5. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

5.1 Uppföljningen är begränsad och visar inte måluppfyllelse

Granskningen visar att uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur har stora brister. En grundläggande brist är att regeringen inte har utformat något av Naturvårdsverkets tre redovisningsuppdrag[251] för att visa hur statusen för de bevarandevärden som har skyddats är eller hur den utvecklas. Naturvårdsverket har på eget initiativ i samråd med länsstyrelserna tagit fram ett uppföljningssystem som skulle bidra med uppgifter för att bedöma måluppfyllelse. Det introducerades redan 2010 men har aldrig fungerat i praktiken på grund av att uppföljningen varit för resurskrävande. En annan bidragande orsak till att uppföljningen brister är att Naturvårdsverkets it‑system för uppföljning inte är ändamålsenliga.

Detta har lett till att endast begränsad uppföljning har genomförts och att uppföljningen inte är jämförbar mellan olika län. Uppföljningen visar därför inte om målen med förvaltningen nås eller om förvaltningen är kostnadseffektiv. Regeringen har haft kännedom om att uppföljningssystemet inte kunnat tillämpas så som avsett men har inte tagit några initiativ för att lösa problemen. Uppföljning behövs för att kunna bedöma måluppfyllelse för förvaltningen av skyddad natur och identifiera behov av eventuella förändringar i styrningen av arbetet med förvaltningen.

Länsstyrelserna har länge prioriterat ned uppföljning av förvaltningen på grund av bristande resurser. Riksrevisionen bedömer att det på kort sikt är rimligt att länsstyrelserna prioriterat förvaltningsåtgärder högre än uppföljning. På längre sikt innebär det dock en risk för att verksamheten inte utvecklas effektivt, eftersom värdefull kunskap inte fångas upp och återförs till verksamheten.

Naturvårdsverket planerar att uppdatera uppföljningsvägledningen och byta ut ett av it-systemen. Det är därmed i nuläget inte klart hur uppföljningen kommer se ut framöver. Uppföljning av bevarandevärden är resurskrävande och utformningen av hur omfattande uppföljningen ska vara behöver därför förankras med regeringen. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen ser till att uppföljningen möjliggör bedömning av måluppfyllelse.

I samband med att uppföljningen ses över bör Naturvårdsverket även ta ställning till om det ska finnas uppföljningsplaner för varje skyddat område. Uppföljningsplaner utgör inte ett bra stöd för länsstyrelsernas uppföljning och används i begränsad utsträckning. Riksrevisionen bedömer att de inte fyller sitt syfte och att det är viktigare att länsstyrelserna samordnar den prioriterade uppföljningen, så att samma metoder och tidsintervall används i alla län. Eftersom uppföljning är kostsamt är det viktigt att den utformas så att den effektivt bidrar till utveckling av verksamheten.

5.2 Inaktuella skötselplaner är ett hinder för effektiv förvaltning

Länsstyrelserna ska förvalta skyddade områden i enlighet med beslutade skötselplaner. Därför är det viktigt att de hålls uppdaterade. Granskningen visar att hälften av de 30 nationalparkerna och en tredjedel av naturreservaten har skötselplaner som är över 20 år gamla. Länsstyrelserna bedömer att 19 av nationalparkernas skötselplaner och 37 procent av de statliga naturreservatens skötselplaner behöver revideras. Inaktuella skötselplaner ökar risken för att de utgör ett hinder för en effektiv förvaltning, eftersom de inte är anpassade efter dagens kunskap och förvaltningsbehoven kan ha förändrats.

Länsstyrelserna har inte prioriterat revidering av skötselplaner på grund av resursbegränsningar och för att de upplever att de måste prioritera framtagande av skötselplaner för nya skyddade områden. Skötselplaner har länge varit en del av styrningen av förvaltningen av skyddad natur, men de ser olika ut beroende på när de togs fram. Många skötselplaner är utformade med avsikt att behovet av uppdatering ska ses över inom 10–20 år, men det har alltså inte kunnat efterföljas i praktiken.

