5. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

5.1 Det saknas förutsättningar för en ordentlig uppföljning av bolagiseringens effekter

Det har nu gått drygt tio år sedan Svevia och Infranord bildades. Riksdagen hade flera olika intentioner med dessa bolagiseringar, avseende marknaden, bolagen själva samt nuvarande Trafikverket. Det saknas dock förutsättningar för att göra en ordentlig uppföljning av huruvida utfallet efter bolagiseringarna blivit det som riksdagen förväntade sig. Det saknas bland annat beskrivningar av läget innan bolagiseringarna som kan utgöra jämförelsepunkter för uppföljning. Det gäller till exempel produktiviteten i de divisioner inom Väg- respektive Banverket som senare blev Svevia och Infranord. Ett annat exempel är att beställarkompetens inte har definierats och beskrivits.

Vidare saknas definitioner, målsättningar och uppföljningar avseende bolagens produktivitet och effektivitet. Detta behöver inte vara ett problem ur bolagsstyrningssynpunkt – de målsättningar som regeringen angivit för Svevia och Infranord avseende avkastning, soliditet och utdelning kan vara tillräckliga för detta. Det ligger utanför den här granskningen och Riksrevisionen har därför inte gjort någon bedömning av detta. Riksrevisionen konstaterar dock att bland annat dessa saker hade behövts för att det skulle vara möjligt att göra en ordentlig uppföljning av huruvida riksdagens intentioner uppnåtts.

I avsaknad av dessa förutsättningar har Riksrevisionen identifierat en serie indikatorer för att i olika avseenden kunna bedöma dagens situation och jämföra den med den som förelåg vid bolagiseringarna. Utvecklingen av dessa indikatorer säger något om den utveckling som varit, men de kan inte ge en fullständig bild och inte heller göra anspråk på att med säkerhet identifiera effekter som följt av just bolagiseringarna i sig. Det finns flera andra faktorer som också har påverkat utvecklingen i större eller mindre grad. I de följande avsnitten redovisar Riksrevisionen sin sammanfattande bedömning för de fyra delfrågor som granskningen behandlat.

5.2 Riksdagens intentioner för marknaden har infriats till viss del

Riksdagen hade flera olika intentioner för hur marknaden skulle utvecklas efter att Svevia och Infranord bolagiserats. Riksrevisionen bedömer att dessa intentioner delvis har infriats. Bland annat har risken för korssubventionering försvunnit i och med bolagiseringen i sig. Svevia och Infranord har inte heller fått några anslag, subventioner eller liknande stöd från staten efter bildandet.

Sett över hela den granskade perioden mellan 2011 och 2022 förekommer det betydande skillnader i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud i en femtedel av Trafikverkets upphandlingar, vilket tyder på att vinnarna kan ha en alltför stor fördel av ett kunskapsövertag om arbetsbehovet i dessa upphandlingar. Särskilt påtagligt är detta på delmarknaden för underhåll av järnväg. Riksrevisionen konstaterar också att i dessa upphandlingar har den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud varierat under den granskade perioden och det finns inte någon tydlig trend på någon delmarknad. Detta kan indikera att fördelen av kunskapsövertag vid upphandlingar i stort sett inte har förändrats över tid och att förutsättningarna för att konkurrensen sker på lika villkor generellt inte blivit bättre.

Riksrevisionen konstaterar också att konkurrensen i form av antalet anbudsgivare i upphandlingarna har blivit bättre på en av fyra delmarknader. Det genomsnittliga antalet anbud per upphandling har ökat på delmarknaden investering järnväg. På övriga tre delmarknader har dock utvecklingen i genomsnittligt antal anbud per upphandling varit varierande över åren och någon trend går inte att se.

En av riksdagens intentioner med bolagiseringarna var lägre priser på marknaden till följd av ökad produktivitet och effektivitet i Svevia och Infranords verksamheter. Detta har inte blivit fallet. Riksrevisionen kan tvärtom konstatera att priserna på anläggningsmarknaden har ökat, ungefär dubbelt så mycket som de generella konsumentpriserna. Riksrevisionen bedömer dock också att förändringar i Svevia och Infranords produktivitet och effektivitet sannolikt inte kan påverka prisutvecklingen på marknaden i någon större utsträckning eftersom bolagens marknadsandelar inte är stora nog.

