud. Riksrevisionen har dessutom visat i tidigare granskningar av Trafikverkets upphandlingar av drift och underhåll av vägar och järnvägar att Trafikverket har brister i sin beställarkompetens.[33]
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Granskningens övergripande revisionsfråga är om riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppfyllts efter bildandet av Svevia och Infranord. För att besvara den övergripande frågan har vi utformat följande delfrågor:
- Har riksdagens intentioner för marknaden uppnåtts efter bildandet av Svevia och Infranord?
- Har Svevia och Infranord ökat sin produktivitet och effektivitet samt minskat sitt beroende av Trafikverket?
- Har Trafikverket utvecklat sin beställarkompetens?
- Har regeringen styrt och följt upp Svevia, Infranord och Trafikverkets verksamheter för att effektivt uppnå riksdagens intentioner?
Granskningen fokuserar på huruvida riksdagens intentioner med bolagiseringarna är uppnådda. Däremot kommer granskningen inte att analysera huruvida verksamheterna bör bedrivas i bolagsform eller inte, respektive om fortsatt statligt ägande av Svevia och Infranord är motiverat eller inte.
Granskningens huvudfokus ligger på förändringar som kan ha uppstått (eller inte uppstått) efter bildandet av Svevia och Infranord, samt på regeringens styrning och uppföljning av dessa bolag. En del av de intentioner riksdagen hade med bolagiseringarna var att Trafikverkets beställarkompetens skulle utvecklas och som framgår ovan har vi också en delfråga som rör detta.
Detaljerade uppgifter om anbudsgivare och deras priser anges ofta i tilldelningsbesluten i Trafikverkets upphandlingar, men inte i till exempel kommunala upphandlingar. Därför har vi avgränsat granskningen till Trafikverkets upphandlingar. Våra resultat som baseras på Trafikverkets upphandlingar kan ändå indikera hur det ser ut för hela marknaden eftersom Trafikverket är en så stor aktör.
En av riksdagens intentioner handlade om förbättrad kvalitet på marknaden. Det är svårt att mäta utvecklingen av kvaliteten i entreprenörernas leverans.[34] Därför kommer vi inte att bedöma huruvida kvaliteten har förbättrats eller inte.
1.3 Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunderna är riksdagens uttalade intentioner med bolagiseringarna (se också ovan under Motiv till granskning).[35] Det är i huvudsak regeringen som är den ansvariga statliga aktören för huruvida dessa intentioner har uppfyllts, eftersom varken Svevia, Infranord eller Trafikverket har någon skyldighet att på eget initiativ arbeta för att uppnå riksdagens intentioner. Utifrån intentionerna operationaliserar vi mer specifika bedömningsgrunder för varje delfråga.
1.3.1 Delfråga 1 – om intentionerna för marknaden
Enligt riksdagen skulle ett av utfallen efter bolagiseringarna vara en bättre fungerande konkurrens genom ökade förutsättningar för konkurrensneutralitet. I konkurrensneutralitet lägger vi bland annat att ingen aktör ska ha påtaglig fördel av ett kunskapsövertag, om detta kan undvikas (till exempel genom ett upphandlingsunderlag som innehåller nödvändig information för att alla aktörer ska ha jämbördig kunskap). En indikation på att en aktör kan ha påtaglig fördel av ett kunskapsövertag är att det finns betydande skillnader i anbudspriser mellan konkurrenter.[36] Med betydande skillnad avser vi att skillnaden mellan vinnande anbud och näst bästa anbud är större än både skillnaden mellan de andra anbuden (näst bästa anbud jämfört med tredje bästa, tredje bästa jämfört med fjärde bästa och så vidare) och den genomsnittliga skillnaden i anbud för den aktuella delmarknaden.[37] [38]
Bolagiseringen skulle också eliminera risken för korssubventionering. Vi bedömer att en stor del av den risken försvann redan genom att bolagiseringen skedde och Svevia och Infranord därmed inte längre var en del av Vägverket respektive Banverket. Svevia och Infranord bör dock inte heller ha fått några anslag, subventioner eller liknande stöd efter bildandet.
