3. Bolagens produktivitet, effektivitet och beroende av Trafikverket

Avsnitt

3.1 Bakgrund om Svevia och Infranord

Enligt Svevias bolagsordning är föremålet för bolagets verksamhet att bedriva entreprenad-, service- och uthyrningsverksamhet – direkt eller genom dotterbolag – inom trafik-, mark-, bygg- och anläggningsområdet samt därmed förenlig verksamhet som att äga och förvalta fast egendom.[67] Svevia är specialister på att bygga och sköta om vägar och infrastruktur. Bolaget har kunder inom stat och kommun, privata bolag och vägföreningar. Bolaget arbetar även med några vindkraftsprojekt, där uppdraget handlar om markarbeten och betongarbeten.[68] Verksamheten är indelad i tre divisioner: Anläggning, Industri och Drift samt dotterbolaget Arento.[69] Bolaget hade totalt 2 234 anställda 2022.[70]

Enligt Infranords bolagsordning är föremålet för bolagets verksamhet att bedriva entreprenad-, drift-, underhålls- och uthyrningsverksamhet samt produktion inom trafik-, mark-, bygg-, anläggnings- och teleområdet samt att bedriva därmed förenlig verksamhet.[71] Infranord erbjuder underhåll och anläggning av järnväg, maskintjänster, elkrafttjänster samt järnvägstekniska komponenter och produkter. Infranords kunder är i huvudsak ägare och förvaltare av järnväg och spårväg, exempelvis Trafikverket, Bane NOR och Trafikförvaltningen Region Stockholm, eller verksamma inom basindustrin såsom LKAB och Boliden.[72] Infranord har verksamhetsområdena Underhåll, Anläggning, Mätenheten, Infranord Maskin, Infranord Components och Kraftenheten.[73] Bolaget hade totalt 1 709 anställda 2022.[74]

Diagram 7 Svevia och Infranords omsättning sedan de bildades

Sedan bolagen bildades har Svevia ökat sin omsättning, medan Infranord har minskat sin omsättning (diagram 7). Svevias omsättning har ökat från 9,9 miljarder 2009 till 11,3 miljarder 2022 (i 2022 års prisnivå), vilket motsvarar en ökning på 14 procent. Svevias omsättning har visat en minskande trend under många år efter bildandet, vilken sedan har vänt uppåt de senaste åren. Infranords omsättning har minskat från 5,5 miljarder till 4,3 miljarder kronor 2022 (i 2022 års prisnivå). Detta motsvarar en minskning med 22 procent. Infranords omsättning har visat en minskande trend sedan bolagets bildande.[75]

3.2 Svevias och Infranords produktivitet

3.2.1 Svevia och Infranord saknar målsättningar om produktivitet och mäter inte produktivitet

Såväl Svevia som Infranord saknar målsättningar om produktivitet och inget av bolagen mäter sin produktivitet eller hur den utvecklas. Svevia uppger att det är svårt att mäta produktivitet över tiden för anläggningsentreprenörer jämfört med exempelvis tillverkningsindustrin, eftersom arbetsuppgifter kan vara varierande. Även för att lägga en kvadratmeter asfalt finns ett stort antal faktorer som kan påverka hur mycket tid det tar eller hur mycket pengar det kostar (såsom ytans storlek, geografi, trafikvolym, underlag, typ av förläggning, kvalitetskrav och administrationskrav från kunden, professionell eller mindre professionell beställare och anställda beställare eller konsulter). Svevia upplever dock att produktiviteten inte har ökat så mycket i verksamheten baserat på slutsatser utifrån lönsamheten i sina projekt. En anledning till detta uppger man är att kostnaderna har ökat de senaste 5‑6 åren på grund av att kunder kräver mer verifikationer.[76]

Infranord uppger att man arbetar utifrån de principer som fastställs i statens ägarpolicy för bolag med statligt ägande samt de mål som ägaren beslutat vid bolagsstämma.[77] [78] Regeringen har inte föreskrivit några särskilda krav på produktivitetsutveckling eller mätning av produktivitet. Infranord anger att bolaget har åstadkommit en högre omsättning per anställd. Infranord anser att det är svårt att jämföra produktivitet i olika projekt eftersom det även inom samma kontrakt finns många faktorer (såsom väder, trafikvolym och kundens planeringsförmåga) som påverkar produktiviteten. I och med att produktivitet inte har varit en målsättning för bolaget så har bolaget inte undersökt denna möjlighet ordentligt.[79]

