Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
En god förvaltning av skyddad natur är en förutsättning för att de skyddade områdenas värden ska bevaras och utvecklas, och för att Sverige ska nå sina nationella mål för biologisk mångfald och friluftsliv.[1] I takt med att arealen skyddad natur ökar, ökar också behovet av förvaltning. Att friluftsintresset växer och allt fler besöker skyddade områden som nationalparker och naturreservat ställer också ökade krav på förvaltningen. Samtidigt ökar risken för målkonflikter mellan att bevara naturvärden och att göra naturen tillgänglig för friluftsliv.
I Sverige är cirka 15 procent av landets totala yta skyddad av någon form av områdesskydd.[2]Nationalpark är det starkaste skydd som ett område kan få och naturreservat den skyddsform som omfattar störst areal. I nuläget finns 30 nationalparker och omkring 5 440 naturreservat.[3] Tillsammans utgör de 97 procent av den permanent och nationellt skyddade arealen. Förvaltningen av nationalparker och naturreservat är i allt väsentligt ett statligt ansvar. Regeringen styr förvaltningen av skyddad natur genom att formulera mål och fördela ansvar, uppgifter och resurser till ansvariga myndigheter. Naturvårdsverket och länsstyrelserna har ansvar för förvaltningen av nationalparker och naturreservat. Naturvårdsverket har en mer övergripande och stödjande roll medan länsstyrelserna ansvarar för genomförandet av förvaltningen.
Förvaltningen av skyddad natur finansieras genom anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur. År 2023 var det totala anslaget 1,13 miljarder kronor[4], varav Naturvårdsverket fördelade drygt 513 miljoner kronor till länsstyrelsernas arbete med förvaltning av skyddad natur.[5] Nivån på anslag 1:3 har varierat under de senaste tio åren. År 2019 minskade anslaget kraftigt, vilket enligt Naturvårdsverket medförde att viktiga insatser för friluftsliv och biologisk mångfald uteblev.[6] Anslaget var historiskt högt 2021 och 2022 på grund av särskilda satsningar.[7] Anslaget minskade sedan med cirka 45 procent mellan 2022 och 2023. Under 2022–2024 görs en särskild satsning på skötsel av naturreservat med högst 100 miljoner kronor per år.[8]
Att förvalta skyddad natur är ett långsiktigt arbete. Naturvårdsverket har i sina budgetunderlag till regeringen signalerat att området är underfinansierat och att det behövs en tillräcklig grundfinansiering för att kunna förvalta de skyddade områdena så att naturvärdena bibehålls och områdenas upplevelsevärden kan göras tillgängliga för allmänheten.[9] Att resurserna är begränsade gör att det är extra viktigt att ansvariga myndigheter prioriterar de mest angelägna åtgärderna inom förvaltningen och gör välgrundade avvägningar mellan olika mål.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är om statens insatser för förvaltning av skyddad natur är effektiva. Vår utgångspunkt är att en effektiv förvaltning innebär att skyddade områden förvaltas i enlighet med de syften som de har bildats för[10] och att förvaltningen bidrar effektivt till att relevanta miljökvalitetsmål och friluftslivsmål uppnås. Detta innebär i sin tur att ansvariga myndigheter behöver ha kunskap om skötselbehoven samt vilka åtgärder som genomförs och hur effektiva de är.
Granskningen inriktas på statens övergripande insatser för planering, genomförande och uppföljning av insatser samt vilka resultat som uppnåtts. Följande delfrågor ska besvaras:
- Har länsstyrelserna förvaltat skyddad natur på ett effektivt sätt?
- Har Naturvårdsverket möjliggjort en effektiv förvaltning av skyddad natur?
- Har regeringen styrt förvaltningen av skyddad natur på ett effektivt sätt?
Granskningen fokuserar på det statliga åtagandet och avgränsas till förvaltningen av de formella skyddsformerna nationalpark och naturreservat. Processen för att bilda nya skyddade områden är inte en del av granskningen. Vi har inte granskat Havs- och vattenmyndigheten.[11]
Vi har avgränsat bort kommunala naturreservat eftersom de inte förvaltas av staten.[12] Vi har även avgränsat bort två typer av formellt skydd där marken förvaltas av staten: Natura 2000-områden och biotopskyddsområden.[13] Majoriteten av den areal som är skyddad som Natura 2000 är samtidigt skyddad som nationalpark eller naturreservat.[14] Biotopskyddsområden utgör oftast små ytor och den totala arealen är liten jämfört med nationalparker och naturreservat.[15] Det är dessutom färre administrativa krav som är knutna till skyddsformen; till exempel krävs ingen skötselplan. Det finns inga krav på att friluftslivets värden ska beaktas när områden skyddas som Natura 2000-område eller biotopskyddsområde. Kopplingen till friluftslivsmålen är därmed svagare i dessa områden. I granskningen har vi även avgränsat bort fastighetsförvaltning[16] och tillsyn[17].