Det finns flera marknadsaspekter som har koppling till både delfråga 1 och till andra delfrågor. Vi behandlar alla dessa under delfråga 1 och det handlar om marknadsfrågor som avser pris, produktivitet, antal anbud och skillnaden i anbudspris.
- Priserna bör bli lägre på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar efter bildandet av bolagen.
- Produktiviteten på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar bör ha ökat sedan bolagiseringarna.
- Antalet anbud i Trafikverkets upphandlingar bör ha ökat sedan bolagiseringarna.
- Den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan det vinnande anbudet och det näst bästa anbudet bör minska över tid.
1.3.2 Delfråga 2 – om bolagens produktivitet och effektivitet, samt deras beroende av Trafikverket
Vi bedömer att en viktig del i riksdagens intentioner för bolagiseringen har nåtts om Svevia och Infranords produktivitet och effektivitet har ökat sedan bildandet. Med produktivitet avser vi hur mycket värde bolagen skapar i förhållande till insatserna (till exempel förädlingsvärde per arbetad timme).
För att säkerställa fokus på ökad produktivitet bedömer vi att det bör finnas målsättningar för Svevias och Infranords produktivitet. Dessa mål bör i så fall vara mätbara samt dels bidra till uppfyllelse av bolagens ekonomiska mål, dels möjliggöra för bolagen att dra slutsatser om produktivitetsutveckling för att kunna vidta åtgärder för att förbättra produktiviteten. Med effektivitet avser vi bolagens uppfyllelse av de ekonomiska mål som sätts av ägaren, dvs. staten.[39] Vi utgår vidare från att såväl produktivitet som effektivitet bör följas upp. I detta arbete ingår analyser av produktivitets- och effektivitetsutveckling över tid samt åtgärder för att förbättra dessa.
En del i riksdagens intentioner var också att Svevias och Infranords beroende av Trafikverket som kund skulle minska. Vi bedömer därför att Svevias och Infranords kundkrets bör ha breddats, och att den andel av bolagens omsättning som kommer från Trafikverkets upphandlingar bör ha minskat sedan bolagens bildande. Med breddande av kundkrets avser vi antingen anskaffande av nya kundgrupper eller ökande av omsättning i andra befintliga kundgrupper än Trafikverket.[40]
1.3.3 Delfråga 3 – om Trafikverkets beställarkompetens
En del i riksdagens intentioner handlade om utveckling av Trafikverkets beställarkompetens. Begreppet beställarkompetens är brett och inte tydligt definierat vilket kan göra det svårt att mäta beställarkompetensens utveckling över tid. I beställarkompetensen lägger vi bland annat beställarens förmåga att beskriva arbetsbehovet i projektet (t.ex. framtagning av förfrågningsunderlag som på ett tydligt sätt beskriver omfattningen på arbetet som ska utföras eller funktionen som ska levereras), välja rätt affärsstrategi för entreprenader (t.ex. val av entreprenadform[41], utvärdering av anbud, riskfördelning mellan beställare och entreprenör) samt styrning och uppföljning av projekt (t.ex. leveranstid, kostnad). Detta innebär att det kan behövas flera indikatorer för att beskriva utvecklingen av beställarkompetensen över tid. Därför har vi använt tre indikatorer för beställarkompetens som beskrivs nedan.
Enligt riksdagens intentioner skulle en utveckling av Trafikverkets beställarkompetens underlätta för fler entreprenörer att lämna anbud och öka produktiviteten på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar. Vi operationaliserar underlättande för fler entreprenörer som att antalet anbud i Trafikverkets upphandlingar bör ha ökat sedan bolagiseringarna (se också delfråga 1). Produktiviteten på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar bör ha ökat sedan bolagiseringarna till följd av utveckling av Trafikverkets beställarkompetens (se också delfråga 1).
Vi bedömer också att en utveckling i beställarkompetensen medför färre brister i förfrågningsunderlag och minskade möjligheter för aktörer att utnyttja ett kunskapsövertag, till exempel för obalanserad budgivning.[42] En indikation på att bristerna i förfrågningsunderlag kan ha minskat är att den genomsnittliga skillnaden i anbudspris (dvs. skillnaden mellan det vinnande anbudet och det näst bästa anbudet) bör minska över tid.
