3. Naturvårdsverkets insatser för förvaltningen av skyddad natur

Avsnitt

3.1 Vägledning

Naturvårdsverkets vägledningar är ett viktigt verktyg för att stötta länsstyrelserna i förvaltningen av skyddade områden, men motsvarar inte helt länsstyrelsernas behov. Vi konstaterar att länsstyrelserna behöver mer vägledning om prioriteringar, både mellan åtgärder och mer övergripande mellan naturvård och friluftsliv. Det finns även ett behov av att utveckla vägledningen om hur skötselplaner ska utformas, så att skötselplanerna kan möjliggöra en effektiv förvaltning under längre tid. Naturvårdsverket behöver också förtydliga vägledningen om överlåten förvaltning.

3.1.1 Naturvårdsverkets vägledning motsvarar inte helt länsstyrelsernas behov

Naturvårdsverket har ett tjugotal vägledningar tillgängliga via portalen Skyddad natur.[128] Vi har översiktligt undersökt om de samlade vägledningarna motsvarar länsstyrelsernas behov.[129] Länsstyrelsernas enkätsvar kan tolkas som att de samlade vägledningarna till övervägande del motsvarar deras behov, men att det finns behov av att se över och anpassa den samlade vägledningen.[130]

Naturvårdsverkets vägledning om förvaltning av skyddad natur[131] är central för förvaltningen av skyddade områden. Vi har därför ställt särskilda frågor om den i enkäten. Diagram 4 visar att det bara är ungefär hälften av länsstyrelserna som anser att denna vägledning ger ett bra stöd för förvaltningen och för prioritering av åtgärder. Även stödet för prioritering mellan naturvårdande åtgärder och friluftslivsåtgärder kan förbättras. I våra intervjuer framkommer indikationer på att behovet av tydligare vägledning om prioriteringar kan vara en följd av minskade resurser för förvaltning.[132] Under 2021 och 2022, då anslagen var högre, uppskattade däremot länsstyrelserna friheten att själva disponera medlen så som de tyckte var till störst nytta för verksamheten. Resurserna räckte då både till löpande åtgärder och till större satsningar på såväl naturvård som friluftsliv.

Diagram 4 Länsstyrelsernas svar på hur bra stöd vägledningen om förvaltning av skyddad natur ger för adaptiv förvaltning, prioritering av åtgärder och prioritering mellan naturvård och friluftsliv

Källa: Riksrevisionens sammanställning av länsstyrelsernas enkätsvar, se bilaga 2 fråga 7.1.
Anm.: Naturvårdsverkets vägledning om förvaltningen av skyddad natur bygger på en adaptiv förvaltningsmodell i tre steg: planera, genomföra och utvärdera, lära och förbättra. De tre stegen följer på varandra för att sedan upprepas i en kontinuerlig process.[133]

Naturvårdsverket uppger att de inte har någon plan för att löpande se över och uppdatera befintliga vägledningar utifrån länsstyrelsernas synpunkter och behov. Naturvårdsverket hänvisar till att arbetet med vägledningar under lång tid prioriterats ner på grund av resursbrist, som delvis beror på olika regeringsuppdrag.[134] Att arbetet med vägledning prioriterats ner beror enligt Naturvårdsverket även på att vägledningsansvaret inte är en tydligt uttalad uppgift, och därför prioriteras ner i förhållande till andra tydligare uppdrag.[135]

Direkt stöd från Naturvårdsverkets handläggare kan komplettera vägledningarna eller fylla andra behov som länsstyrelserna har, men länsstyrelserna uppger att de inte fullt ut får det stöd som de behöver i förvaltningsfrågor.[136] Naturvårdsverket har avstämningsmöten med länsstyrelserna om förvaltningen av skyddade områden, så kallade länsdialoger, en till två gånger per år. Länsdialogen hålls oftast med en eller två länsstyrelser åt gången, men ibland med fler.[137] Sedan ungefär fem år tillbaka har alla länsstyrelser en utsedd kontaktperson på Naturvårdsverket, men fyra länsstyrelser är inte medvetna om att de har det.[138] Från våra intervjuer med länsstyrelserna framkommer indikationer på att Naturvårdsverkets handläggare är hårt belastade med konkurrerande arbetsuppgifter.[139] Naturvårdsverket bekräftar att myndighetens handläggare har flera parallella uppdrag, och uppger att mycket personella resurser har fördelats till olika regeringsuppdrag vilket påverkar övrig verksamhet.[140]