Infranord anger att de styrs i väldigt stor utsträckning av sina beställare avseende hur utförandet ska gå till, vilka metoder som ska användas, vilka tider man får tillgång till spår, vilket material som ska användas osv. Detta begränsar möjligheterna att arbeta för en ökad produktivitet genom att till exempel tillämpa nya produktionsmetoder, nyttja annat material eller vara innovativa på andra sätt. Dessutom har ökad tågtrafik och kortare tider för att utföra underhåll i spår i dagens järnvägssystem samt Trafikverkets införande av MPK[80] kraftigt påverkat Infranords möjlighet att planera arbete. Enligt Infranord påverkar även dessa faktorer produktiviteten.[81]

3.2.2 Regeringen ser målsättningar om produktivitet som en operativ fråga för bolagen

Företrädare för Finansdepartementet uppger att eventuella målsättningar om produktivitet ingår i den operativa styrningen av Svevia och Infranord som kan bestämmas på styrelse- eller ledningsnivå med olika KPI (Key Performance Indicators, exempelvis beläggningsgrad och debiteringsgrad). Enligt Finansdepartementet är styrelsen bättre lämpad än ägaren att bedöma vilka operativa nyckeltal man ska fastställa på bolagsnivå och dessa nyckeltal bör vara bolags- och marknadsspecifika. Produktivitetsmål kan ingå i de operativa nyckeltal som mäter bolagets utveckling över tid och på så sätt bidrar de tillsammans till bolagets lönsamhet.[82]

3.2.3 Det är oklart hur Svevia och Infranord arbetar för att förbättra produktivitet

I och med att det inte finns några fastslagna målsättningar avseende produktivitet, mäter Svevia och Infranord inte sin produktivitet. Det innebär också att det är svårt att identifiera specifika åtgärder som vidtas för att förbättra produktiviteten.

Svevia anger att de arbetar mot sina lönsamhetsmål och lönsamhet är kopplat till produktivitet. Arbeten i bolaget ska utföras i enlighet med Svevias ledningssystem som ständigt uppdateras med förbättringar av arbetssätt och processer. Uppföljning görs mot uppsatt produktionstidsplan.[83]

Infranord menar att tillämpning av olika anställningsformer är ett sätt för bolaget att effektivisera resursanvändning och öka sin produktivitet. Till exempel hyr man in personal för att hantera arbetstoppar och öka flexibilitet. Bolaget jobbar även med erfarenhetsåterföring i olika forum mellan platschefer och affärschefer som jobbar i projekten. Man delar erfarenheter kring planering, produktivitet och bästa praxis. Infranord har under 2013–2015 vidtagit åtgärder (t.ex. minskat personalstyrkan) för att bli mer lönsamt.[84]

3.2.4 Positiv produktivitetsutveckling hos Svevia och Infranord

Vi har beräknat Svevias och Infranords produktivitet i termer av arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet på samma sätt som vi gjorde för anläggningsmarknaden som helhet.[85] Indata som vi har använt i beräkningarna är ofullständiga. Till exempel använder både Svevia och Infranord underentreprenörer i sina projekt, men det saknas uppgifter om hur många timmar underentreprenörerna har arbetat. Ett annat exempel är att Svevia och Infranord hyr in personal i sina projekt, men uppgifterna om inhyrd personals arbetade timmar saknas i Svevias fall (Infranord har dock uppgifter om detta).[86] Även om indata som ligger till grund för produktivitetsberäkningar är ofullständiga presenterar vi våra resultat för att få en preliminär indikation på bolagens produktivitetsutveckling på övergripande nivå.

Arbetsproduktivitet

Svevias arbetsproduktivitet minskade mellan 2009 och 2012 men har därefter visat en ökande trend (diagram 8). Svevias arbetsproduktivitet har ökat 41 procent mellan 2009 och 2022, vilket motsvarar en årlig ökning på 3 procent över 13 år. Infranords arbetsproduktivitet har ökat med 38 procent mellan 2010 och 2022 (diagram 8), vilket motsvarar en årlig ökning på 3 procent över 12 år. Såväl Svevias som Infranords arbetsproduktivitet har visat en ökande trend, vilket innebär att deras användning av arbetskraft i produktionen enligt våra beräkningar överlag blev mer effektiv under de granskade åren.

Vår beräkning av arbetsproduktiviteten hos både Svevia och Infranord är en överskattning eftersom vi saknar uppgifter om de timmar som underentreprenörer arbetat. Dessutom ingår inte inhyrd personals arbetade timmar i produktivitetsberäkningen i Svevias fall.[87] Det gör att det totala antalet arbetade timmar underskattas och arbetsproduktiviteten överskattas.

