I detta kapitel beskriver vi regeringens styrning av förvaltningen av skyddad natur, med fokus på uppföljning, finansiering och ansvarsfördelning, och besvarar delfråga 3: Har regeringen styrt förvaltningen av skyddad natur på ett effektivt sätt?
Granskningen visar att regeringens styrning av förvaltningen av skyddad natur har brister med avseende på uppföljning och finansiell styrning. Våra viktigaste iakttagelser är:
- Regeringen följer inte upp om målen med förvaltningen nås. Regeringen har inte utformat något av de tre redovisningsuppdragen till Naturvårdsverket med koppling till förvaltningen av skyddad natur för att visa statusen för de bevarandevärden som har skyddats eller hur de utvecklas. En konsekvens av detta är att det inte går att bedöma måluppfyllelse eller om det behövs förändringar i styrningen.
- Regeringens finansiella styrning är avgörande för med vilken ambitionsnivå och med vilken långsiktighet som länsstyrelserna kan genomföra förvaltningen av skyddade områden. Länsstyrelserna kan inte nyttja budgetförstärkningar som är tillfälliga och kortvariga på ett effektivt sätt. Vi har även identifierat en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.
- Ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna är tydlig. Däremot har ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten varit otydlig när det gäller förvaltning av akvatiska miljöer.
Avsnitt
4.1 Uppföljning
Granskningen visar att regeringen inte följer upp måluppfyllelse. Riksdagen har beslutat att de skyddade naturområdena ska skötas så att naturvärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare.[216] Regeringen har gett Naturvårdsverket tre uppdrag om redovisning till regeringen som berör förvaltningen av skyddad natur: redovisningen om åtgärder för värdefull natur enligt Naturvårdsverkets instruktion, miljömålsuppföljningen och friluftslivsmålsuppföljningen. Inget av dessa uppdrag är dock utformat för att visa hur statusen för de bevarandevärden som har skyddats är eller hur den utvecklas. Uppföljning behövs för att kunna bedöma måluppfyllelse för förvaltningen av skyddad natur och om det behövs förändringar i styrningen.
Regeringen har inte haft några synpunkter på Naturvårdsverkets återrapportering. Regeringen har inte heller vidtagit några åtgärder trots att uppföljningssystemet som Naturvårdsverket försökt införa sedan 2010 inte har fungerat i praktiken och trots att it-systemen för uppföljning inte är ändamålsenliga och effektiva.
4.1.1 Redovisningen om åtgärder för värdefull natur handlar om genomförda åtgärder och medelsanvändning, inte måluppfyllelse
Vi konstaterar att redovisningen om åtgärder för värdefull natur som Naturvårdsverket årligen lämnar till regeringen[217] inte visar vilka resultat eller effekter åtgärderna leder till. Regeringens utformning av redovisningen gör att den inte går att använda för att bedöma måluppfyllelse eller om förvaltningen bedrivs effektivt eller inte. Redovisningen ger enbart en bild av vilka förvaltningsåtgärder som genomförts, hur medel från anslag 1:3 har använts, och vilka sysselsättningseffekter som förvaltningen av skyddade områden ger. Vidare täcker redovisningen inte hela anslaget, eftersom Naturvårdsverket uppfattar att de inte har något ansvar för att redovisa den del av 1:3-anslaget som disponeras av Länsstyrelsen i Örebro län.[218]
