Riksdagen hade flera intentioner för hur marknaden skulle utvecklas efter bolagiseringarna av Svevia och Infranord. Det är svårt att ge definitiva svar på om dessa intentioner infriats men våra analyser indikerar att så i alla fall delvis är fallet.
Den risk för korssubventionering mellan anslag och marknadsintäkter som fanns så länge verksamheterna var del av Väg- respektive Banverket upphörde, per definition, i och med bolagiseringarna i sig. Varken Svevia eller Infranord har heller fått några anslag, subventioner eller liknande stöd efter bildandet.
Konkurrensneutraliteten är i stort sett oförändrad över tid på alla fyra delmarknaderna och det förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och näst bästa anbud i en femtedel av alla upphandlingar, vilket kan indikera att en anbudsgivare kan dra alltför stor fördel av ett kunskapsövertag. Skillnaderna mellan vinnande anbud och närmaste konkurrent är i snitt större vid upphandling av underhåll än vid upphandling av investering. Underhåll järnväg sticker ut mest i detta avseende. De genomsnittliga skillnaderna i anbudspris har varierat under den granskade perioden och ingen tydlig trend syns på någon av de fyra delmarknaderna vilket kan indikera att konkurrensneutraliteten är i stort sett oförändrad.
Vi har inte heller några andra tydliga och enhetliga iakttagelser som visar på en förändring i konkurrenssituationen på marknaden. De beräkningar vi gjort indikerar dock att konkurrensen har skärpts på de projekt som rör investeringar i järnväg. Här har det genomsnittliga antalet anbud per upphandling ökat påtagligt över tid. På övriga tre delmarknader är antal anbud per upphandling varierande och förändringarna över tid är marginella.
Prisökningen på anläggningsmarknaden har varit kraftig, i jämförelse med den generella prisökningen för privat konsumtion. Vi har jämfört infrastrukturindex med konsumentprisindex och kan konstatera att priserna på anläggningsmarknaden har ökat ungefär dubbelt så mycket som priserna generellt.
Vi kan slutligen konstatera att våra beräkningar av arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet visar en årlig produktivitetsökning på 1–2 procent på anläggningsmarknaden.
Avsnitt
2.1 Konkurrensneutralitet
Våra operationaliseringar av konkurrensneutralitet indikerar att den är i stort sett oförändrad över tid, frånsett att risken för korssubventionering upphörde i samband med att Svevia och Infranord blev självständiga bolag. Inget av bolagen har heller fått något stöd från staten efter bildandet. De verkar därmed på marknaden på samma villkor som övriga bolag.
Vi konstaterar att det förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och näst bästa anbud i en femtedel av alla upphandlingar. De största skillnaderna finns i upphandlingar av underhåll järnväg. Att det finns stora skillnader i anbudspriser kan indikera att den vinnande aktören har stor fördel av ett kunskapsövertag om arbetsbehovet för det upphandlade objektet, och att konkurrensneutraliteten därmed inte är tillräcklig. De genomsnittliga skillnaderna i anbudspris har varierat över tid och visar ingen tydlig trend över tid vilket kan indikera att konkurrensneutraliteten är i stort sett oförändrad.
2.1.1 Bolagen har inte fått några stöd från staten sedan bildandet
Enligt riksdagens intentioner skulle en bättre fungerande konkurrens uppnås genom att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar. Som vi konstaterar redan i avsnitt 1.3.1 upphörde risken för korssubventionering i och med att verksamheterna bolagiserades. Såväl Svevia som Infranord uppger också att de inte har fått några anslag, subventioner eller liknande stöd från staten efter det att de bildades.[48]
2.1.2 I minst en femtedel av upphandlingarna kan vinnaren ha haft en påtaglig fördel av kunskapsövertag
Vi har analyserat om det finns betydande skillnader i anbudspriser mellan konkurrenter. Med betydande skillnad avser vi att skillnaden mellan vinnande anbud och näst bästa anbud är större än skillnaden mellan de andra anbuden (näst bästa anbud jämfört med tredje bästa, tredje bästa jämfört med fjärde bästa och så vidare) samt att skillnaden är större än den genomsnittliga skillnaden i anbudspriser för den aktuella delmarknaden (se bedömningsgrunder ovan). Våra beräkningar visar att 30 procent av upphandlingarna inom underhåll järnväg har betydande skillnader i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud. Motsvarande andel för investering väg är 24 procent medan den är 20 procent för såväl investering järnväg som underhåll väg.[49] Dessa andelar kan indikera att i så stor andel av upphandlingarna har de vinnande aktörerna haft påtaglig fördel av ett kunskapsövertag.