I våra beräkningar av bolagens arbetsproduktivitet har Infranord högre arbetsproduktivitet än Svevia, vilket möjligen kan förklaras med högre arbetsintensitet vid utförande av vägprojekt jämfört med järnvägsprojekt och/eller de brister i indata som diskuterades ovan.

Diagram 8 Svevia respektive Infranords arbetsproduktivitet

Total faktorproduktivitet

Svevia hade positiv produktivitetsutveckling i termer av TFP under 6 av 13 år för perioden 2010–2022 (se diagram 9). Sett över hela perioden har TFP hos Svevia ökat 8 procent mellan åren 2009 och 2022, vilket motsvarar en årlig ökning på 1 procent över 13 år.

Infranord hade en positiv TFP-utveckling under 8 av 12 år för perioden 2011–2022 (diagram 9). Sett över hela perioden har TFP hos Infranord ökat med 40 procent mellan åren 2010 och 2022, vilket motsvarar en årlig ökning på 3 procent över 12 år.

Som noteras ovan är antalet arbetade timmar hos både Svevia och Infranord underskattade i våra beräkningar. Det är dock oklart hur detta påverkar de årliga förändringarna i antal arbetade timmar som används i beräkningen av TFP-utveckling.

Diagram 9 Årliga förändringar i total faktorproduktivitet för Svevia respektive Infranord

3.3 Svevia: ekonomiska mål och måluppfyllelse

3.3.1 Mål och målnivåer

Regeringen har som företrädare för ägaren beslutat om tre olika ekonomiska mål för Svevia, med tillhörande målnivåer. Målen avser avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning. Målnivåerna fastställdes första gången fem månader efter att Svevia bildades[88], och har sedan justerats vid två tillfällen, dels 2010[89], dels 2016.[90] I tabell 1 nedan framgår såväl målnivåerna som utfallet för olika år.

Enligt företrädare för Svevia fanns det vid bildandet tillräckliga förutsättningar för att bedriva bolagets verksamhet så att de ekonomiska målen skulle kunna nås. Förutsättningarna är också enligt Svevia tillräckliga både i det korta och långa perspektivet för att bolaget ska uppnå de ekonomiska målen.[91] Med förutsättningar avser vi personal, kompetens, maskiner och finansiella resurser.

Tabell 1 Svevias ekonomiska mål och måluppfyllelse

Anm.: I tabellen anges siffrorna i procent. Utdelningsmålet anger den minsta andelen av årets resultat efter skatt som ska delas ut till ägaren.
Källa: Svevias årsredovisningar 2009–2022; Underlag från Svevia.

3.3.2 Avkastning på eget kapital

Svevia har uppnått sitt avkastningsmål under 7 av 14 år (tabell 1). För de år man inte lyckats förklarar bolaget detta huvudsakligen[92] med olönsamhet i sina projekt. Andelen olönsamma projekt har varit ungefär densamma under de senaste nio åren (tabell 2).[93]

Tabell 2 Andel förlustprojekt Svevia

Anm.: Andelen avser antal projekt med förlust över 100 000 kr i förhållande till total antal projekt. I tabellen anges siffrorna i procent.
Källa: Intervju med företrädare för Svevia, 2023-10-30.

Orsakerna till att projekt blir olönsamma kan enligt Svevia vara felaktig analys av kostnaderna i projektet, oenighet om omfattning och förutsättningar i kontraktet (oftast beroende på otydligheter i förfrågningsunderlag), beställare med avvikande syn på kraven i projektet, omvärldsfaktorer (t.ex. krig, pandemi) samt tappad kompetens genom att kompetent personal säger upp sig från bolaget.[94]

3.3.3 Soliditet

Svevias soliditet låg under soliditetsmålet 2 av 14 verksamhetsår och över målet 6 av 14 verksamhetsår (tabell 1).[95] De två åren som bolaget var under målet förklaras med förekomsten av olönsamma projekt som har lett till stora förluster i verksamheten.[96] Att soliditeten låg över målet förklaras med att bolaget har prioriterat att behålla mer kapital inom bolaget för att kunna växa mer.[97] Den höga soliditeten har noterats av ägaren som vid flera tillfällen uppmärksammat bolaget på att soliditeten bör ligga inom målintervallet och betonat vikten av den statliga bolagsportföljens utdelningar till statskassan.[98] Trots det har bolagets soliditet fortsatt att ligga över målet.