En aspekt av beställarkompetens är att upphandlingsreglerna efterlevs i de upphandlingar som görs.[43] Detta operationaliserar vi med att den andel överprövningar av Trafikverkets upphandlingar där Trafikverket har fått rätt i domstol bör öka över tid.
Utöver detta bedömer vi att det bör finnas målsättningar gällande utveckling av Trafikverkets beställarkompetens och att dessa bör följas upp. I detta arbete ingår att göra analyser av måluppfyllelse samt vidta åtgärder för att förbättra måluppfyllelsen.
1.3.4 Delfråga 4 – om regeringens styrning
En effektiv styrning och uppföljning av Svevia, Infranord och Trafikverket kräver att regeringen återkommande följer upp om riksdagens avsedda intentioner med bildandet av bolagen uppnås. Det krävs också att regeringen vidtar åtgärder för att säkerställa att de avsedda intentionerna uppnås. Åtgärderna kan handla om att sätta särskilda mål för Svevia och Infranord samt ge särskilda uppdrag till Trafikverket.
1.4 Metod och genomförande
1.4.1 Delfråga 1 – om intentionerna för marknaden
Delfråga 1 har vi besvarat genom att undersöka om konkurrensen sker på lika villkor för alla marknadsaktörer. Vi har intervjuat företrädare för Svevia och Infranord samt för företagarorganisationer för att undersöka hur konkurrensen fungerar på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar. Dessutom har vi analyserat Trafikverkets upphandlingar för att utvärdera konkurrensneutraliteten med avseende på anbudspriser (se också ovan under Bedömningsgrunder). För att utvärdera konkurrensneutraliteten har vi analyserat förekomsten av betydande skillnader i anbudspriser. För att göra det har vi först identifierat upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser, och sedan har vi beräknat de genomsnittliga skillnaderna i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud i dessa upphandlingar. För att utvärdera utvecklingen av konkurrensneutraliteten har vi analyserat utvecklingen av de ovannämnda skillnaderna i anbudspris över tid. För vår analys har Trafikverket sammanställt data om sina genomförda upphandlingar av entreprenader inom investering och underhåll av vägar och järnvägar. Dessa data innehåller uppgifter om 1 419 upphandlingar som genomförts under 2012–2022.[44] [45] Vi har delat in marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar i fyra delmarknader: investering väg, investering järnväg[46], underhåll väg och underhåll järnväg.
För att granska prisutvecklingen på marknaden har vi analyserat infrastrukturindex som tagits fram av Trafikverket i samarbete med Statistiska centralbyrån, SCB. Det är dock svårt att relatera prisutvecklingen på marknaden till förändringar i Svevias och Infranords produktivitet och effektivitet (i enlighet med riksdagens intentioner). Anledningen till detta är att bolagen inte har så stora marknadsandelar på anläggningsmarknaden att de påverkar prisutvecklingen.
För att granska produktiviteten på anläggningsmarknaden har vi analyserat arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet. För vår analys har vi hämtat uppgifter om förädlingsvärde, antal anställda, kapitalanvändning och personalkostnader från SCB:s databas Företagens ekonomi (FEK) för perioden 2010–2021.
1.4.2 Delfråga 2 – om bolagens produktivitet och effektivitet, samt beroende av Trafikverket
Delfråga 2 har vi besvarat genom analys av Svevias och Infranords produktivitet, effektivitet och kundkrets. För att granska Svevia och Infranords produktivitet har vi tagit fram egna indikatorer för produktivitet då bolagen saknade sådana indikatorer. Vi har analyserat produktivitetsutvecklingen över tid samt analyserat hur effektivt Svevia och Infranord arbetar med att förbättra produktiviteten. För att granska Svevias och Infranords effektivitet har vi analyserat målsättningar satta av ägaren för bolagen (målen avser avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning), måluppfyllelse och hur effektivt bolagen arbetar för att uppnå målen. För att granska Svevias och Infranords kundkrets har vi kartlagt bolagens kunder och hur stor andel av bolagens omsättning som kommer från Trafikverket. I detta arbete har vi också analyserat hur effektivt bolagen arbetar för att bredda sin kundkrets och minska beroendet av Trafikverket. Uppgifter för att beräkna Svevias och Infranords produktivitet samt uppgifter om bolagens finansiella indikatorer och kunder har vi hämtat från bolagen. Utöver det har vi kompletterat den kvantitativa analysen med dokumentstudier och intervjuer med företrädare för Svevia och Infranord.