Kunskapsöverföring mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna sker även på nationell nivå. En gång per år arrangerar Naturvårdsverket en nationell förvaltarträff där omkring 100 personer som arbetar med förvaltning av skyddad natur träffas för att presentera och diskutera aktuella frågor om naturskötsel och friluftslivsåtgärder. Naturvårdsverket håller också möten med den så kallade strategiska naturvårdsgruppen, som består av ett urval av länsstyrelsernas naturvårdsdirektörer och representanter för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.[141]

3.1.2 Naturvårdsverket vägleder inte länsstyrelserna om hur skötselplaner bör utformas för att vara aktuella under längre tid

Som vi redogjorde för i avsnitt 2.3 har många naturreservat skötselplaner som behöver revideras för att möjliggöra en effektiv förvaltning. Många skötselplaner är skrivna med en hög detaljeringsgrad som ger små möjligheter att anpassa förvaltningen vid behov, vilket gör att de åldras snabbare och kan utgöra ett hinder för en effektiv förvaltning. Vi konstaterar att skötselplanernas utformning därför behöver ses över och vägledningen om detta uppdateras.

Enligt nuvarande vägledning om skötselplaners utformning bör skötselplaner ha den inriktning och detaljeringsgrad som behövs för att syftet med naturreservatet ska uppnås. Skötselplanen ska utgöra en tydlig instruktion för förvaltaren och, om behov uppstår, vara så enkel som möjligt att revidera. Vägledningen anger samtidigt att skötselplaner inte bör formuleras på en alltför detaljerad nivå, då det kan leda till att behov av revidering snabbt uppstår.[142] Vägledningen innehåller dock inga exempel på hur skötselplaner kan utformas mindre detaljerat.

Naturvårdsverket instämmer i att skötselplaner bör utformas med en lägre detaljeringsgrad för skötselåtgärderna, så att skötselplaner kan fungera som grund för en effektiv förvaltning under längre tid jämfört med hur skötselplaner utformats hittills. Naturvårdsverket lyfter att det finns risk för att mindre detaljerade skötselplaner vid miljöprövningar kan försämra möjligheten att förbjuda verksamheter som kan skada naturvärdena. Den risken måste beaktas om skötselplanernas utformning förändras.[143]

Naturvårdsverket uppger att de arbetar med att utveckla skötselplaners utformning så att de kan bli mer flexibla, och planerar att uppdatera vägledningen till länsstyrelserna. Naturvårdsverket håller på att ta fram skötselplaner för två nya nationalparker som ska bildas: Bästeträsk på Gotland och Nämdöskärgården i Stockholms län. Naturvårdsverkets intention är att göra skötselplanerna relevanta under längre tid genom att fokusera mindre på detaljerade förvaltningsåtgärder och mer på bevarande- och upplevelsevärden. Det blir i stället förvaltarens ansvar att bedöma vilka förvaltningsåtgärder som behövs för att bevara områdets värden. Naturvårdsverket hoppas att de nya nationalparkernas skötselplaner kan fungera som inspiration vid länsstyrelsernas revideringar av skötselplaner för naturreservat. Naturvårdsverket planerar även att vägleda länsstyrelsen om hur skötselplaner för naturreservat kan bli mer flexibla genom att vara mindre detaljerade och ta fram en ny mall för skötselplaner till stöd för länsstyrelserna. Naturvårdsverket uppger även att de arbetar med att ta fram naturtypsvisa vägledningar som är kopplade till art- och habitatdirektivet, och som ska gälla för samtliga skyddade områden. På så sätt kan behovet av att beskriva generella aspekter i skötselplanerna minskas. En fördel med detta är att det är enklare att vid behov uppdatera vägledningen, än att uppdatera varje individuell skötselplan som innehåller en viss naturtyp. Områdesspecifika åtgärdsbeskrivningar kommer dock fortfarande att behövas i skötselplaner.[144]