3.3.4 Utdelning

Utdelningsmålet anger den minsta andelen av årets resultat efter skatt som ska delas ut till ägaren. Utdelning görs under förutsättning att soliditeten efter utdelning hamnar inom målintervallet samt med beaktande av genomförandet av koncernens strategi och investeringsbehov.[99]

Tre av fjorton verksamhetsår sedan Svevia bildades har utdelningen uteblivit (tabell 1). Två av dessa år förklaras det med att bolagets resultat var negativt och det tredje året är förklaringen att resultatet var lågt.[100] Som framgått ovan förklarar Svevia svag avkastning huvudsakligen med förekomsten av olönsamma projekt.

Bolaget har flera gånger gjort betydligt större utdelningar än vad miniminivån för utdelningsmålet medger. Till exempel har bolaget gjort stora utdelningar 2016 (83,5 procent), 2017 (170,9 procent) och 2020 (92,3 procent). Bolaget sålde ett hundratal fastigheter 2018 och 2020 runt om i Sverige och fick större kassaflöden.[101] För att inte överskrida soliditetsmålet gjorde bolaget då stora utdelningar, men soliditeten landade trots detta över målet.[102] Bolaget har totalt delat ut 2,2 miljarder kronor till ägaren under 2009–2022.[103]

3.3.5 Ingen utvärdering av vidtagna åtgärder mot olönsamma projekt

Som framgått ovan förklarar Svevia missade avkastningsmål och utebliven utdelning vissa år framför allt med förekomsten av olönsamma projekt. Svevia har ett ledningssystem där det finns en huvudprocess som heter ”Anbud, planera och genomföra”. I huvudprocessen införs arbetsrutiner, olika steg och checklistor som bolaget anser som nödvändiga för att säkra lönsamma projekt. Ledningssystemet anpassas löpande utifrån erfarenheter.[104] Exempel på åtgärder för att minska konsekvenserna av orsaken ”felaktiga analyser av kostnaderna i projektet” kan vara att pressa inköpspriser, överväga huruvida projektet bäst genomförs med underentreprenörer eller egen personal samt se över och ompröva metoder och arbetssätt. Det går enligt Svevia inte att dra några slutsatser om specifika åtgärders effekter på lönsamheten. Åtgärderna utvärderas inte, bland annat eftersom Svevia har för många projekt och eftersom en byggentreprenad eller en underhållstjänst är komplex till sin natur där lönsamheten i ett projekt kan bero på många olika saker.[105] Därmed är det oklart om Svevias arbete för att förbättra uppfyllelse av de ekonomiska målen är så effektivt som möjligt.

3.4 Infranord: ekonomiska mål och måluppfyllelse

3.4.1 Mål och målnivåer

Infranord har samma tre ekonomiska mål som Svevia, beslutade av regeringen som företrädare för ägaren. Målnivåerna är dock andra och fastställdes i Infranords fall först 1,5 år efter att bolaget bildats.[106] Det sena fastställandet förklaras med resursbrist inom Regeringskansliet och att andra projekt prioriterades.[107] Målen för Infranord har varit oförändrade sedan dess[108], trots att en översyn av målen efterfrågats av bolaget under de senaste åren.[109] I tabell 3 nedan framgår såväl målnivåer som utfall för olika år.

Enligt företrädare för Infranord fanns det vid bildandet tillräckliga förutsättningar i fråga om tillgång till personal, kompetens, maskiner och finansiella resurser för att bedriva bolagets verksamhet så att de ekonomiska målen skulle kunna nås. Förutsättningarna är också enligt Infranord tillräckliga i både det korta och långa perspektivet för att bolaget ska uppnå de ekonomiska målen.[110] Enligt företrädare för Finansdepartementet behöver Infranord dock investera i nya maskiner, vilket gör att det egna kapitalet ökar och att det blir svårare att uppnå avkastningsmålet på 16 rocent framöver.[111]

Tabell 3 Infranords ekonomiska mål och måluppfyllelse

Anm.: I tabellen anges siffrorna i procent.
Källa: Infranords årsredovisningar 2010–2022; Underlag från Infranord.