Slutligen kan Riksrevisionen konstatera att enligt våra beräkningar så har produktiviteten på anläggningsmarknaden ökat. Produktivitet i termer av arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet har haft en svagt positiv utveckling på anläggningsmarknaden, vilket motsvarar en årlig ökning på 1–2 procent.

5.3 Svevia och Infranord har ökat sin produktivitet och minskat sitt beroende av Trafikverket, men effektiviteten är svårbedömd

Varken Svevia eller Infranord har några interna målsättningar om produktivitet och inget av bolagen mäter produktivitet. Regeringen har inte heller satt upp några mål om produktivitet utan anser att det är en operativ fråga för Svevias och Infranords styrelse och ledning att hantera. Sammantaget gör detta att det inte finns några uppföljningar av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling över tid eller över bolagens åtgärder för att förbättra produktiviteten. Riksrevisionen har dock på övergripande nivå beräknat Svevias och Infranords arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet. Dessa beräkningar visar att Svevias arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet har ökat med 3 respektive 1 procent årligen. Infranord har ökat både arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet med 3 procent årligen. En jämförelse med anläggningsmarknadens genomsnittliga årliga utveckling av total faktorproduktivitet[211] på 1 procent, visar att Svevias produktivitet utvecklats ungefär som anläggningsmarknadens, medan Infranord har något högre årlig ökningstakt på 3 procent. Det bör dock noteras att Riksrevisionens beräkningar av Svevias och Infranords produktivitet baseras på ofullständiga data, och att resultatet därmed ska tolkas med försiktighet.

Regeringen har satt upp tre ekonomiska mål för Svevia och Infranord. Dessa är avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning. Både Svevia och Infranord har haft svårt att nå flera av sina ekonomiska mål. Till exempel har Svevia klarat sitt avkastningsmål 7 av 14 år, medan Infranord har gjort det bara 3 av 12 år. Båda bolagen förklarar detta huvudsakligen med förekomsten av olönsamma projekt. Trots att Svevia och Infranord anger att olönsamma projekt är den huvudsakliga förklaringen till brister i uppfyllelse av de ekonomiska målen utvärderar Svevia inte sina åtgärder mot olönsamma projekt. Inte heller Infranord anger några konkreta åtgärder mot olönsamma projekt och det är oklart hur Infranords åtgärder utvärderas. Infranord hänvisar i stället generellt till mer allmänt hållet löpande arbete och justeringar i övergripande processer och arbetssätt. Därför har Riksrevisionen inte kunnat bedöma om Svevia och Infranord har arbetat effektivt för att minska förekomsten eller konsekvenserna av orsakerna till olönsamma projekt.

Både Svevia och Infranord har minskat sitt respektive beroende av Trafikverket sedan bolagiseringen. Den andel av Svevias omsättning som kommer från Trafikverket har minskat med 27 procent mellan 2009 och 2022. Motsvarande andel hos Infranord har minskat med 18 procent mellan 2010 och 2022.

5.4 Trafikverkets beställarkompetens har utvecklats i vissa avseenden

En av riksdagens intentioner i samband med bolagiseringarna var att Trafikverkets (eller dåvarande Banverkets respektive Vägverkets) beställarkompetens skulle utvecklas. Riksdagen pekade specifikt på att detta skulle underlätta för fler entreprenörer att lämna anbud i Vägverkets och Banverkets upphandlingar samt att det skulle leda till ökad produktivitet på marknaden för investering och underhåll av vägar och järnvägar. Beställarkompetens är ett brett och inte tydligt definierat begrepp men Riksrevisionen bedömer ändå att Trafikverkets beställarkompetens har utvecklats i vissa avseenden, men inte i andra. För att kunna bedöma detta har Riksrevisionen undersökt faktorer som antal anbud i upphandlingar, produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden, skillnader i anbudspriser och utfallen av överprövningar i upphandlingar (inklusive avtal).

Eftersom en utveckling av Trafikverkets beställarkompetens till stor del syftar till förändringar på marknaden som helhet finns stora överlapp mellan granskningens fråga om utfall på marknaden och frågan om Trafikverkets beställarkompetens. Som framgår ovan har Riksrevisionen konstaterat att antalet anbud per upphandling har ökat i en av fyra delmarknader, samt att produktiviteten på anläggningsmarknaden har visat en svagt positiv utveckling. Riksrevisionen har också konstaterat att den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och näst bästa anbud har minskat på de två delmarknaderna underhåll väg och investering järnväg. Detta kan indikera att Trafikverkets förfrågningsunderlag har förbättrats på dessa två delmarknader, och därigenom minskat den fördel som kunskapsövertag för en viss entreprenör kan medföra. Situationen på de två andra delmarknaderna (investering väg och underhåll järnväg) är dock i stort densamma som tidigare. Riksrevisionen konstaterar vidare att den andel av de överprövade upphandlingar där Trafikverket har fått rätt har ökat över tid, vilket kan indikera att Trafikverkets upphandlingar i allt färre fall inte är i linje med upphandlingsreglerna, vilket i sin tur kan tyda på en utveckling av Trafikverkets beställarkompetens.