3.1.3 Uppföljningsplanerna fyller inte sitt syfte

Naturvårdsverkets vägledning om skötselplaner anger att det bör finnas en uppföljningsplan för varje skyddat område.[145] Vi konstaterar dock att uppföljningsplaner i nuläget inte fyller sitt syfte eftersom länsstyrelserna endast genomför prioriterad uppföljning. I intervjuerna har vi fått indikationer på att uppföljningsplanerna inte är ett bra stöd för planering och samordning av uppföljning. Det beror på att uppföljningen som anges inte går att genomföra med tillgängliga resurser och på att uppföljningsplanerna inte är ensade vad gäller metoder och tidsintervall för uppföljning.[146]

3.1.4 Naturvårdsverkets vägledning om överlåten förvaltning är otydlig

Som vi redogjorde för i avsnitt 2.2.1 har länsstyrelserna överlåtit förvaltningen av naturreservat till andra aktörer i varierande omfattning, från några enstaka naturreservat i vissa län till över 300 i andra. I vissa län var det länge sedan förvaltningen av något område överläts, medan det i andra län sker mer frekvent. Vägledningsbehovet varierar därför mellan länsstyrelserna. Totalt 9 länsstyrelser efterfrågar mer vägledning om vad som gäller vid överlåtelse av förvaltningen av naturreservat och 4 kan inte bedöma om de behöver det eller inte.[147]

Enligt områdesskyddsförordningen[148] får länsstyrelsen överlåta förvaltningen av ett naturreservat till en annan myndighet, juridisk person eller markägare som har förutsättningar för att ha ett sådant ansvar, men också återkalla överlåtelsen. Vilka dessa förutsättningar ska vara har inte preciserats av regeringen.[149] Det framgår inte heller av Naturvårdsverkets två vägledningar som berör frågan, utan där framgår endast att det är länsstyrelsen som bedömer om förvaltaren uppfyller förutsättningarna och att förvaltaren ska bidra ekonomiskt till förvaltningen.[150]

3.2 Uppföljning

Uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur har stora brister. Det uppföljningssystem som Naturvårdsverket introducerade 2010 har inte fungerat i praktiken och Naturvårdsverkets it‑system för uppföljning är inte ändamålsenliga. Detta har lett till att endast begränsad uppföljning har genomförts och att uppföljningen inte är jämförbar mellan olika län. Uppföljningen visar därför inte om målen med förvaltningen nås eller om länsstyrelserna arbetar kostnadseffektivt. Det finns ingen samlad nationell bild av statusen för de bevarandevärden som har skyddats eller hur statusen utvecklas. Följaktligen finns inget underlag för att kunna bedöma om förvaltningen av skyddad natur är effektiv eller om det behövs förändringar i styrningen av arbetet.

3.2.1 Naturvårdsverkets uppföljningssystem fungerar inte i praktiken

Naturvårdsverket införde 2010 ett system för uppföljning av skyddade områden.[151] Uppföljningssystemet togs fram i samverkan med länsstyrelserna.[152] Systemet har dock visat sig vara för ambitiöst för att kunna implementeras. Endast begränsad uppföljning har gjorts, och utifrån den går det inte att göra några analyser på nationell nivå. Uppföljningssystemet presenteras kortfattat i faktarutan nedan.