Redovisningen om åtgärder för värdefull natur har sådana brister i uppgifterna om genomförda åtgärder och medelsanvändningen från anslag 1:3, att redovisningen snarare ger en bild av förvaltningsarbetet än en redovisning av resultaten. Detta hänger ihop med bristerna i it-systemen som beskrivits i avsnitt 2.4.1 och 3.2.2. Till exempel redovisar Naturvårdsverket uppgifter från Skötseldos om hur stor areal som det genomförts olika typer av naturvårdsåtgärder på, men Naturvårdsverket bedömer att uppgifterna är ”osäkra och bör betraktas som exempel på vad som rapporterats in, inte som en fullständig, konsekvent eller representativ beskrivning av det skötselarbete som genomförts”.[219] Ett annat exempel är Naturvårdsverkets redovisning av uppgifter om i hur stor andel av de statliga skyddade områdena som friluftslivsåtgärder har genomförts i respektive län. Uppgifterna ger inte någon fullständig bild av genomförda åtgärder eftersom Skötseldos används i olika stor utsträckning i olika län, och ett par länsstyrelser inte har registrerat några friluftslivsåtgärder alls trots att de har genomfört sådana åtgärder.[220] Ett exempel på en brist i redovisningen av uppgifter om medelsanvändningen från anslag 1:3 är att uppgifterna inte är redovisade på särskilt detaljerad nivå. Utav de totala kostnaderna som redovisas för skötsel av skyddade områden kategoriseras hela 39 procent som övrigt, trots att de tre andra kategorierna är övergripande (skötsel av naturtyper, gränsmarkeringar och uppföljning av naturtyper och arter). Detta beror delvis på att Västkuststiftelsens totala medelsanvändning redovisas som övrigt.[221]
4.1.2 Miljömålsuppföljningen och rapporteringen om bevarandestatus till EU visar inte måluppfyllelse inom skyddade områden
Inte heller miljömålsuppföljningen visar om förvaltningen lyckas bevara den biologiska mångfalden i de skyddade områdena. Naturvårdsverkets senaste fördjupade utvärdering visar att den biologiska mångfalden utarmas i Sverige.[222] Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv bedöms inte vara möjligt att nå till 2030 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder, och utvecklingen i miljön är negativ. [223] De andra miljökvalitetsmålen där biologisk mångfald är en viktig komponent (däribland Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö) bedöms inte heller kunna nås till 2030. Men miljömålsuppföljningen är inte utformad för att följa upp hur miljökvalitetsmålen utvecklas specifikt i skyddade områden. Det finns därför inget särskilt fokus på att utvärdera förvaltningen av skyddad natur. Naturvårdsverket konstaterar dock att fortsatta insatser inom restaurering, skydd och skötsel är avgörande för utvecklingen i miljön.[224]
Liknande gäller för Sveriges rapportering till EU av bevarandestatus för arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv. Uppföljningen visar att bara 20 procent av naturtyperna och 40 procent av arterna har gynnsam bevarandestatus. I många fall bedöms trenden vara negativ, vilket innebär att tillståndet fortsätter att försämras.[225] Uppföljningen görs för hela landet och det görs generellt inga särskilda bedömningar av bevarandestatusen för arter och naturtyper i skyddade områden. För många av naturtyperna och arterna antas påverkan vara lägre i skyddade områden, men rapporten framhåller att kunskapen om status och trender inom skyddade områden är bristfällig.[226] Från och med 2028 förväntar sig EU områdesvisa redovisningar av bevarandestatus för arter och naturtyper i Natura 2000-områdena, som i stor utsträckning överlappar naturreservat och nationalparker.[227]
4.1.3 Det går inte bedöma måluppfyllelse för friluftslivsmålen
Naturvårdsverket bedömer i den senaste friluftslivsmålsuppföljningen från 2023 att utvecklingen av delmålet att skyddade områden ska vara en resurs för friluftslivet nu har försämrats, från positiv i de tidigare två uppföljningarna 2015 och 2019 till neutral 2023.[228] Naturvårdsverket har ändrat sin bedömning eftersom de ser att anslagsminskningen från 2023 har lett till att hårda prioriteringar behöver göras för förvaltning och underhåll av befintliga anläggningar samt att tillgängliggörandet av nya skyddade områden kraftigt har begränsats.