Trafikverket saknar mätbara målsättningar om beställarkompetens och kan därför inte genomföra några uppföljningar av målen. Trafikverket har dock infört ett nytt strategiskt mål 2023 som är relaterat till beställarkompetensen. Det strategiska målet handlar om att vara leverantörens första val och är ett resultat av Trafikverkets insamling av olika erfarenheter inom beställarverksamheten över tid. Trafikverket vidtar också flera åtgärder som på olika sätt kan kopplas till utveckling av beställarkompetensen. Till exempel har Trafikverket en forskningssatsning om beställarrollen och man inhämtar också leverantörernas och branschens synpunkter om sin beställarkompetens på aggregerad och detaljerad nivå. Riksrevisionen konstaterar dock att Trafikverket inte inhämtar synpunkter på sina upphandlingar från samtliga anbudsgivare. Riksrevisionen bedömer att det skulle kunna ge kunskaper som Trafikverket skulle kunna använda till exempel för att förbättra sina förfrågningsunderlag och därmed öka sin beställarkompetens ytterligare. Riksrevisionen konstaterar också att Trafikverket genomför mer detaljerad och kontraktsvis leverantörsundersökning på delmarknaden för underhåll järnväg än på övriga delmarknader, samt bedömer att motsvarande leverantörsundersökning på samtliga delmarknader också skulle kunna användas för att ytterligare förbättra beställarkompetensen.

Trafikverket har infört ett nytt arbetssätt för att öka produktiviteten på marknaden. Arbetssättet bygger på ökat fokus i affärsformer, samverkansformer och relationen mellan beställare och leverantörer. Införande av det nya arbetssättet har lett till minskade kostnader på totalt fem miljarder kronor inom investerings- och underhållsverksamhet. För att öka produktiviteten har Trafikverket också bland annat arbetat med att främja innovation i sina upphandlingar. Riksrevisionen bedömer dock att Trafikverkets arbete med att främja innovation i upphandlingar inte har varit framgångsrikt. Resultaten från leverantörsundersökningar om innovationer i Trafikverkets upphandlingar har visat en negativ utveckling de senaste åren, och dessutom har andelen utvecklingsfrämjande upphandlingar minskat de senaste åren inom både underhålls- och investeringsverksamheten.

5.5 Regeringens styrning av Svevia och Infranord säkerställer inte uppfyllelse av riksdagens intentioner

Riksrevisionen konstaterar att riksdagens intentioner bland annat handlade om ökad produktivitet såväl på marknaden som helhet som i respektive bolag. Regeringen har dock inte följt upp hur produktiviteten utvecklats. Regeringen har satt upp avkastningsmål för båda bolagen och en hög produktivitet och produktivitetsutveckling hjälper bolagen att nå dessa mål.

När det gäller de ekonomiska målen för Svevia och Infranord konstaterar Riksrevisionen att regeringen har en strukturerad process för fastställande av dessa, men bedömer att processen har brister. Det handlar om att det inte genomförs djupare analyser innan de ekonomiska målen fastställs, vilket gör det svårt att avgöra om de uppsatta målen är på rätt nivå samt hur de kan påverka Svevias och Infranords verksamhet. Riksrevisionen konstaterar också att regeringen har varit mer aktiv i sitt arbete med att sätta ekonomiska mål för Svevia än för Infranord. Svevias ekonomiska mål sattes upp ganska snart efter bildandet, och har sedan reviderats vid ett par tillfällen, medan Infranords mål sattes upp först 1,5 år efter bildandet och sedan har varit oförändrade trots att bolagets ledning har efterfrågat en justering de senaste åren.

