Riksdagen förväntade sig att bolagiseringarna av Svevia och Infranord skulle bidra till utvecklingen av (nuvarande) Trafikverkets beställarkompetens. Detta skulle i sin tur dels underlätta för fler entreprenörer att lämna anbud i upphandlingarna, dels öka produktiviteten på marknaden. Som vi konstaterat i kapitel 2 har dessa intentioner delvis uppnåtts när det gäller antal anbud i upphandlingar av investering järnväg och när det gäller produktiviteten på marknaden.
Vi konstaterar också att det finns indikationer som pekar på att Trafikverkets beställarkompetens i vissa avseenden förbättrats. Det är till exempel en ökande andel upphandlingar där Trafikverket får rätt i domstol när dessa överprövas, vilket kan indikera att Trafikverkets upphandlingar i allt färre fall inte är i linje med upphandlingsreglerna. Vi kan vidare konstatera att skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud minskat i upphandlingar av underhåll väg och investering järnväg. Detta kan indikera att bristerna i förfrågningsunderlaget i dessa upphandlingar blivit färre och att Trafikverket alltså blivit en bättre beställare. På andra delmarknader finns dock inte samma utveckling.
Trafikverket saknar specifika målsättningar när det gäller utveckling av beställarkompetensen och det finns alltså inga mål att följa upp eller utvärdera mot. Däremot vidtar Trafikverket en rad åtgärder för att utveckla sin beställarkompetens. Exempelvis hämtar Trafikverket in synpunkter från leverantörer och branschen om beställarkompetensen för att utveckla sig. Trafikverket hämtar dock inte in synpunkter från anbudsgivare som har deltagit men förlorat i upphandlingar. Trafikverket genomför vidare leverantörsundersökningar på kontraktsnivå på endast en av fyra delmarknader.
För att öka produktiviteten på marknaden har Trafikverket bland annat infört ett nytt arbetssätt och arbetat med att främja innovation i sina upphandlingar. Det första har lett till minskade kostnader, men utfallen av Trafikverkets arbete med att främja innovation i upphandlingar har blivit sämre.
Avsnitt
4.1 Trafikverkets målsättning och uppföljning angående beställarkompetens
Trafikverket köper produkter, tjänster och entreprenader för cirka 60 miljarder kronor per år för att utveckla och förvalta transportsystemet för väg- och järnvägstrafik.[159] Det är ett stort ansvar som kräver att Trafikverket ständigt utvecklar sin beställarkompetens för att säkerställa att dessa skattepengar används så effektivt som möjligt. Som vi har konstaterat i kapitel 1 är begreppet beställarkompetens brett och inte tydligt definierat vilket kan göra det svårt att mäta beställarkompetensens utveckling över tid.
4.1.1 Trafikverket saknar mätbara målsättningar gällande utveckling av beställarkompetens
Trafikverket saknar mätbara målsättningar om utveckling av beställarkompetensen, men har ett strategiskt mål om att vara leverantörens första val som kan vara relaterat till beställarkompetensen.[160] [161] Målet är myndighetsövergripande[162] och handlar om att Trafikverket tillsammans med marknaden ska sträva mot produktivitet, effektivitet och innovation genom att integrera drivkrafter i affärerna. Trafikverket ska vara en professionell och attraktiv beställare som är förutsägbar, tydlig och enkel att samarbeta med. Det framgår också att Trafikverket proaktivt och systematiskt behöver skapa förutsättningar för en sund konkurrens och bredda marknaden för att säkerställa inflöde av nya leverantörer. För att uppnå det strategiska målet vill Trafikverket bland annat öka nöjd leverantörsindex och minska tvistiga fordringar i relation till kontraktsvolym.[163]
Det strategiska målet om att vara leverantörens första val infördes först 2023, och det är därför ännu inte möjligt att följa upp och utvärdera måluppfyllelsen. Innan 2023 saknades ett motsvarande strategiskt mål.[164]
4.2 Trafikverkets åtgärder för att utveckla sin beställarkompetens
För att utveckla sin beställarkompetens hämtar Trafikverket bland annat in synpunkter från befintliga leverantörer och branschen. Trafikverket hämtar dock inte in synpunkter på sina upphandlingar från de anbudsgivare som har deltagit men inte valdes ut. Trafikverket deltar också i forskarnätverket ProcSIBE (Procurement for Sustainable Innovation in the Built Environment).