1.3 Bedömningsgrunder
Riksdagen har beslutat att skyddade områden ska skötas så att natur- och kulturmiljövärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare. Områdena ska skötas med en hög ambitionsnivå. Förvaltningen av skyddade områden ska också ske på ett kostnadseffektivt sätt.[18] I granskningen använder vi fortsättningsvis begreppet naturvärden för både natur- och kulturmiljövärden.[19]
Genom att bevara skyddsvärda arter och naturtyper bidrar förvaltningen av skyddad natur till 7 av de 16 miljökvalitetsmål som beslutats av riksdagen[20]: Ett rikt växt- och djurliv; Levande skogar; Storslagen fjällmiljö; Levande sjöar och vattendrag; Ett rikt odlingslandskap; Hav i balans samt levande kust och skärgård; Myllrande våtmarker. I preciseringarna av flera av målen framgår även att naturens värden för friluftslivet ska värnas och bibehållas.
Riksdagen har beslutat om nationella mål för friluftslivspolitiken.[21] Det övergripande målet är att stödja människors möjligheter att vistas i naturen och utöva friluftsliv.[22] Av de tio delmålen är det framför allt målet om skyddade områden som resurs för friluftslivet som är relevant för vår granskning. Målet innebär att förvaltningen ska skapa goda förutsättningar för utevistelse och rekreation i skyddade områden.[23]
Förvaltning av skyddad natur ingår också i Sveriges internationella åtaganden med koppling till biologisk mångfald, bland annat Agenda 2030, konventionen om biologisk mångfald (CBD) och åtaganden som följer av EU-medlemskapet. Mål 15 i Agenda 2030 handlar bland annat om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem samt hejda förlusten av biologisk mångfald.[24] Sverige undertecknade konventionen om biologisk mångfald[25] 1992 och nya mål fastställdes i det globala ramverk[26] som Sverige undertecknade 2022. Ett av ramverkets mål är att till 2030 skydda minst 30 procent av landområden, sötvattensområden och marina områden. Ett annat mål är att till 2030 ha påbörjat restaurering av minst 30 procent av landområden, sötvattensområden och marina områden.[27] Sverige har även ett åtagande enligt EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030, att rättsligt skydda minst 30 procent av EU:s landyta och 30 procent av havsområdet, att strikt skydda minst en tredjedel av EU:s skyddade områden, inklusive alla återstående urskogar och naturskogar i EU, och att effektivt förvalta alla skyddade områden, genom att definiera tydliga bevarandemål och bevarandeåtgärder samt övervaka dem på lämpligt sätt.[28]
Våra övergripande bedömningsgrunder utgår också från följande regelverk av relevans för förvaltningen av skyddade områden:
- miljöbalken (1998:808)[29]
- förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken[30]
- nationalparksförordningen (1987:938)[31]
- Laponiaförordningen (2011:840)[32]
- budgetlagens (2011:203) krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.[33]
1.3.1 Delfråga 1: Har länsstyrelserna förvaltat skyddad natur på ett effektivt sätt?
Länsstyrelsernas huvuduppgift är att ansvara för den statliga förvaltningen i länet och bland annat verka för att nationella mål får genomslag.[34] Länsstyrelserna är förvaltare av nationalparkerna[35] och de statligt bildade naturreservaten.[36] Länsstyrelserna får överlåta förvaltningen av naturreservat till en annan myndighet, juridisk person eller markägare, som har förutsättningar för att ha ett sådant ansvar.[37] Länsstyrelserna beslutar om skötselplaner och föreskrifter för naturreservaten som de har bildat. Varje naturreservat ska ha en skötselplan som anger hur området ska förvaltas.[38] Länsstyrelserna kan genom föreskrifter ange regler för dem som vistas i ett skyddat område.[39] Länsstyrelsernas förvaltning av nationalparkerna utgår från de skötselplaner som Naturvårdsverket beslutat.[40] Länsstyrelserna ska enligt regleringsbrevet redovisa uppnådda resultat avseende arbetet med skydd, skötsel, förvaltning och tillgängliggörande av värdefulla naturområden.[41]
Regeringen har angett ett antal preciseringar som stöd för genomförandet och uppföljningen av friluftslivsmålet om skyddade områden som en resurs för friluftslivet. Bland annat bör skyddade områden som är utsedda som särskilt besöksintressanta ha föreskrifter och skötselplaner som är uppdaterade när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[42]
För att förvaltningen av skyddad natur ska fungera effektivt bör därför länsstyrelserna
- förvalta skyddade områden i enlighet med de syften som de har bildats för
- se till att resurser används till de mest prioriterade förvaltningsåtgärderna, genom att prioritera utifrån tydliga principer och ett gott kunskapsunderlag om åtgärdsbehoven i samtliga skyddade områden i länet
- se till att de naturreservat där förvaltningen överlåtits till en annan aktör förvaltas i enlighet med de syften som de har bildats för
- se till att naturreservatens skötselplaner är aktuella, med avseende på kunskap om områdets natur- och friluftslivsvärden och skötselbehov