3.4.2 Avkastning på eget kapital

Infranord har bara uppnått sitt avkastningsmål under 3 av de 12 verksamhetsår de har haft uppsatta avkastningsmål (tabell 3). Infranord förklarar detta utfall med förekomsten av olönsamma projekt.[112] Infranord saknar uppgifter om andelen olönsamma projekt över tid och förklarar detta med att det handlar om så många projekt att det är svårt att sammanställa uppgifter, samt att bolaget haft olika redovisningsprinciper över tid.[113] Dock för 2022 anger Infranord att andelen olönsamma underhålls- och investeringsprojekt har varit 2 procent respektive 5 procent.[114]

Det finns enligt Infranord en rad orsaker som kan förklara olönsamma projekt.[115] Dessa orsaker är variation av mängder i kontrakt[116], hinder att utföra arbete, omständigheter som parterna inte kunnat kontrollera (t.ex. väder, pandemi, krig), att planerat utförande inte går att genomföra (t.ex. pga. felaktigheter i handlingarna), kostnadsutveckling som inte matchas av indexreglering (t.ex. beroende på att det index som använts inte innehållsmässigt motsvaras av samma kostnadsslag som projektet har), svårigheter att tillsätta kvalificerad personal, en riskfördelning som låter entreprenören bära risk för mängdökning och felaktig analys av kostnadsbilden i anbudsarbetet.

3.4.3 Soliditet

Infranords soliditet har legat under målet 8 av de 12 verksamhetsår det har funnits ett uppsatt soliditetsmål och över målet 4 år (tabell 3).[117] De år Infranords soliditet varit under målet förklarar bolaget det med förluster som orsakats av olönsamma projekt.[118]

3.4.4 Utdelning

Utdelningen ska uppgå till 50–75 procent av årets resultat efter skatt (tabell 3). Vid lämnande av förslag till utdelning tas hänsyn till bolagets framtida kapitalbehov samt eventuella investerings- och förvärvsplaner. Utdelning är endast aktuellt om soliditetsmålet har uppnåtts.[119]

Infranord har bara uppnått utdelningsmålet 4 av 12 verksamhetsår (med uppsatt utdelningsmål) sedan bildandet. Att det inte har gjorts utdelningar förklaras med förluster och/eller låg soliditet.[120] Bolagets totala utdelningar uppgick till 232 miljoner kronor för perioden 2010–2022.[121]

3.4.5 Det är oklart om Infranord har konkreta åtgärder mot olönsamma projekt samt hur utvärdering av dessa åtgärder genomförs

Infranord har inte angett några konkreta åtgärder som syftar specifikt till att motverka förekomsten av olönsamma projekt.[122] Infranord har istället hänvisat i generella termer till bolagets ledningsprocess, affärsprocess och ekonomistyrning och att dessa syftar till att bolaget ska kunna ge så konkurrenskraftiga anbud som möjligt utan att riskera lönsamheten.[123] Vidare anger bolaget att alla projekt utvärderar risker och möjligheter för att kontinuerligt jobba för att minimera risker och maximera möjligheter. Bolaget har månatliga avstämningar av framdrift och ekonomi i varje produktionsområde, där platsledning, affärschef och projektcontroller deltar. Projekt med stora utmaningar följs upp separat för att tillse att de erhåller det stöd som krävs. Bolaget arbetar även med erfarenhetsåterföring för ständiga förbättringar.[124]

Vi konstaterar att det är oklart på vilket sätt dessa åtgärder kan hantera de orsaker till olönsamhet i projekt som nämndes ovan, och hur stora effekter dessa åtgärder kan ha på lönsamheten. Många av de orsaker Infranord anger till olönsamma projekt kan vara utanför bolagets kontroll och kan vara svåra att påverka med dessa åtgärder. Andra orsaker går att påverka med åtgärder – det gäller till exempel konsekvenserna av variationer av mängder i kontraktet[125], svårigheter att tillsätta kvalificerad personal och (eventuellt systematisk) felaktig analys av kostnadsbilden i anbudsarbetet. Det är oklart om Infranord har konkreta åtgärder för att hantera dessa faktorer. Det är heller inte klart hur Infranord i så fall genomför utvärderingar av dessa åtgärders effekter på lönsamheten. Således går det inte att dra några slutsatser om huruvida åtgärderna har varit effektiva eller inte.

3.5 Svevias och Infranords lönsamhet kan också påverkas av andra faktorer än produktivitet

När vi jämför våra resultat för Svevias och Infranords produktivitet med bolagens avkastning på eget kapital ser vi samvariation under vissa år och diskrepans under andra år. Till exempel visar våra beräkningar generellt positiv produktivitetsutveckling för både Svevia och Infranord, medan deras avkastning på eget kapital har varierat genom åren. En möjlig förklaring till detta kan vara att det finns andra faktorer än produktivitet som kan påverka avkastningen. Till exempel kan ökade löner som inte kompenseras av högre försäljningspris påverka bolagets lönsamhet negativt, medan det inte direkt påverkar våra två mått för produktivitet.