4.2.1 Ett aktivt arbete med att hämta in synpunkter från befintliga leverantörer
Trafikverket genomför en leverantörsundersökning med sina befintliga leverantörer, NLI (nöjd leverantörsindex), vartannat år. Där får man leverantörernas uppfattning om Trafikverket som beställare på aggregerad nivå (dvs. över alla verksamhetsområden och på bolagsnivå)[165] och man använder sedan detta underlag för att analysera och utveckla sin beställarkompetens.[166] Det har till exempel lett till att Trafikverket 2018 började jobba med att skapa en sund och effektiv leverantörsmarknad. Detta arbete utvecklades vidare under 2020–2022 för att göra Trafikverket till en attraktiv beställare. Arbetet handlade om bland annat hur man ska sänka konfliktnivåerna, bli snabbare i hantering när det uppstår diskussioner i kontrakten samt hur man bygger relationer med leverantörerna både före och under upphandling. Detta arbete har lett till fastställande av det strategiska målet att vara leverantörens första val 2023.[167]
Trafikverket gör noggrannare leverantörsundersökningar på underhåll järnväg än på andra verksamhetsområden. Utöver NLI-undersökningen på aggregerad nivå gör Trafikverket en leverantörsundersökning per kontrakt inom basunderhåll järnväg (en del av underhåll järnväg) varje år. De årliga leverantörsundersökningarna per kontrakt besvaras av både leverantörerna och Trafikverket. Att genomföra årliga leverantörsundersökningar per kontrakt skapar enligt Trafikverket incitament för att följa upp och verifiera utveckling av kontraktens utformning och arbetssätt. Det ger förutsättningar för styrning, förbättring samt uppföljning.[168] Resultaten används dels för att i samverkan utveckla verksamheten i de pågående projekten, dels för att utveckla kommande förfrågningsunderlag.[169] Motsvarande årliga leverantörsundersökningar per kontrakt genomförs inte på Trafikverkets andra verksamhetsområden såsom investering väg, investering järnväg och underhåll väg.[170]
Trafikverket för också dialog med sina största och även mindre men strategiska leverantörer för investerings- och underhållsprojekt i form av ”leverantörsteam” för att inhämta deras synpunkter på Trafikverkets beställarkompetens. Där lyfter man bland annat övergripande frågor som berör många kontrakt (dvs. ej enstaka kontrakt) och större frågor om utveckling och framtida utmaningar såsom klimatfrågor och innovation. Synpunkter på båda sidor följs upp. Resultaten av dessa dialoger bidrog till utformningen av det strategiska målet leverantörens första val enligt Trafikverket.[171]
Trafikverket planerar att 2024 införa ett modifierat system, Upplev 360[172], för att göra leverantörsundersökningar. Det innebär mycket dialoger och bedömningar från både beställar- och leverantörssida.[173]
4.2.2 Trafikverket hämtar inte in synpunkter från anbudsgivare som har deltagit men förlorat i upphandlingar
Trafikverket genomför inga undersökningar av anbudsgivares synpunkter efter genomförd upphandling.[174] [175] Resultat från sådana undersökningar skulle kunna hjälpa Trafikverket att identifiera exempelvis brister i förfrågningsunderlag för att motverka förekomsten av sådana brister. Sådana undersökningar skulle kunna bidra till fortsatt utveckling av Trafikverkets beställarkompetens vid nästa upphandling.