1.4.3 Delfråga 3 – om Trafikverkets beställarkompetens
Delfråga 3 har vi besvarat genom analys av vilka åtgärder Trafikverket har vidtagit för att utveckla sin beställarkompetens och öka produktiviteten på anläggningsmarknaden samt vilka effekter dessa åtgärder har lett till. Utöver det har vi analyserat utvecklingen av den genomsnittliga skillnaden mellan vinnande anbud och näst bästa anbud i Trafikverkets upphandlingar. Om Trafikverkets beställarkompetens har utvecklats bör denna skillnad minska över tid (se avsnittet om bedömningsgrunder ovan). Vi har också analyserat antal anbudsgivare över tid i Trafikverkets upphandlingar inom verksamheterna investering och underhåll på väg och järnväg. Antal anbudsgivare kan användas som en indikator för beställarkompetens eftersom Trafikverket med sina stora upphandlingsvolymer kan påverka konkurrensen på marknaden genom att utforma sina upphandlingar på ett sätt som underlättar för fler entreprenörer att lämna anbud. Vi har också analyserat utfallen av överprövningar av Trafikverkets upphandlingar. Utfallen av dessa överprövningar kan indikera om Trafikverket i ökande eller minskande utsträckning har följt upphandlingsreglerna. Uppgifter om överprövade upphandlingar och domstolens utslag (avgörande) har vi hämtat från Trafikverket. Vi har också analyserat produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden (där marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar ingår) över tid.[47]
1.4.4 Delfråga 4 – om regeringens styrning
Vi har besvarat fråga 4 genom analys av regeringens arbete med att följa upp om de avsedda intentionerna av bolagiseringarna har uppnåtts. I detta arbete har vi genomfört analys av regeringens styrning och uppföljning av Svevia och Infranord samt Trafikverket för att effektivt uppnå riksdagens intentioner. Detta har skett utifrån intervjuer samt styrdokument, exempelvis målsättningar för Svevia och Infranord samt särskilda uppdrag till Trafikverket. Vi har också undersökt om det finns dokumenterade dialoger mellan regeringen och bolagen.
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Sherzod Yarmukhamedov (projektledare) och Li Feng. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Jan-Eric Nilsson, professor i transportekonomi på Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) och Mats Bergman, professor i nationalekonomi på Umeå universitet och Södertörns högskola. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Svevia AB, Infranord AB och Trafikverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
1.5 Rapportens disposition
Som framgår ovan avsåg riksdagen att bildandet av Svevia och Infranord skulle leda till utveckling på marknaden, internt i de verksamheter som bolagiserades och i nuvarande Trafikverkets beställarkompetens. Våra tre första delfrågor avser dessa aspekter och de behandlas i varsitt iakttagelsekapitel, kapitlen 2–4. Det finns beröringspunkter mellan dessa delfrågor, och viss empiri har betydelse för mer än en delfråga. Denna empiri kommer i huvudsak bara behandlas i ett kapitel, och vi hänvisar sedan dit när den har betydelse i andra kapitel.
Regeringen har en viktig roll för att riksdagens intentioner ska kunna realiseras. Det är regeringen som företräder staten som ägare av Svevia och Infranord, och Trafikverket är en myndighet under regeringen, varför de har att följa regeringens styrning av sin respektive verksamhet. Vår fjärde delfråga avser därför regeringen. Den empiri och de iakttagelser som rör regeringen har dock starka beröringspunkter med övriga delfrågor och vi har därför valt att behandla regeringens roll i enskilda avsnitt i kapitel 2–4, i stället för att ägna ett särskilt kapitel åt den.
I kapitel 5 redovisas såväl vår samlade bedömning av svaret på den övergripande revisionsfrågan om huruvida riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppfyllts efter bildandet av Svevia och Infranord som vår bedömning av respektive delfråga.