3.6 Regeringens arbete med Svevias och Infranords ekonomiska mål

Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga.[126] Svevia och Infranord förvaltas av Finansdepartementets bolagsförvaltare. Den svenska bolagsstyrningsmodellen är utgångspunkt för regeringens bolagsstyrning. Det innebär bland annat att de bolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt på samma sätt som privatägda bolag med bolagsstämman som det högsta beslutande organet. Det innebär också att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter och att det är styrelsens ansvar att fastställa mål och strategi för bolagets verksamhet medan bolagets ledning sköter den operationella driften. Bolag med statligt ägande lyder som utgångspunkt under samma lagar och regler som privatägda bolag.[127] Det rättsliga ramverket för styrning av bolag med statligt ägande består av aktiebolagslagen, statens ägarpolicy, regelverk för emittenter[128] och svensk kod för bolagsstyrning.[129]

3.6.1 Regeringens process för fastställande av ekonomiska mål för bolagen inkluderar inte djupare analyser

Som framgått ovan har regeringen för både Svevia och Infranord fastställt ekonomiska mål som avser avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning. Nivån på målen skiljer sig dock mellan Svevia och Infranord. Målen är av långsiktig karaktär och gäller över tid. Anledningen till att nivåerna är olika är att Svevia och Infranord verkar på olika delmarknader där lönsamheten kan vara olika. De binder också olika mycket kapital vilket innebär att de kan ha olika kapitalstrukturer.[130]

Regeringen fastställer ekonomiska mål för de statliga bolagen för att säkerställa värdeskapande, en rimlig ekonomisk risk och effektivitet samt för att tillförsäkra ägaren direktavkastning genom utdelningar. De ekonomiska målen ska vara långsiktiga, ambitiösa och realistiska.[131] Finansdepartementet har en strukturerad process för fastställande av nivåerna på ekonomiska mål och processen är individuell för varje bolag. Analytiker på Regeringskansliet och bolagens ledning arbetar i projekt för att ta fram förslag till målnivåer.[132] I detta arbete ingår analyser av kostnad för eget kapital, risker och möjligheter inom hållbart företagande, marknader som bolagen verkar på, konkurrerande bolag i samma bransch samt bolagets affärsplan och historik.[133] Förslag till ekonomiska mål behandlas och föreslås av styrelsen för bolagsstämman. Målen beslutas sedan av ägaren på bolagsstämman.[134]

Det arbete som görs inför att de ekonomiska målen ska fastställas inkluderar flera olika analyser.[135] Processen inkluderar dock inte djupare analyser av olika måltal för Svevia och Infranord. Med djupare analys avser vi här en grundlig analys av olika nivåer på de ekonomiska målen och effekterna av målnivåerna på bolagets verksamhet. Det kan till exempel handla om vilka anpassningar av verksamheten bolaget behöver göra för att uppnå de olika målnivåerna, vilka risker för verksamheten som kan uppstå vid valet av olika målnivåer m.m.

Vi konstaterar att djupare analyser är viktiga för att målnivåerna ska sättas så att de uppfyller de målsättningar som finns om värdeskapande, rimlig ekonomisk risk med mera. Till exempel kan ett för högt satt mål leda till att bolaget inte ens försöker uppnå målen för att målen är orealistiska. Detta kan innebära att målens styreffekt blir svag. Ett för högt satt avkastningsmål kan också tvinga bolaget att ta större risker än önskvärt för att uppnå målet. Ett för lågt satt avkastningsmål kan å andra sidan leda till ineffektiv användning av de ekonomiska resurserna i bolaget. För lågt satta avkastningsmål kan också leda till att konkurrenter till bolaget kan klaga på att verksamheten inte bedrivs på marknadsmässigt sätt.[136] Till exempel kan bolaget acceptera lägre avkastning i projekten än vad som är rimligt i en konkurrensutsatt marknad. Detta kan leda till osund konkurrens på marknaden. När det gäller soliditetsmålet kan för högt satt mål leda till att bolaget blir överkapitaliserat och får svårt att skapa värde (avkastningen på kapitalet blir för låg) samt att ägaren får mindre utdelning. Det blir en felallokering av kapital. För lågt satt soliditetsmål kan å andra sidan leda till att bolaget blir underkapitaliserat och hamnar på obestånd. Slutligen kan ett för högt satt utdelningsmål leda till att bolaget blir underkapitaliserat, medan ett för lågt satt utdelningsmål kan leda till överkapitalisering.[137]