Regeringens utformning av friluftslivsmålen och dess preciseringar gör att det inte går att bedöma måluppfyllelse. Målen är varken kvantifierbara eller tidsbundna. Naturvårdsverket har därför inte tagit ställning till vilken nivå som krävs för att målen ska anses vara uppfyllda, och därmed inte i vilken utsträckning målen har nåtts eller i vilken utsträckning de kan förväntas vara uppnådda till ett visst år. Naturvårdsverket har framfört till regeringen att målen är för breda och oprecisa för att kunna följas upp och att målen är delvis överlappande.[229] Kulturutskottet har föreslagit att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att ta fram relevanta underlag och förslag på måluppdateringar och förtydliganden för att uppdatera målen och preciseringarna, i syfte att göra dessa mätbara och tidsbundna samt säkerställa att målen för friluftslivspolitiken fokuserar på relevanta förhållanden.[230] Regeringen har inte gett någon myndighet ett sådant uppdrag.
Vi konstaterar även att regeringens preciseringar av friluftslivsmålet att skyddad natur ska vara en tillgång för friluftslivet inte handlar om hur bra tillgängligheten är. Preciseringarna fokuserar snarare på förutsättningar för bättre tillgänglighet, till exempel att skötselplaner och föreskrifter bör vara uppdaterade och att metoden zonering används där det är lämpligt.
4.1.4 Regeringen har inte agerat trots bristerna i uppföljningen
Att den samlade redovisningen inte visar om målen med förvaltningen av skyddade områden nås, eller vilka kvarstående behov som finns, beror även delvis på de brister i uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur som vi beskrivit i avsnitt 3.2. Enligt Naturvårdsverket och länsstyrelserna har det inte varit möjligt att genomföra det ambitiösa uppföljningssystem som Naturvårdsverket introducerade 2010 med den finansiering som varit. Regeringen har haft kännedom om att uppföljningssystemet inte kunnat tillämpas så som avsett men har inte tagit några initiativ för att lösa detta.[231]
4.2 Finansiering
Regeringens finansiella styrning genom nivån på anslag 1:3 är avgörande för med vilken ambitionsnivå och med vilken långsiktighet som länsstyrelserna kan genomföra förvaltningen av skyddade områden. I granskningen har vi identifierat en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om. Granskningen visar också att kortsiktiga anslagsförstärkningar inte effektivt bidrar till långsiktighet i förvaltningen.
4.2.1 Finansieringen är otillräcklig för att nå målen
Vilken nivå av skötsel som krävs för att bevara och utveckla naturvärdena, och i vilken utsträckning områden ska göras tillgängliga för friluftslivet, anges på områdesnivå genom skyddsbeslut och skötselplaner. Riksdagen har beslutat att de skyddade områdena ska skötas med en hög ambitionsnivå, så att naturvärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare.[232] Granskningen visar att förvaltningen inte kan uppnå målen som riksdagen beslutat om med nuvarande finansiering. Eftersom målstyrningen är svag och uppföljningen har brister är det dock svårt att med säkerhet bedöma vilken finansiering som behövs för att möta förvaltningsbehoven.
Utifrån befintlig information gör Naturvårdsverket uppskattningar av finansieringsbehovet i sina budgetunderlag. Regeringen hänvisar till dessa som viktiga kunskapsunderlag för vilka resurser som behövs för att täcka förvaltningsbehoven.[233] Naturvårdsverket har i sina budgetunderlag till regeringen återkommande påtalat behovet av att öka anslag 1:3 och framhållit vikten av långsiktig grundfinansiering för att kunna upprätthålla syftet med anslaget: att förvalta och sköta skyddande områden och göra dem tillgängliga för medborgarna.[234] År 2021 och 2022, då anslaget var historiskt högt, framhöll Naturvårdsverket i stället att anslagsnivån behövde bibehållas på den nivån för att kunna finansiera den verksamhet som ska bedrivas. Sedan regeringen från och med 2023 minskat anslaget har Naturvårdsverket argumenterat för att återställa nivån på anslag 1:3 till 2021 och 2022 års nivå. I årsredovisningen för 2023 rapporterar Naturvårdsverket att anslagsminskningen har medfört att länsstyrelserna prioriterat ner åtgärder för friluftslivet.[235]
Av vårt samlade intervju- och enkätunderlag framgår att länsstyrelserna inte kan genomföra alla åtgärder som skötselplanerna anger och därför måste prioritera utifrån tillgängliga medel.[236] Länsstyrelserna har behövt anta ett mer kortsiktigt perspektiv i sin förvaltning. De prioriterar löpande underhåll, skjuter upp underhållsåtgärder som inte är akuta och undviker att ingå långsiktiga ekonomiska åtaganden eftersom nivån på anslaget framöver är osäker. Länsstyrelserna upplever dock svårigheter även med att finansiera löpande förvaltningsåtgärder som är nödvändiga för att bibehålla de skyddade områdenas natur- och friluftslivsvärden, exempelvis årlig slåtter av hävdade marker. Flera länsstyrelser prioriterar även att avveckla friluftsanordningar. Även om en sådan strategi kan få budgeten att gå ihop på kort sikt, riskerar kostnaderna att bli högre på lång sikt. Samtidigt finns en risk för förlust av bevarandevärden och för att det ursprungliga syftet med skyddsbeslutet för ett område inte uppnås.