2.1.3 Störst genomsnittlig skillnad i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud i upphandlingar av underhåll järnväg
I upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnarna och deras närmaste konkurrenter är skillnaden störst på delmarknaden för underhåll järnväg. På denna delmarknad lägger vinnaren i dessa upphandlingar i genomsnitt ett anbudspris som är 34 procent lägre än det näst bästa anbudet.[50] På övriga tre delmarknader är skillnaderna mindre: 30 procent på investering järnväg, 26 procent på underhåll väg och 20 procent på investering väg.
2.1.4 Konkurrensneutraliteten är oförändrad
Den indikator som vi använder för konkurrensneutralitet i upphandlingar med betydande skillnader i anbudspris har visat att den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud varierat mellan åren på de fyra delmarknaderna (diagram 1). Det går att inte se några tydliga trender och den genomsnittliga skillnaden har i stort sett varit oförändrat på alla fyra delmarknaderna.
Diagram 1 Utvecklingen av den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud i upphandlingar med betydande skillnader i anbudspris
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikverket.
Anm.: För underhåll järnväg fanns inga upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser för år 2012 och 2014. För investering järnväg fanns inga upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser år 2022.
2.2 Ett varierande men litet antal anbud i Trafikverkets upphandlingar
Det antal anbud Trafikverket får per upphandling inom de fyra delmarknaderna har varit mycket lågt under vissa år.[51] Antalet anbud har visserligen varierat under åren 2011 till 2022, men antalet anbud per upphandling 2022 är bara marginellt större än 2011 på de tre delmarknaderna för investering väg, underhåll väg och underhåll järnväg (diagram 2 och 3). Det är endast på delmarknaden för investering i järnväg som ökningen i antalet anbud per upphandling är påtaglig.[52] Enligt branschen har konkurrensen generellt blivit bättre sedan bolagiseringen, men de senaste åren har konkurrensen stabiliserats. Vidare uppger branschen att det inte kommer in nya aktörer på marknaden för att volymen på beställningar på anläggningsmarknaden inte är tillräckligt stor för att det ska finnas utrymme för många fler bolag samt att vinstmarginalerna är små för bolagen på anläggningsmarknaden.[53] Projektrelaterade konflikter (till exempel kring vad som ingår i kontraktet) mellan Trafikverket och dess leverantörer har enligt branschen också bidragit till att entreprenörers vilja att lämna anbud i Trafikverkets upphandlingar har minskat den senaste tiden.[54] [55]
Diagram 2 Utveckling av antal anbud per upphandling inom Trafikverkets underhållsverksamhet
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikverket.
Diagram 3 Utvecklingen av antal anbud per upphandling inom Trafikverkets investeringsverksamhet
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikverket.
2.3 Prisutveckling
En systematisk sammanställning av slutkundspriser saknas inom den svenska anläggningsmarknaden. Trafikverkets infrastrukturindex kan emellertid ge en indikation om prisutveckling på olika delar av anläggningsmarknaden.[56] Infrastrukturindex består av Investeringsindex banhållning, Investeringsindex väghållning, Driftindex banhållning och Driftindex väghållning. Driftindex avser prisutveckling på underhållsåtgärder. Om indexen ökar visar det att insatsvaror till entreprenaderna blivit dyrare. Även om dessa prisförändringar inte behöver slå igenom fullt ut på priserna till slutkund (entreprenörerna kan hitta nya arbetssätt, nya kombinationer av insatsvaror etc.) så finns med all sannolikhet ett starkt samband.