Naturvårdsverket anser själva att systemet behöver uppdateras.[153] De gjorde under 2017–2018 en analys av hur uppföljningssystemet fungerat, som visade att systemet inte går att använda som det var tänkt eftersom det är dyrt och svårt att implementera. Mot bakgrund av detta har Naturvårdsverket gjort de obligatoriska delarna av uppföljningssystemet frivilliga. Detta har lett till ofullständig rapportering eftersom länsstyrelserna har prioriterat att följa upp olika saker. Den uppföljning som gjorts i enlighet med uppföljningsmanualerna har bara täckt en liten del av de bevarandemål som finns i de skyddade områdena och är ojämnt fördelad nationellt.[154] Naturvårdsverket har inte gjort några nationella sammanställningar av status och trender för friluftsliv, naturtyper eller arter i skyddade områden.[155]

Ett annat problem med uppföljningen av skyddade områden är att målindikatorerna i princip uteslutande mäts i de skyddade områdena, och att det därför inte finns uppmätta målindikatorer i områden utan skydd att göra kontrafaktiska jämförelser med. Uppföljningen av skyddade områden kan därför inte användas för att utvärdera effekter av områdesskyddet eller förvaltningen.[156]

Naturvårdsverket uppger att de ska ta fram en plan för hur informationsbehovet ska täckas upp. Naturvårdsverket har börjat revidera de naturtypsvisa vägledningarna, och har gett Artdatabanken i uppdrag att utifrån de uppdaterade vägledningarna ta fram metoder för snabbuppföljning. Snabbuppföljningen ska kunna täcka större ytor och genomföras oftare än uppföljning med de metoder som nu finns i uppföljningssystemet, och ge svar på om ett område av en viss naturtyp är i godtagbart skick eller inte.[157]

3.2.2 Naturvårdsverkets it-system för uppföljning är inte ändamålsenliga

De it-system som Naturvårdsverket tillhandahåller för länsstyrelsernas uppföljning av förvaltningen av skyddade områden har brister som försvårar eller omöjliggör en effektiv informationshantering, och därmed genomförandet av en effektiv förvaltning.[160] I faktarutan nedan presenteras kortfattat de mest centrala it-systemen för förvaltningen.

Nationella sammanställningar och utvärderingar är beroende av att målindikatorer, tröskelnivåer och resultat från uppföljningen finns i de nationella datasystemen. Mycket av resultaten från länsstyrelsernas uppföljningsverksamhet lagras och analyseras bara lokalt. Varje skyddat område har flera mål och delmål för naturtyper, arter och friluftsliv, dessutom ofta uppdelat på flera skötselområden. Merparten av informationen om målindikatorer finns endast i textdokument (skötselplaner i Word- eller pdf-filer) och är därför svår att sammanställa. Enligt Naturvårdsverket har det hittills inte varit möjligt att lägga in den informationen på ett sätt som möjliggör mer automatisk databehandling och analyser.[161]

Skötseldos har stora brister och kommer att avvecklas

Skötseldos uppfyller inte de behov som Naturvårdsverket och länsstyrelserna har för att kunna bedöma status på skyddade områden, bedöma behov av åtgärder, se vilka åtgärder som är genomförda och följa upp åtgärdernas effekt. Skötseldos ger inte de uppgifter som Naturvårdsverket behöver som underlag för prioritering och för redovisning till regeringen. Naturvårdsverket är medvetna om att länsstyrelserna upplever att programmet är svårarbetat och att de saknar möjligheten att arbeta i fält.[163]

Länsstyrelserna har lagt in målindikatorer och tröskelvärden i Skötseldos i olika omfattning, vilket gör att uppgifterna i Skötseldos inte kan användas för att göra rättvisande nationella sammanställningar. Ett fåtal län står för huvuddelen av de registrerade målindikatorerna. Dessutom saknar mer än hälften av de registrerade målindikatorerna tröskelvärden, och då går det inte att bedöma om tillståndet är gynnsamt. En orsak till att länsstyrelserna inte använder Skötseldos är att de upplever att systemet har bristande funktionalitet och användarvänlighet, vilket vi beskrivit i avsnitt 2.4.1.[164] Skötseldos har länge bara kunnat användas av länsstyrelser. Därför har uppföljning i de naturreservat som länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen inte rapporterats in.[165]