Ytterligare ett uttryck för att länsstyrelserna sänkt ambitionsnivån för att motsvara rådande anslagsnivå, är att de efterfrågar tydligare styrning om prioriteringar – inte bara hur de ska prioritera mellan och inom naturvårdande åtgärder och åtgärder för friluftslivet, utan också vad de kan prioritera bort.[237]
4.2.2 Varierande anslagsnivåer är ett hinder för en effektiv förvaltning
Nivån på anslag 1:3 har varierat över tid, se diagram 6.[238] Under 2021 och 2022 ökade regeringen anslaget tillfälligt genom en särskild satsning. Satsningen uppgick till 400 miljoner kronor 2021 och 2022[239] och förstärktes ytterligare med 100 miljoner kronor för skötsel av naturreservat 2022.[240] Anslag 1:3 minskade sedan med cirka 45 procent mellan 2022 och 2023. Regeringens förslag på anslag för de kommande två åren indikerar att anslaget kommer ligga kvar på ungefär den här nivån, se diagram 6.
Anslagsförstärkningen 2021 och 2022 innebar att länsstyrelserna kunde genomföra vissa åtgärder som tidigare fått stå tillbaka. Länsstyrelserna fick på kort tid skala upp verksamheten för att kunna omsätta medlen i förvaltningsåtgärder. Det gjorde de dels genom att förstärka den egna organisationens personella resurser, dels genom upphandling av åtgärder. Granskningen visar att detta dock inte har bidragit effektivt till långsiktighet i förvaltningen.
Det är svårt för länsstyrelserna att nyttja tillfälliga anslagsökningar för att stärka sin kompetensförsörjning. Eftersom anslagsförstärkningen var tillfällig var det främst tidsbegränsade anställningar som skapades. Att rekrytera och introducera nya medarbetare i verksamheten tar tid och kräver resurser av den egna organisationen. Tillfälliga anställningar bidrar inte effektivt till långsiktig kompetensförsörjning. I nuläget bedömer många länsstyrelser att de saknar den kompetens som de behöver för att klara förvaltningsuppdraget.[241] Det tar även viss tid för länsstyrelserna att avveckla personal när anslaget minskar. För att nyttja stora tillfälliga anslagsförstärkningar effektivt behöver länsstyrelserna kunna upphandla skötselåtgärder. Som vi har konstaterat i avsnitt 2.1.3, har länsstyrelserna vissa svårigheter med upphandling. De har inte alltid de ramavtal och den upphandlingskompetens som de behöver. I delar av landet är även brist på entreprenörer ett problem.