Skötselplaner kan hållas aktuella längre om de utformas på ett mindre detaljerat och styrande sätt. Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av att Naturvårdsverket ser över vilken funktion skötselplanen ska ha, det vill säga om den som i nuläget ska beskriva de åtgärder som ska vidtas i området eller om den i stället ska utformas så att förvaltaren har större frihet att välja lämpliga förvaltningsåtgärder och skötselmetoder för att uppnå bevarandemålen. Naturvårdsverket bör som en del av detta utreda om en annan utformning av skötselplaner kan få konsekvenser för tillståndsprövningar enligt miljöbalken. Därefter bör Naturvårdsverket uppdatera sin vägledning om utformning av skötselplaner.

Skötselplanen är ofta det bästa dokumenterade underlaget om behoven i ett område, eftersom inventeringar av skötselbehov har låg prioritet på grund av den begränsade budgeten. Detta gör att det blir problem när skötselplaner är gamla och inaktuella i förhållande till vilka värden som finns i området, vilka skötselmetoder som bör användas eller vilken påverkan på området som behöver hanteras. Men det innebär också att om skötselplaner ska revideras mer sällan är det ännu viktigare att länsstyrelserna följer upp och dokumenterar förvaltningen och skötselbehoven på annat sätt.

5.3 Länsstyrelserna saknar viktig vägledning

Genom sina vägledningar om skyddad natur kan Naturvårdsverket stötta länsstyrelserna så att de kan få en effektivare förvaltning. Naturvårdsverket har under lång tid inte prioriterat att hålla vägledningarna uppdaterade och anpassa dem till länsstyrelsernas behov. Konsekvensen är att Naturvårdsverkets samlade vägledningar inom området, totalt ett drygt tjugotal, inte ger länsstyrelserna det stöd som de behöver för att bedriva en effektiv förvaltning. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att vägledningarna utgår från länsstyrelsernas behov och att de ger länsstyrelserna ett verksamhetsnära och praktiskt stöd. Det är också viktigt att vägledningarnas ambitionsnivå för förvaltningen går att anpassa till resursläget.

Riksrevisionen bedömer vidare att Naturvårdsverket bör utveckla vägledning om hur länsstyrelserna bör prioritera mellan naturvårdande skötsel och åtgärder för friluftslivet. Många olika bevarandevärden har skyddats i de områden som länsstyrelserna förvaltar, och det finns en risk för målkonflikter mellan naturvård och friluftsliv. Riksrevisionen bedömer att risken för målkonflikter blir mer påtaglig om resurssituationen blir mer ansträngd. Regeringen har heller inte gett några styrsignaler om hur olika mål ska vägas mot varandra och vilka mål som har högst prioritet. Utan styrning och vägledning finns en risk för att förvaltningen inte bedrivs enligt likartade principer i hela landet och att prioriteringarna i stället blir personberoende.

Riksrevisionen bedömer också att Naturvårdsverkets vägledning om överlåten förvaltning är bristfällig och bör utvecklas. Det är inte tydligt vilka kriterier som en aktör ska uppfylla för att förvaltningen av ett statligt skyddat naturreservat ska kunna överlåtas till denna. Därför är det i praktiken upp till länsstyrelserna att avgöra om en aktör har rätt förutsättningar för att överta förvaltningen. Riksrevisionen bedömer att Naturvårdsverket även bör vägleda länsstyrelserna om hur de ska följa upp förvaltningen av naturreservat där förvaltningen överlåtits, så att de kan bedöma om rätt skötsel genomförs. I nuläget har länsstyrelserna olika sätt att följa upp förvaltningen i dessa områden, och de gör det i olika omfattning.

5.4 Risk för att fördelningen av anslagmedel inte är effektiv

Granskningen visar att det finns brister i Naturvårdsverkets utformning av medelsfördelningen. Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för att Naturvårdsverkets medelsfördelning till länsstyrelserna inte speglar länens olika förvaltningsbehov och hur de förändras över tid. Detta kan leda till att de åtgärder som genomförs inte är de mest prioriterade på nationell nivå.