Skötseldos kan bara användas för uppföljning av vissa naturtyper. För arter och för friluftsliv finns över lag bara stöd för åtgärdshantering (registrering av planerade och genomförda åtgärder). Liknande problem gäller för Uppdragsportalen, där endast registrering av data från uppföljning i vissa naturtyper är möjlig. Länens registrering av målindikatorer och tröskelvärden i Uppdragsportalen är låg. Målindikatorer för arter kan inte lagras i Skötseldos, och data från artinventeringar kan inte lagras i Uppdragsportalen, utan de lagras i Artportalen och kan inte analyseras på samma sätt.[166] Naturvårdsverket är medvetna om att parallella system gör det tidskrävande och ineffektivt att registrera vilken uppföljning som ska göras.[167]

Problemen med Skötseldos har varit väl kända för Naturvårdsverket under lång tid.[168] För att kartlägga förvaltningens behov av en framtida it-lösning gav Naturvårdsverket 2021 i uppdrag åt Metria att genomföra en verksamhetsanalys.[169] Den visade att det finns ett stort behov av ett modernt och funktionellt it-stöd för förvaltningen av skyddade områden och att Skötseldos inte är användarvänligt: Att registrera uppgifter i systemet är tidskrävande och systemet saknar möjlighet att hantera informationen i fält. Det saknas också funktioner för översiktlig planering, sammanställning och analys samt för delning av information mellan användargrupper inom förvaltningen.

Naturvårdsverket planerar att avveckla Skötseldos till 2026. Programmet ligger på en gammal plattform som ska avvecklas, och flytt av övriga ingående program har redan påbörjats. Naturvårdsverket bedömer att det finns begränsade möjligheter att utveckla Skötseldos så att det uppfyller behoven, och att kostnaden för flytt och utveckling skulle överstiga nyttan. Skötseldos kommer därför att ersättas, men med vad är ännu inte beslutat. Naturvårdsverket uppger att det kan bli två separata system: ett system för att på nationell nivå kunna se åtgärdsbehov samt prioritera och följa upp åtgärder och status på de skyddade områdena, och ett system för att möta länsstyrelsernas behov av att mer objektspecifikt kunna planera åtgärder och arbeta i fält. Naturvårdsverket planerar att samverka med länsstyrelserna om utformningen av de nya systemen och om vem som ska ansvara för vad.[170]

Natura naturtypskartan (NNK) har kvalitetsbrister

Syftet med NNK är att vara ett aktuellt underlag för förvaltning och uppföljning av naturtyper inom skyddade områden, som beskriver den faktiska utbredningen av de naturtyper som ingår i art- och habitatdirektivets (EEG 92/443) bilaga 1.[171] Ungefär hälften av länsstyrelserna använder NNK som underlag vid planering och prioritering av förvaltningen, och lika många för uppföljning.[172]

NNK utgår ifrån en kartering som gjordes under 2004–2008.[173] När nya områden skyddas gör Naturvårdsverket först en grundkartering. Länsstyrelserna ska sedan kvalitetssäkra och hålla karteringen uppdaterad. Tidigare var det obligatoriskt för länsstyrelserna att hålla NNK uppdaterad, men Naturvårdsverket har tagit bort detta krav på grund av att länsstyrelserna inte har resurser för detta.

Vi konstaterar att NNK har brister i både kvalitet och användarvänlighet, och att det finns en risk för att kvalitetsbristerna leder till att naturtyper blir felklassificerade i skötselplaner, vilket kan bli ett hinder för förvaltningen. [174] Flera länsstyrelser bedömer att NNK innehåller betydande felklassificeringar av naturtyper. Samtidigt uppger flera länsstyrelser att de saknar resurser för att göra de inventeringar som behövs för att uppdatera NNK. Flera länsstyrelser uppger även att det är svårt att göra ändringar i NNK. En länsstyrelse lyfter att det är svårt att arbeta med NNK eftersom systemet inte är kompatibelt med länsstyrelsernas GIS-system.[175] En länsstyrelse efterlyser dialog med Naturvårdsverket om hur NNK kan förbättras. Två länsstyrelser uppger att de saknar tillgång till systemet.