4.2.3 Flera forum för dialog med branschen
Trafikverket inhämtar på olika sätt branschens synpunkter för att utveckla sin beställarkompetens. Trafikverket menar att man idag för dialog med marknaden i större utsträckning än tidigare.[176] Trafikverket genomför så kallade marknadsdialoger med entreprenörer på både investering- och underhållsprojekten.[177] Man diskuterar kring hur en upphandling ska utformas för att skapa rätt förutsättningar, hitta attraktiva alternativ och därmed få in många anbud, och tar med sig de erfarenheterna till kommande projekt.
Trafikverket inledde också 2018 ett projekt tillsammans med branschen, BAS väg 2.0, där Trafikverket fick inspel på hur man kan skapa effektiva och attraktiva kontraktsmodeller för basunderhåll väg.[178] Underhåll järnväg är enligt Trafikverket något år efter vägsidan när det gäller samarbete med branschen.[179]
Trafikverket har även fått återkoppling från branschorganisationer[180] som gör att man har initierat arbete med det strategiska målet om att vara leverantörens första val. Återkopplingar rör sig om både de stora frågorna (såsom riskfördelning, innovation och samverkan) och enskilda delar i kontrakt.[181]
4.2.4 Forskningsbaserad kunskap kan användas för att öka beställarkompetensen
Trafikverket satsar på forskning för att utveckla sin beställarkompetens. ProcSIBE är ett tvärvetenskapligt nätverk för forskning och utveckling som berör upphandling inom samhällsbyggnadsområdet.[182] Trafikverket efterfrågar och finansierar forskning från ProcSIBE.[183] Trafikverket har samarbetat i sju år med detta nätverk för att utifrån forskningsbaserad kunskap löpande förbättra sina strategier och sitt arbetssätt i beställarrollen och affärerna.
4.3 Trafikverkets åtgärder för att öka produktiviteten på anläggningsmarknaden
Trafikverket ska i sin roll som beställare särskilt verka för att bland annat produktivitet och innovation på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar.[184] En stor del av Trafikverkets produktivitetsarbete har haft sin utgångspunkt i Produktivitetskommitténs rekommendationer[185] [186], som angav en riktning för Trafikverkets fortsatta produktivitetsarbete. Arbetet har sedan dess pågått och den största förändringen är att Trafikverket har gått från att vara en delvis utförande organisation till att fullt ut bli en beställarorganisation.[187]
4.3.1 Införande av ett nytt arbetssätt har minskat kostnaderna
Trafikverket har infört nya arbetssätt för att utveckla sin roll som renodlad beställare och öka produktiviteten. Dessa har förankrats både i Trafikverket och i de branschsammanslutningar som Trafikverket har tillsammans med konsulter och entreprenörer. Framför allt är det affärsformer, samverkansformer och relationen beställare–leverantör som har varit i fokus. Åren 2012–2015 gjordes en mätning av frigjorda medel i Trafikverkets investerings- och underhållsverksamhet. Den visade att Trafikverkets förändringsarbete med nya arbetssätt och den renodlade beställarrollen har resulterat i lägre kostnader. Bedömningen är att knappt fem miljarder kronor frigjordes, som kunde användas till andra projekt.[188]
4.3.2 Utfallen av Trafikverkets arbete med att främja innovation i upphandlingar har blivit sämre
För att öka produktiviteten på anläggningsmarknaden arbetar Trafikverket också med att skapa förutsättningar för leverantörer att lämna anbud, erbjuda frihetsgrader för att främja innovation[189] och ha en tydlig roll- och ansvarsfördelning. Effekterna av detta arbete har dock visat sig vara låga och Trafikverkets leverantörsundersökningar (NLI) har visat att det finns stort utrymme att ytterligare stimulera till innovation i upphandlingarna. Trots att leverantörerna påpekade detta 2018 har utvecklingen blivit sämre, vilket framgår av de leverantörsundersökningar som genomfördes 2020 och 2022.[190] Enligt branschen har Trafikverket inte kommit så långt i sitt arbete med innovationer i upphandlingar där det finns behov av att öppna upp kontrakt för att öka flexibilitet och att ha funktionskrav istället för detaljstyrning i kontraktet.