Naturvårdsverkets schablon för att fördela medel till länsstyrelserna, skötselschablonen, tar inte hänsyn till förändringar i förvaltningsbehov över tid eftersom den delvis baseras på gamla uppgifter som inte uppdateras. Det är även osäkert hur väl modellens faktorer reflekterar skötselbehoven. Vissa länsstyrelser tilldelas även extra medel för förvaltningen av vissa områden, så kallade bidrag till särskilt kostsamma objekt. Naturvårdsverket anser själva att denna fördelning brister i transparens, ändamålsenlighet och effektivitet och har åtgärdat vissa av bristerna. Riksrevisionen bedömer att det behövs en samlad översyn av alla medelsfördelningsmetoderna.

Riksrevisionen konstaterar att det finns fördelar med att kombinera olika medelsfördelningsmetoder. En schablon är användbar för att få ut medel snabbt och ger mer förutsägbarhet i hur medel fördelas över tid. Riktade bidrag som länsstyrelserna får ansöka om kan vara lämpligt för större tillfälliga projekt, som restaureringar. Genom att fördela medel till specifika användningsområden kan förvaltningen styras mot nationellt prioriterade mål. Ansökningsförfaranden medför dock administrativt arbete och försvårar planeringen av förvaltningen eftersom det inte är säkert att länsstyrelsen kommer beviljas medel. Det är också viktigt att länsstyrelserna har utrymme att prioritera förvaltningen utifrån sin samlade kunskap om förvaltningsbehoven i respektive län. Det är därför viktigt att Naturvårdsverket gör en avvägning av hur mycket medel som ska fördelas via vilken fördelningsmetod. Här spelar även regeringens styrning genom villkoren för anslaget in.

5.5 Förvaltningen kan inte uppnå målen riksdagen beslutat om

Trots att det i nuläget inte går att bedöma måluppfyllelse på grund av brister i uppföljningen, bedömer Riksrevisionen att förvaltningen av skyddade områden inte lever upp till de mål för förvaltningen som riksdagen beslutat om och de internationella åtaganden som Sverige har. Riksrevisionen bedömer även att det finns en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.

Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna inte har tillräckliga resurser för att förvalta de skyddade områdena så att naturvärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare. Många nödvändiga åtgärder skjuts på framtiden, framför allt de som är särskilt kostsamma och förenade med långsiktiga ekonomiska åtaganden. Riksrevisionen bedömer att detta sannolikt innebär att länsstyrelserna bygger upp en underhållsskuld. Utan uppföljning går det dock inte att säga hur stor den skulden är eller hur den utvecklas. Länsstyrelserna måste göra svåra avvägningar och prioriteringar mellan naturvårdande skötsel och friluftslivsåtgärder, vilket de saknar styrning och stöd för. När naturvård ställs mot friluftslivsåtgärder tyder iakttagelserna i granskningen på att friluftslivsåtgärder prioriteras lägre. Vidare prioriterar länsstyrelserna genomförandet av förvaltningsåtgärder högre än att följa upp förvaltningens resultat. Riksrevisionen bedömer att detta på kort sikt är en rimlig prioritering, men att det på längre sikt innebär att regeringen inte får en samlad bild av förvaltningens måluppfyllelse, åtgärdsbehov och utveckling över tid.

Riksrevisionen konstaterar att även Naturvårdsverket har ansträngda resurser, vilket påverkat effektiviteten i förvaltningen av skyddad natur. Regeringen har bedömt att Naturvårdsverkets tilldelade medel ställer stora krav på myndighetens förmåga att bland annat bedriva en effektiv verksamhet och prioritera bland sina uppgifter.[252] Riksrevisionen konstaterar att Naturvårdsverket uppger resursbrist och att de behövt prioritera andra uppgifter som orsak till många av de brister som vi identifierat, nämligen att de inte har gett länsstyrelserna det stöd som de skulle behöva för att bedriva en effektiv förvaltning, att många nationalparker har inaktuella skötselplaner, att en samlad översyn av medelsfördelningsmetoderna har dragit ut på tiden, och att de inte har utvecklat it-systemet Skötseldos trots att det fungerat så pass dåligt att det inte har fyllt sin funktion.