Granskningen visar att länsstyrelserna undviker att investera i åtgärder som innebär långsiktiga ekonomiska åtaganden på grund av att anslagsnivån varierat och därför betraktas som osäker framöver.[242] Även under anslagsförstärkningen fanns en viss försiktighet hos länsstyrelserna när det gällde att investera i sådana åtgärder, eftersom det var känt att anslagsförstärkningen var tillfällig. Det handlade till exempel om restaurering av betesmark och slåtterängar som kräver kontinuerligt underhåll för att bibehålla de restaurerade naturvärdena, och friluftsanordningar som sedan behöver förvaltas och underhållas. Samtidigt är både restaureringar och friluftsanordningar viktiga för att på nationell nivå uppnå såväl miljö- som friluftslivsmål, och i vissa områden för att uppfylla syftet med områdesskyddet.
Diagram 6 Anslag 1:3 under 2013–2024 och föreslagna anslagsnivåer 2025–2026
Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från Naturvårdsverkets regleringsbrev för åren 2013–2024 och prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20.
4.3 Ansvarsfördelning
Ansvarsfördelningen inom förvaltningen av skyddad natur är i huvudsak tydlig. Vi konstaterar att länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets uppgifter och ansvarsfördelning framgår tydligt av instruktioner och regleringsbrev. Däremot är ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten otydlig när det gäller förvaltning av akvatiska miljöer. Det har också varit otydligt om Havs- och vattenmyndigheten ska vägleda länsstyrelserna om förvaltning av akvatiska miljöer i skyddade områden.
Det är inte alltid tydligt för länsstyrelserna vilken av myndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten eller Naturvårdsverket, som ansvarar för att ge stöd i frågor som rör förvaltning av akvatiska miljöer, vilket vi redogjorde för i avsnitt 2.1.5. Enligt Naturvårdsverket är Havs- och vattenmyndigheten ansvarig för vägledningar inom vattenområdet.[243] Naturvårdsverket uppger att de därför inte har någon uppfattning om länsstyrelsernas behov av vägledning om förvaltning av akvatiska miljöer. Havs- och vattenmyndigheten menar att ansvarsfördelningen mellan akvatiska och terrestra områden i sig är tydlig, men att svårigheter kan uppstå i gränslandet däremellan, vilket i praktiken handlar om strandlinjen.[244] Det kan handla om områden där vattennivån skiftar eller om djur som lever på land men är beroende av vattnet för föda (till exempel utter). Enligt Havs- och vattenmyndigheten har de två myndigheterna kunnat lösa ansvarsproblematiken löpande genom dialog.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har under granskningens gång träffat en överenskommelse om samverkan som bland annat slår fast att de behöver ett fokuserat samarbete där det finns gränsdragningsfrågor i myndigheternas uppdrag eller otydligheter i ansvarsområden.[245] Av överenskommelsen framgår också att myndigheterna är överens om att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna avseende art- och habitatdirektivet behöver tydliggöras. När det gäller förvaltning och uppföljning av skyddade områden är de också överens om att det behövs ett förtydligande av vad som ska finansieras av anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur respektive anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
Enligt områdesskyddsförordningen har Naturvårdsverket det centrala ansvaret för områdesskyddet, men Havs- och vattenmyndigheten har det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.[246] Områdesskyddsförordningen kan tolkas strikt som att Havs- och vattenmyndighetens uppgift enbart gäller områdesskydd, och inte förvaltning av områden som är skyddade. Regeringens avsikt är dock att Havs- och vattenmyndigheten ska stödja länsstyrelserna även i frågor om förvaltningen av akvatiska miljöer i skyddade områden.[247]
Sedan 2023 ingår en skrivning om förvaltning i Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev.[248] Havs- och vattenmyndigheten menar att förtydligandet underlättar för dem att avdela resurser till att ge stöd om marin förvaltning.[249] En annan styrsignal om att Havs- och vattenmyndigheten ska arbeta med förvaltningsfrågor är att de under tre år, från och med 2024, får en förstärkning av medel som är avsedda för akvatisk restaurering inom anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.[250] Sammantaget har detta förtydligat att Havs- och vattenmyndigheten ska stödja länsstyrelserna i frågor om förvaltningen av akvatiska miljöer i skyddade områden.