3.6.2 Regeringens verktyg för att styra Svevia och Infranord leder till varierande effekt på måluppfyllelse av de ekonomiska målen

Finansdepartementets förvaltningsorganisation har ett antal verktyg för att styra Svevia och Infranord. Dessa verktyg är följande:[138]

• Bolagsgrupper för enskilt innehav: innebär att arbetet med att utveckla och förvalta bolagsinnehaven bedrivs utifrån bolagsgrupper. Bolagsgruppen leds av bolagsförvaltaren och består även av specialister inom analys, affärsjuridik, styrelserekrytering och hållbart företagande.
• Arbete i bolagsstyrelserna: bolagsförvaltaren ingår i bolagets styrelse och har samma ansvar och uppdrag som övriga ledamöter i styrelsen.
• Nominering av styrelser: innebär att regeringen som företrädare för ägaren nominerar styrelser som sedan beslutas av bolagsstämman.[139] Styrelseledamöterna i bolaget ska ha hög kompetens och vara väl anpassade till respektive bolagets verksamhet, situation och framtida utmaningar.
• Mål och uppföljning: regeringen som företrädare för ägaren ser till att det tas fram ett förslag till nivåer för de ekonomiska målen som sedan beslutas av bolagsstämman. Målen möjliggör en uppföljning av måluppfyllelse för att mäta bolagets utveckling med avseende på lönsamhet, effektivitet och risknivå.
• Ägardialog: Finansdepartementets politiska ledning träffar bolagets styrelseordförande och ledning för att följa upp uppfyllelse av de ekonomiska målen.
• Transparenskrav: innebär att bolaget ska vara transparent i sin externa rapportering av exempelvis årsredovisning, delårsrapporter och bolagsstyrningsrapport.

Företrädare för Finansdepartementet anger att de använder dessa sex styrverktyg för att säkerställa att Svevia och Infranord uppnår sina ekonomiska mål. För att se effekter av styrningen hänvisar företrädarna till utvecklingen av Svevia och Infranords lönsamhet över tid.[140] Det framgår av sammanställningen ovan till exempel att Svevia har uppnått sitt avkastningsmål under 7 av 14 verksamhetsår och Infranord har uppnått sitt avkastningsmål under bara 3 av 12 verksamhetsår (med uppsatt avkastningsmål). Att Svevia och Infranord inte nått flera av sina mål under så stor andel av sina verksamhetsår kan innebära att styrverktygen eller regeringens användning av dem inte säkerställer uppfyllelse av uppsatta mål. Vi konstaterar också att Svevia har uppnått sina mål oftare än Infranord, vilket kan innebära att styrningen leder till olika effekter på måluppfyllelse beroende på bolag. Möjliga förklaringar kan vara att några av verktygen är felutformade (till exempel att de ekonomiska målnivåerna är för höga eller för låga) eller att några av verktygen används olika vid styrningen av Svevia och Infranord.

3.6.3 Regeringen använder inte styrverktyget ägardialog på ett effektivt sätt

Regeringen genomför årliga uppföljningar av bland annat bolagens uppfyllelse av de ekonomiska målen. Uppföljningarna redovisas i regeringens årliga verksamhetsberättelser som också överlämnas i skrivelse till riksdagen med redogörelse för bland annat Svevias och Infranords verksamheter. Utöver dessa uppföljningar genomför regeringen också uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet genom ägardialoger med bolagens styrelseordförande och ledning. Regeringen har inte hållit ägardialogerna regelbundet varje år, även om bolagen inte har uppnått sina ekonomiska mål.[141] För vissa år saknas dokumentation om genomförda ägardialoger.[142] Företrädare för Finansdepartementet förklarar detta med att ägardialogerna inte hållits eller att genomförda ägardialoger inte har diarieförts i årsakterna.[143] I ägardialogerna följer man upp bolagets aktiviteter sedan föregående möte, bolagets ekonomiska mål, bolagets strategiska mål[144], marknadssituation och övriga viktiga frågor relaterade till bolagets verksamhet. I ägardialogerna tas ibland upp anledningar till Svevias[145] och Infranords[146] bristfälliga uppfyllelse av de ekonomiska målen samt bolagens förslag på åtgärder för att förbättra måluppfyllelsen. Detta sker dock inte på ett systematiskt sätt.