Regeringens finansiella styrning genom nivån på anslag 1:3 är avgörande för med vilken ambitionsnivå och med vilken långsiktighet som länsstyrelserna kan genomföra förvaltningen av skyddade områden. Riksrevisionen konstaterar att den finansiella styrningen försvåras av att det inte finns någon samlad bild av hur stora skötselbehoven är. Det går därför inte att med säkerhet bedöma hur mycket medel som krävs för att bibehålla bevarandevärdena. Riksrevisionen konstaterar även att det är viktigt med en balans mellan anslag 1:3 och anslag 1:14 som används för förvaltning respektive bildande av nya skyddade områden, eftersom behovet av förvaltning ökar när fler områden skyddas. En brist i regeringens finansiella styrning har varit att det saknats långsiktighet; tillfälliga anslagsförstärkningar gör nytta, men bidrar inte effektivt till långsiktighet i förvaltningen. Även Naturvårdsverkets förvaltningsanslag har betydelse för möjligheten att utveckla förvaltningen av skyddade områden så att den blir mer effektiv.

Sveriges internationella åtaganden med koppling till förvaltningen av skyddad natur bör betraktas som styrande för ambitionsnivån. Regeringen har undertecknat ett nytt globalt ramverk som är kopplat till konventionen för biologisk mångfald.[253] Ett av ramverkets mål är att till 2030 skydda minst 30 procent av landområden, sötvattensområden och marina områden. Ett annat mål är att till 2030 ha påbörjat restaurering av minst 30 procent av landområden, sötvattensområden och marina områden. Naturvårdsverket har i redovisningen av ett regeringsuppdrag föreslagit att konventionens mål antingen integreras i befintliga nationella målsystem eller antas som självständiga nationella mål.[254] Om EU:s nya lagstiftning om naturrestaurering godkänns av EU:s ministerråd blir Sverige skyldig att vidta åtgärder för att förbättra de utpekade naturtypernas tillstånd och för att återetablera naturtyper i viss omfattning. Arealmålen för åtgärderna är tänkta att öka stegvis från 2030 till 2050.[255]

5.6 Rekommendationer

För att förbättra effektiviteten i förvaltningen av skyddade områden behövs mer kunskap om förvaltningens resultat. Det går i nuläget inte bedöma måluppfyllelsen. Riksrevisionen bedömer dock att det finns en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Se till att uppföljningen av förvaltningen av de skyddade områdena utvecklas så att den kan användas för att följa upp måluppfyllelsen, identifiera skötselbehov och utgöra underlag för den finansiella styrningen.
• Se över om den finansiella styrningen möjliggör för Naturvårdsverket och länsstyrelserna att förvalta de skyddade områdena med den höga ambitionsnivå som riksdagen beslutat om.

Till Naturvårdsverket

• Se till att vägledningarna som länsstyrelserna behöver för sitt uppdrag att förvalta skyddade områden motsvarar deras behov.
• Uppdatera vägledningen om hur skötselplaner ska utformas, så att skötselplaner kan bli mer ändamålsenliga och hållas aktuella under längre tid än nu.
• Tydliggör vägledningen om överlåtelse av förvaltning av skyddade områden, genom att ange vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att överlåta förvaltningen till en annan aktör och hur länsstyrelsen ska följa upp förvaltningen av dessa områden.
• Se till att skötselplanerna för alla nationalparker hålls aktuella.
• Se över medelsfördelningen för förvaltning av skyddade områden, så att medel fördelas mellan länsstyrelserna så att de nationellt mest prioriterade åtgärderna kan genomföras. Medelsfördelningen bör ta hänsyn till förändringar i förvaltningsbehoven.

Till länsstyrelserna

• Se till att skötselplanerna för alla statliga naturreservat hålls aktuella.
• Tillämpa principer för prioritering av åtgärder så att resurser används till de mest prioriterade förvaltningsåtgärderna.