- följa upp förvaltningens resultat, med avseende på
- bevarandevärdenas status i de skyddade områdena
- genomförandet av åtgärder
1.3.2 Delfråga 2: Har Naturvårdsverket möjliggjort en effektiv förvaltning av skyddad natur?
Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskydd och samordnar arbetet på nationell nivå.[43] Naturvårdsverkets uppgifter och uppdrag av relevans för förvaltningen av skyddad natur framgår av myndighetens instruktion.[44] Bland annat ska Naturvårdsverket verka för att miljökvalitetsmålen nås och vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.[45] Naturvårdsverket ska även särskilt verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas, samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv, och samverka med andra berörda i sådana frågor.[46] Det är Naturvårdsverkets uppgift att förvalta fastigheter för statens räkning för att skydda värdefulla naturområden.[47] Naturvårdsverket ska följa upp miljömålen[48] och friluftslivsmålen[49] och varje år redovisa arbetet med naturvård och biologisk mångfald till regeringen.[50] I det praktiska arbetet kommer uppgifterna till uttryck bland annat genom att Naturvårdsverket vägleder om hur skyddade områden bör förvaltas och göras tillgängliga för besökare. Naturvårdsverket disponerar och fördelar också medel från anslag 1:3 till länsstyrelserna för förvaltning av skyddad natur.
Naturvårdsverket beslutar om skötselplaner för nationalparkerna, i samråd med länsstyrelsen, kommunen och Havs- och vattenmyndigheten.[51] I skötselplanen bestäms hur nationalparken ska vårdas och förvaltas, vilket ska vara i enlighet med syftena för vilka den har bildats.[52] Nationalparken förvaltas sedan av länsstyrelsen.[53]
För att förvaltningen av skyddad natur ska fungera effektivt bör därför Naturvårdsverket
- ha vägledningar för hela förvaltningskedjan, från planering till genomförande och uppföljning av förvaltningsåtgärder
- följa upp förvaltningen av skyddade områden med avseende på resultat och kostnadseffektivitet
- fördela anslag till länsstyrelserna med hänsyn till skötselbehoven i respektive län
- se till att nationalparkernas skötselplaner är aktuella, med avseende på kunskap om områdets natur- och friluftslivsvärden och skötselbehov.
1.3.3 Delfråga 3: Har regeringen styrt förvaltningen av skyddad natur på ett effektivt sätt?
Delfrågan bedöms utifrån de övergripande bedömningsgrunderna. Regeringen kan styra förvaltningen av skyddad natur genom att formulera mål och fördela ansvar, uppgifter och resurser till ansvariga myndigheter, framför allt genom myndigheternas instruktioner, andra förordningar och regleringsbrev.
En utgångspunkt för ett effektivt resursutnyttjande är att myndigheter inte ska ha överlappande uppgifter och att det ska vara tydligt vad de olika myndigheterna ska uppnå.[54] I den här granskningen innebär det att regeringen i instruktioner och regleringsbrev tydligt ska ha preciserat Naturvårdsverkets respektive länsstyrelsernas uppgifter, liksom ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Regeringen bör också följa upp om det sammantagna arbetet leder till önskade resultat (måluppfyllelse) och att uppsatta mål nås i så hög utsträckning som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser (hushållning och resursutnyttjande). En sådan uppföljning är nödvändig för att regeringen ska kunna bedöma om Sverige lever upp till sina internationella åtaganden och om det finns behov av förändringar i styrningen.
För att förvaltningen av skyddad natur ska fungera effektivt bör därför regeringen
- se till att ansvarsfördelningen mellan myndigheter är tydlig
- följa upp om de mål för förvaltningen som riksdagen beslutat om uppnås.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts genom intervjuer, skriftliga frågor, dokumentstudier och en enkät till länsstyrelserna.