3.7 Svevias och Infranords beroende av Trafikverket

Såväl Svevia som Infranord arbetar för bredda sin kundkrets och båda bolagen har också minskat sitt beroende av Trafikverket som kund sedan de bildades. Svevia och Infranord är dock båda fortsatt starkt beroende av Trafikverket. Detta är naturligt eftersom Trafikverket är en så stor aktör på de marknader där Svevia och Infranord är verksamma. Det gäller särskilt på anläggningsmarknaden för järnväg där Trafikverket står för 90 procent av omsättningen. Infranords förutsättningar för att bredda kundkretsen är därför mer begränsade än Svevias.

3.7.1 Svevias och Infranords beroende av Trafikverket är fortsatt högt

Både Svevia och Infranord har minskat sitt beroende av Trafikverket som kund sedan bolagen bildades, men beroendet är fortsatt högt (diagram 10). Givet att både bolagens kompetens och kärnverksamhet ligger i att bygga och underhålla vägar och järnvägar, anger både Svevia och Infranord att Trafikverket kommer att vara deras största kund även framöver.[147]

Diagram 10 Utvecklingen av Svevias och Infranords omsättningsandelar som kommer från Trafikverket

Den del av Svevias omsättning som kommer från Trafikverket är 27 procent lägre 2022 jämfört med 2009 och visar en minskande trend.[148] Minskningen av beroendet kan förklaras med att Svevias omsättning från Trafikverket har minskat (förutom 2021 och 2022) och ökat från övriga kundgrupper (t.ex. kommuner). Den del av Infranords omsättning som kommer från Trafikverket är 18 procent lägre 2022 jämfört med 2010 och visar en minskande trend.[149] Minskningen av beroendet i Infranords fall kan förklaras med att bolagets totala omsättning såväl som omsättningen från Trafikverket har minskat och att omsättning från vissa andra kundgrupper har ökat (t.ex. övriga spårägare) mellan 2010 och 2022.[150] Infranords förklaring till detta är att det har varit ökat konkurrens på marknaden, i form av fler konkurrenter och att alla aktörer har blivit mer konkurrenskraftiga. Infranord anger även att det inte alltid finns stora anläggningsprojekt att delta i. Det var många år när det inte byggdes särskilt mycket runt järnvägen.[151]

3.7.2 Svevia och Infranord arbetar för att minska sitt beroende av Trafikverket

I Svevias femårsstrategi framgår att bolaget vill bredda sin kundmix. Det finns ett siffersatt mål på det och bolaget följer upp sin kundmix årsvis. Den breddade kundmixen får dock aldrig gå före lönsamhet. Svevia har verksamhet i Norge som har vuxit mycket sedan 2011. De kommunala och privata marknadernas andelar av Svevias omsättning har också ökat sedan bolagiseringen.[152] Bolaget hyr också ut maskiner på anläggningsmarknaden.

För att minska beroendet av Trafikverket har Infranord arbetat med att öka sin marknadsandel hos nya kunder, framför allt övriga spårägare som SL.[153] Bolaget har verksamhet i Norge där det finns många anläggningsprojekt som passar Infranord och där bolagets verksamhet har vuxit mycket. Infranord satsar även på andra delar av sin verksamhet än järnvägsunderhåll. Till exempel utför bolaget mättjänster åt den danska infrastrukturförvaltaren (Trafikverkets motsvarighet i Danmark).[154] Ett annat exempel är att bolaget sedan 2022 hyr ut järnvägsmaskiner på anläggningsmarknaden.[155] Bolaget har en affärsplan för hur man ska växa med nya kunder och i nya marknadssegment för att stärka sin position på marknaden och minska beroendet av Trafikverket.[156]

3.7.3 Regeringen följer upp Svevias och Infranords beroende av Trafikverket

Regeringen har genomfört uppföljningar av Svevias och Infranords beroende av Trafikverket sedan bolagens bildande. Regeringen anser att det är upp till Svevia och Infranord att specificera vilka åtgärder de ska vidta för att uppnå t.ex. de ekonomiska målen. Att minska beroendet av en enskild kund kan vara en sådan åtgärd som bolaget genomför. Det är styrelsen som väljer ut och fastställer de strategiska målen som de anser som mest kritiska för bolaget affärsmässigt. Varken Svevia eller Infranord har valt beroendet av Trafikverket som en del av de strategiska målen. I Svevias fall rapporterar bolaget i sin årsredovisning de olika kundkategorierna och specifikt Trafikverket eftersom det är en så stor kund. I Infranords fall rapporterar bolaget den andel av omsättningen som kommer från Trafikverket i bolagets årsredovisning. Frågan om bolagets beroende av Trafikverket har diskuterats på vissa ägardialoger.[157] Men det har inte funnits något specifikt kvantitativt mål vad gäller andelen av omsättningen från Trafikverket.[158]