[191] Även andelen utvecklingsfrämjande upphandlingar som skulle främja innovation har minskat de senaste åren inom både underhålls- och investeringsverksamheten.[192] Trafikverket förklarar det med att tiden för att förbereda och genomföra en upphandling ofta är kort, och därför kan Trafikverket behöva vidta åtgärder för att beakta affärsmässiga frågeställningar tidigare i processen.[193] Trafikverket menar att upphandlingen måste komma in i processen redan i planeringsskedet och att Trafikverket behöver en styrning såväl övergripande som i projektstyrning och i uppföljning av produktivitet/effektivitet genom marknadsutveckling och innovation.[194]
4.3.3 Ökad produktivitet på marknaden ett viktigt område framöver
På regeringens uppdrag[195] har Trafikverket tagit fram tre rapporter[196] med redovisning av sitt arbete med produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Redovisningarna innehåller också uppgifter om bland annat vilka utvecklingsområden som finns, konjunktur- och konkurrenssituationen på marknaden och dess påverkan på produktiviteten, effekter av Trafikverkets produktivitetsarbete samt Trafikverkets och branschens utmaningar med att öka produktiviteten på anläggningsmarknaden. För vissa åtgärder har effekter redan identifierats, medan effekter av andra åtgärder kan vara mer långsiktiga och visa sig längre fram.
I den senaste nationella planen för transportsystemet[197] anger Trafikverket att ökad produktivitet i infrastruktursektorn blir ett av Trafikverkets fyra prioriterade områden inom forskning och innovation under planperioden 2022–2033. Enligt Trafikverket har arbetet med att digitalisera såväl infrastrukturen som utförandet av byggandet och underhållet potential att förbättra hela processen, från planering till projektering, byggande, underhåll och trafikering. Forskning och innovation behövs kring både tekniska utmaningar och tillskapandet av nya affärsupplägg, inte minst i ljuset av digitaliseringens potential för ökad produktivitet, effektivitet och skalbarhet (tillämpning i större skala). Prioritering av ökad produktivitet motiveras i synnerhet av kostnadsökningarna inom nybyggnad och underhåll av infrastruktur under de senaste åren.
4.4 Indikatorer för beställarkompetens
Som vi konstaterat ovan är begreppet beställarkompetens brett och inte tydligt definierat. Många olika faktorer kan ingå i beställarkompetensen och det kan behövas flera indikatorer för att beskriva utvecklingen av beställarkompetensen över tid. Vi har undersökt skillnader i anbudspris, antal anbudsgivare och utfallen av överprövade upphandlingar.
4.4.1 Skillnader i anbudspris har delvis minskat vilket kan indikera förbättrade förfrågningsunderlag
Den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud har minskat i upphandlingar av underhåll väg och investering järnväg under perioden 2012–2022 (diagram 11). Detta kan indikera att bristerna i förfrågningsunderlaget har minskat i upphandlingar på dessa delmarknader. Samma utveckling finns inte på övriga två delmarknader: på marknaden för investering väg är den genomsnittliga skillnaden i anbudspris i princip oförändrad under perioden och på marknaden för underhåll järnväg har denna skillnad till och med ökat.
Diagram 11 Utvecklingen av den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud per delmarknad
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikverket.
4.4.2 Antal anbud per upphandling har bara ökat påtagligt på en av fyra delmarknader
Vår sammanställning av antal anbud per upphandling i kapitel 2 visar att Trafikverket under vissa år har fått ett mycket lågt antal anbud i sina upphandlingar inom de fyra delmarknaderna. Dessutom har antal anbud per upphandling bara ökat påtagligt på en av fyra delmarknader (investering järnväg).
4.4.3 Produktiviteten på anläggningsmarknaden har visat en svagt positiv utveckling
Våra beräkningar av produktivitet på anläggningsmarknaden i kapitel 2 visar att både arbetsproduktiviteten och totalfaktorproduktiviteten har en svagt positiv utveckling på anläggningsmarknaden.