Svevia och Infranord har inte uppnått sina mål under stora andelar av sina verksamhetsår. Svevia har uppnått sina ekonomiska mål oftare än Infranord. Riksrevisionen konstaterar att regeringen genomför årliga uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet inklusive uppfyllelse av ekonomiska mål i sin verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Regeringen har dock inte genomfört några systematiska uppföljningar av anledningar till att bolagen har svårt att nå sina ekonomiska mål, eller några uppföljningar och utvärderingar av bolagens åtgärder för att förbättra måluppfyllelsen. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har använt ett av sina styrverktyg, ägardialoger, på ett effektivt sätt för att kunna göra dessa systematiska uppföljningar och utvärderingar samt bidra till bättre uppfyllelse av de ekonomiska målen.

Riksrevisionen konstaterar slutligen också att regeringen har följt upp bolagens beroende av Trafikverket.

5.6 Starka kopplingar mellan vissa faktorer, svagare i andra fall

Som framgår ovan finns starka beröringspunkter mellan vissa av riksdagens olika intentioner, och därmed också mellan de delfrågor som utgjort grund för granskningen och de slutsatser som de indikatorer Riksrevisionen identifierat pekar på. Ett exempel är Trafikverkets beställarkompetens. Trafikverket behöver för det första god kunskap om de behov som finns avseende investering och underhåll av vägar och järnvägar. Denna kunskap måste sedan kunna omsättas i förfrågningsunderlag som i hög utsträckning möjliggör konkurrens på lika villkor mellan olika entreprenörer. Förfrågningsunderlagen måste också vara utformade på ett sätt som uppmuntrar många entreprenörer att lämna anbud och ger dessa möjlighet att genom innovation och hög produktivitet/effektivitet vara bättre än sina konkurrenter. På det sättet blir Trafikverkets beställarkompetens en nyckel för att åstadkomma ökad konkurrens och högre produktivitet på marknaden som helhet. En sådan utveckling kräver i sin tur också att Svevia och Infranord ökar sin produktivitet och effektivitet. Som Riksrevisionen konstaterat ovan indikerar granskningen att Trafikverkets beställarkompetens utvecklats i vissa avseenden. Detta har dock inte varit tillräckligt för att i nämnvärd grad öka konkurrensen (i termer av antalet anbudsgivare) på marknaden som helhet. Trafikverket arbetar med frågor relaterade till beställarkompetensen, bland annat på uppdrag av regeringen. Fler åtgärder och ett starkare fokus på detta kan dock behövas om det ska få genomslag på marknaden.

Det fanns också förhoppningar om att bolagiseringarna skulle öka produktiviteten och effektiviteten i Svevias och Infranords verksamheter, och att dessa effektivitetsvinster i sin tur skulle leda till lägre priser och bättre kvalitet på marknaden. Som framgår ovan pekar i alla fall de beräkningar Riksrevisionen gjort på att produktiviteten ökat i Svevias och Infranords verksamheter. Detta förefaller dock inte ha påverkat prisutvecklingen[212] på marknaden i någon större utsträckning. Den har ju tvärtom ökat kraftigt. Riksrevisionen bedömer dock att det är fullt rimligt att kopplingen mellan å ena sidan Svevias och Infranords produktivitet/effektivitet och å andra sidan prisutvecklingen på marknaden är svag eller närmast obefintlig. Prisutvecklingen beror i stor utsträckning på den internationella prisutvecklingen på olika insatsvaror och den påverkas inte av hur Svevias och Infranords verksamheter utvecklas.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Överväg att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling i syfte att återrapportera till riksdagen.
• Genomför en systematisk uppföljning och utvärdering av Svevias och Infranords åtgärder för att de ska kunna uppnå sina ekonomiska mål.
• Genomför djupare analyser av Svevia och Infranord innan nya ekonomiska mål fastställs för bolagen. Denna analys bör inkludera en redogörelse för de olika målnivåerna och riskerna för bolagens verksamhet.

Till Trafikverket

• Fortsätt att utveckla arbetet med att förbättra beställarkompetensen. Detta arbete kan inkludera framtagning av mål och mätbara indikatorer för beställarkompetens, inhämtning av synpunkter från alla anbudsgivare efter genomförd upphandling samt genomförande av kontraktsvis uppföljning av leverantörernas synpunkter på beställarkompetensen i alla upphandlingar. Insamlade synpunkter bör beaktas i arbetet med att utveckla beställarkompetensen.
• Utveckla arbetet med att främja innovation i upphandlingar i syfte att öka produktiviteten på anläggningsmarknaden. Detta arbete kan inkludera beaktande av branschens och leverantörernas synpunkter i högre grad, bland annat avseende detaljstyrning i kontrakten.