2.3.1 Prisökningen på anläggningsmarknaden har varit väsentligt starkare än ökningen av den generella prisnivån
Priserna på anläggningsmarknaden har ökat ungefär dubbelt så mycket som priserna generellt under perioden 2011–2022. Under denna period ökade investeringsindex järnväg och investeringsindex väg kraftigt, med ca 41 respektive 51 procent. Under samma period ökade också driftindex järnväg och driftindex väg mycket, med ca 40 respektive 37 procent. Dessa ökningar kan jämföras med den generella prisutvecklingen för privat konsumtion mätt med konsumentprisindex (KPI-KS)[57] som ökade med ca 19 procent år 2011–2022 (diagram 4).[58] Det är mindre sannolikt att förändringar i Svevias och Infranords produktivitet och effektivitet kan påverka prisutvecklingen på marknaden (i motsats till riksdagens förväntningar) eftersom bolagen inte har så stora marknadsandelar på anläggningsmarknaden att de kan påverka prisutvecklingen. Enligt branschen kan prisutvecklingen på anläggningsmarknaden påverkas mer av priser på sådant som bitumen och stålrör som följer världsmarknadspriserna.[59] Enligt branschen kan prisutvecklingen också bero på att det är några få stora bolag på anläggningsmarknaden, vilket driver på prisutvecklingen mer än om man skulle ha haft en annan struktur på marknaden med fler mindre leverantörer. Vidare tillägger branschen att det inte har införts innovationer i form av nya lösningar som i sin tur skulle höja produktiviteten.[60] En ökad produktivitet kan i sin tur leda till minskning eller motverka ökning av priserna.
Diagram 4 Utveckling av infrastrukturindex och konsumentprisindex
Källa: Riksrevisionens beräkningar utifrån uppgifter från Trafikverket och SCB.
2.4 Produktivitetsutveckling på anläggningsmarknaden
Produktivitet kan beskrivas som effektiviteten i produktionen, dvs. hur mycket värde som skapas i förhållande till insatserna. Två vanliga mått är arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet (TFP).[61] Arbetsproduktivitet definieras som hur mycket ekonomiskt värde, mätt som förädlingsvärde, som skapas per arbetad timme eller per anställd.[62] Arbetsproduktiviteten ger dock en ofullständig bild eftersom en positiv utveckling av arbetsproduktivitet skulle kunna bero på att användningen av andra insatsfaktorer har ökat.
TFP tar förutom arbetskraft även hänsyn till användningen av kapital. TFP representerar den produktionstillväxt som inte kan förklaras genom förändring av mängden insatsvaror i form av arbetskraft eller kapital, eller av den relativa användningen av dessa två produktionsfaktorer.[63] Det fångar upp effekterna av exempelvis tekniska eller organisatoriska framsteg och andra faktorer som effektiviserar användning av resurserna i produktion.[64] Om användningen av alla insatsfaktorer ökar med en procent och förädlingsvärdet ökar med tre procent har produktiviteten ökat med två procent.
2.4.1 Arbetsproduktiviteten har en svagt positiv utveckling på anläggningsmarknaden
Vi har använt uppgifter om förädlingsvärde och antal anställda från SCB:s databas Företagens ekonomi (FEK) för att beräkna arbetsproduktivitet. Det finns tre huvudgrupper SNI-koder som avser byggverksamhet i FEK: SNI 41 för byggande av hus, SNI 42 för anläggningsarbeten och SNI 43 för specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet.[65] Vår analys avser marknaden för investering och underhåll av väg och järnväg, som ingår i SNI 42. Vi beräknar arbetsproduktivitet på (1) SNI 42 som innefattar bara anläggningsentreprenörer men inte täcker alla (den snäva marknaden härefter), (2) både SNI 42 och 43 sammanlagda som täcker hela anläggningsmarknaden men även inkluderar en betydande mängd husbyggande verksamhet (den breda marknaden härefter) samt (3) SNI 41 som avser marknaden för byggande av hus (husbyggnadsmarknad härefter).