1.4.1 Delfråga 1: Har länsstyrelserna förvaltat skyddad natur på ett effektivt sätt?
För att besvara delfråga 1 samlade vi huvudsakligen in information genom intervjuer och en enkät. Vi använde även deskriptiv statistik och gjorde platsbesök.
För att kunna göra en djupgående analys av länsstyrelsernas förvaltning av skyddade områden gjorde vi ett urval av fyra länsstyrelser. Länsstyrelserna i Norrbottens, Gävleborgs, Västra Götalands och Skåne län valdes ut baserat på kriterierna att de alla förvaltar både nationalparker och naturreservat, och tillsammans har en geografisk spridning som täcker in de sex naturtyper som är karaktäristiska och unika för Sverige.[55] I urvalet tog vi även hänsyn till att en länsstyrelse inom renbetesmarksområdet skulle vara representerad. De representerar även länsstyrelser av olika storlek och som i olika utsträckning har överlåtit ansvar för förvaltning av naturreservat till andra aktörer.
Vi genomförde totalt 20 intervjuer med länsstyrelserna i urvalet: fem intervjuer med varje länsstyrelse på fem olika teman.[56] Intervjuerna genomfördes med företrädare för den enhet som arbetar med förvaltning av skyddad natur på respektive länsstyrelse, huvudsakligen enhetschefer. Resultatet från intervjuerna bör inte betraktas som representativt för samtliga länsstyrelser. För att verifiera och nyansera våra intervjuresultat för hela populationen genomförde vi därför även en enkätundersökning till samtliga länsstyrelser. Enkäten omfattade samma teman som intervjuerna. I enkäten inkluderade vi även frågor om Naturvårdsverkets insatser (delfråga 2) och regeringens styrning (delfråga 3). Samtliga 21 länsstyrelser besvarade enkäten. I bilaga 2 har vi sammanställt enkätfrågorna och länsstyrelsernas svar. Bilagan finns tillgänglig elektroniskt på Riksrevisionens webbplats.
Vi använde även uppgifter från ”Naturvårdsverkets Metadatakatalog för Geodata”[57] för deskriptiv statistik. Vi använde bland annat uppgifter om vem som förvaltar de statligt bildade naturreservaten för att undersöka hur många naturreservat länsstyrelserna överlåtit förvaltningen av. Det saknas uppgifter i registret om hur gamla naturreservatens skötselplaner är. Därför undersökte vi detta för ett slumpmässigt urval av 500 naturreservat, genom att sammanställa uppgifter om när den senaste skötselplanen för respektive område beslutades.
För att få en bättre förståelse för hur förvaltningen bedrivs i praktiken gjorde vi ett platsbesök i Färnebofjärdens nationalpark.[58] Vi deltog även vid Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas nationella förvaltarträff i september 2023.[59]
1.4.2 Delfråga 2: Har Naturvårdsverket möjliggjort en effektiv förvaltning av skyddad natur?
För att besvara delfråga 2 samlade vi in information från Naturvårdsverket genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuerna genomfördes med företrädare för Skötselenheten på Naturvårdsverket. I dokumentstudierna ingick granskning av relevanta vägledningar, rapporter, uppföljningar, budgetunderlag och underlag om Naturvårdsverkets fördelning av anslagsmedel. För att besvara delfrågan ställde vi även frågor till länsstyrelserna om hur de upplever Naturvårdsverkets stöd.
1.4.3 Delfråga 3: Har regeringen styrt förvaltningen av skyddad natur på ett effektivt sätt?
För att besvara delfråga 3 samlade vi in information genom dokumentanalys av till exempel instruktioner, regleringsbrev, budgetpropositioner, återrapporteringar och uppföljningar, samt genom skriftliga frågor till Regeringskansliet. Vi ställde även frågor om regeringens styrning till Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten.[60] Våra iakttagelser och bedömningar av delfrågorna 1 och 2 utgjorde också underlag för iakttagelser och bedömningar avseende delfråga 3. I granskningen av den finansiella styrningen fokuserade vi på anslag 1:3. Vi granskade inte andra finansieringskällor som Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas förvaltningsanslag och miljöersättningar från Jordbruksverket i detalj.
1.4.4 Genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Lena Lakso (projektledare) och Mia Bivered. Simon Englund (praktikant) har också bidragit i arbetet. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapporten: Lena Gustafsson, professor emeritus vid Institutionen för ekologi, Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) och Therese Bjärstig, docent och lektor vid Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Klimat- och näringslivs-departementet), Naturvårdsverket och samtliga länsstyrelser har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.