4.4.4 Trafikverket får rätt i en större andel överprövade upphandlingar
Entreprenörers ansökningar om överprövning av Trafikverkets upphandlingar prövas av domstol.[198] Vi kan konstatera att Trafikverket över tid har fått rätt vid domstolsprövning i en allt större andel av fallen. År 2011 fick Trafikverket rätt i 53 procent av fallen, och 2022 fick Trafikverket rätt i 67 procent av fallen (diagram 12).[199] Det kan tyda på att Trafikverket i allt färre fall inte följer upphandlingsreglerna. Dock bör resultatet tolkas med försiktighet. Det finns ett flertal faktorer som kan ha påverkat utvecklingen när det gäller överprövningar av upphandlingar och vi har inte gjort en djupare analys av detta.[200]
Diagram 12 Utvecklingen av andelen överprövningar där Trafikverket har fått rätt i domstol
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Trafikverket. Se bilaga 3 för mer detaljer.
Anm.: Utvecklingen av andelar i förhållande till två andra utfall av överprövade upphandlingar (överprövningar där entreprenören har fått rätt i domstol och överprövningar där domstolen inte har gjort någon prövning av sakfrågan) finns i bilaga 3.
4.5 Regeringens uppföljning och styrning
För att följa upp och styra utvecklingen av Trafikverkets beställarkompetens har regeringen varit aktiv genom att ge totalt 14 uppdrag[201] till Statskontoret, Trafikverket och Trafikanalys under 2012–2023. Enskilda uppdrag kan vara riktade till specifika verksamhetsområden inom Trafikverket, t.ex. underhåll järnväg, men enligt regeringen bidrar dessa uppdrag tillsammans till utvecklingen av Trafikverkets beställarkompetens. Det senaste uppdrag som regeringen gav till Trafikverket går ut på att redogöra för vilka åtgärder som Trafikverket genomför och avser att genomföra för att utveckla och stärka sin beställarkompetens.[202]
Företrädare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet menar att dessa uppdrag och de rapporter som tas fram till följd av uppdragen ger regeringen möjlighet att följa Trafikverkets roll som beställare. På detta sätt får regeringen en bild av hur det fungerar, vad det finns för brister och vad regeringen kan göra för att kunna styra Trafikverket mot förbättring av myndighetens beställarkompetens.[203] Enligt Landsbygds- och infrastrukturdepartementet sker också förändringar hos Trafikverket till följd av dessa utvärderingar, uppföljningar eller uppdrag.[204] Till exempel har Trafikverket planerat att förändra organisationsupplägg vid genomförande av järnvägsunderhåll (basunderhåll) i tre geografiska områden från 2025 i syfte att bland annat utveckla Trafikverkets beställarkompetens. Detta innebär att Trafikverket genomför planering och produktionsledning av det operativa arbetet i egen regi.[205]
4.5.1 Diskussioner om återförstatligande av delar av järnvägsunderhållet kan påverka marknaden
Det har pågått politiska diskussioner om återförstatligande av delar av järnvägsunderhållet de senaste åren. På uppdrag av regeringen har det genomförts flera utredningar med denna inriktning. Till följd av det, som vi har konstaterat ovan, har Trafikverket påbörjat sin planering av åtgärder för att utföra visst arbete inom järnvägsunderhåll i egen regi.[206] Enligt branschen hämmar sådana diskussioner utvecklingen och innovationskraften.[207] Enligt företrädare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet har det funnits flera intressenter som har visat intresse att börja etablera sig på den svenska marknaden, men på grund av politiska signaler om återförstatligande av delar av järnvägsunderhållet är det oklart om det kommer att finnas en marknad framöver. Trafikverket vet inte om marknaden blir kvar och kan därför inte lova någonting till dessa intressenter.[208] Även de aktörer som redan befinner sig på den svenska marknaden är, enligt branschen och enligt företrädare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet tveksamma till att göra investeringar för att utveckla sin verksamhet på grund av rådande osäkerhet om marknadens framtid.[209] Detta kan försvåra Trafikverket att få fler anbudsgivare i sina upphandlingar av järnväg samt hämma produktivitetsutvecklingen på järnvägsmarknaden.[210]