Bygg- och anläggningsmarknaden hade en svagt positiv arbetsproduktivitetsutveckling. Arbetsproduktiviteten på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden har en ökande trend mellan 2010 och 2021 oavsett om man tittar på den snäva marknaden, breda marknaden eller husbyggnadsmarknaden (diagram 5). Under denna period ökade arbetsproduktiviteten på den snäva marknaden med 20 procent medan ökningen på den breda marknaden var 15 procent. Utveckling av arbetsproduktivitet var 7 procent på husbyggnadsmarknaden, vilket är sämre jämfört med den breda marknaden. Detta minskar möjligheten att det bara är husbyggande som bidrar till produktivitetsökningen på den breda marknaden. Den årliga ökningen under 11 år blir 2 procent för den snäva marknaden och 1 procent för den breda marknaden och husbyggnadsmarknaden.[66]
Diagram 5 Arbetsproduktivitet på bygg- och anläggningsmarknaden
Källa: Riksrevisionens beräkningar utifrån uppgifter från SCB.
Anm.: Förädlingsvärdet har omräknats till 2010 års fasta priser enligt KPI-KS.
2.4.2 Total faktorproduktivitet har en svagt positiv utveckling på anläggningsmarknaden
Våra beräkningar visar att TFP-utvecklingen på den snäva marknaden (SNI 42) var positiv under 6 av 11 år och varierade mellan −6 och 15 procent under 2011–2021 (diagram 6). Det skedde en stark utveckling (15 procent) år 2014 medan minskningen var störst år 2011 och 2020. TFP-utvecklingen på den breda marknaden (SNI 42 och 43 sammanlagda) var mer stabil med en årlig förändring mellan −1 och 2 procent under de flesta år mellan 2011 och 2021 med undantag för 2014 och 2015. TFP‑utvecklingen på husbyggnadsmarknaden (SNI 41) var positiv under 6 av 11 år och varierade mellan −2 och 7 procent med undantag för 2011. Sett över hela perioden har TFP på de snäva och breda marknaderna ökat med 11 respektive 12 procent mellan 2011 och 2021, vilket motsvarar en årlig ökning på 1 procent på både marknaderna. TFP på husbyggnadsmarknaden har en mindre ökning på 5 procent under samma period, vilket motsvarar en årlig ökning på mindre än 1 procent.
Diagram 6 Årliga förändringar i total faktorproduktivitet på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden
Källa: Riksrevisionens beräkningar utifrån uppgifter från SCB.
Anm.: Förädlingsvärdet och kapitalet har omräknats till 2010 års fasta priser enligt KPI-KS.
2.4.3 Den årliga ökningen av produktivitet avviker något mellan Trafikverkets och våra beräkningar
Trafikverket mäter produktivitet på anläggningsmarknaden genom att jämföra output med input. Output mäter Trafikverket med produkten av trafikbelastning och tillståndet i anläggningen, medan input mäts med kostnadsindex på väg respektive järnväg. Medelvärdena för den årliga produktivitetsökningen på väg respektive järnväg var 0,4 procent respektive −1,5 procent under 2011–2021 enligt Trafikverkets mätningar. Detta resultat avviker något från våra resultat som visar en årlig produktivitetsökning på 1–2 procent på anläggningsmarknaden. Skillnaden kan bero på de olika mått på produktivitet som Trafikverket och vi använder. Vårt mått gäller hela anläggningsmarknaden, medan Trafikverkets mätningar bara gäller delar av anläggningsmarknaden, nämligen underhållsbeläggningar på vägsidan samt spår och spårväxlar på järnvägssidan.