3.2.3 Naturvårdsverket samlar inte in besöksstatistik

Uppgifter om besökstrycket i skyddade områden är viktig information både för förvaltare och för Naturvårdsverket. Länsstyrelserna behöver ta hänsyn till om besökstrycket ökar eftersom det kan leda till större åtgärdsbehov[176], och Naturvårdsverket använder uppgifter om besökstryck vid fördelningen av anslagsmedel till länsstyrelserna. Det finns dock metodologiska svårigheter med att mäta besökstryck. Det görs ingen insamling av besöksuppgifter som kan ligga till grund för medelsfördelningen till länsstyrelserna, se vidare i avsnitt 3.3.1.

Naturvårdsverket saknar jämförbara uppgifter om besöksantal. Naturvårdsverket samlar in uppgifter från länsstyrelserna om antalet besökare i de 30 nationalparkerna, men det är stora skillnader i hur uppskattningarna av antalet besökare i nationalparkerna görs vilket gör att uppskattningarna inte bör jämföras. Naturvårdsverket har ingen sammanställning eller central datahantering av besöksstatistik i naturreservaten.[177] Vissa länsstyrelser beskriver sin besöksräkning i den årliga återrapporteringen till Naturvårdsverket, men det ger inte jämförbara uppgifter. Enligt många skötselplaner ska det genomföras besöksmätningar i det skyddade området, men det är oklart i vilket utsträckning detta görs i och med att det inte följs upp på nationell nivå.

Besöksräkning i skyddade områden kan göras på många olika sätt, med olika för- och nackdelar; till exempel med besöksräknare vid entréer (fångar inte alla besökare), data om besök på hemsidor för respektive område (fångar sannolikt inte de som regelbundet vistas där) eller mobildata (kostsamt). Dessa metoder kan ge information som är värdefull i förvaltningen. Men de metodologiska svårigheterna med besöksräkning i skyddade områden gör att jämförbarheten blir låg, även om man skulle använda samma metod i alla områden. Att olika metoder används i olika områden gör att de inte går att jämföra eller sammanställa till nationella uppgifter om antal besökare. För att kunna följa upp besöksutvecklingen nationellt behöver Naturvårdsverket tillämpa en metod för att mäta besökstryck som ger jämförbara uppgifter mellan länen och över tid.

3.3 Fördelning av anslagsmedel

Naturvårdsverket ska fördela medel från anslag 1:3 till länsstyrelserna för förvaltningen av skyddad natur[178] och tillämpar flera metoder för fördelningen. Vi konstaterar att det finns flera brister i utformningen av medelsfördelningen. Framför allt är det fördelningen via skötselschablonen och bidragen till särskilt kostsamma objekt som uppvisar brister. Skötselschablonen tar inte hänsyn till förändringar i vissa förvaltningsbehov, bland annat på grund av att den delvis baseras på gamla uppgifter som inte uppdateras. Fördelningen till särskilt kostsamma objekt brister i transparens, ändamålsenlighet och effektivitet. Vi konstaterar att det behövs en samlad översyn av medelsfördelningsmetoderna.

År 2023 fördelade Naturvårdsverket drygt 513 miljoner kronor från anslag 1:3 till arbetet med förvaltningen av skyddad natur. Tabell 1 visar hur mycket som fördelades via de olika fördelningsmetoderna.

Tabell 1 Medelsfördelning per fördelningsmetod år 2023

Källa: Underlag från Naturvårdsverket, 2024-02-08.

3.3.1 Naturvårdsverkets schablon för att fördela medel tar inte hänsyn till förändrade behov

Den största delen av medlen för förvaltning av skyddad natur fördelas utifrån en modell som Naturvårdsverket kallar skötselschablonen. Syftet med schablonen är att fördela mer medel till de länsstyrelser som har mer skötselkrävande områden att förvalta. Schablonen baseras på en kombination av faktorer och viktningar för att beräkna hur mycket medel som ska fördelas till de olika länsstyrelserna. En övergripande viktning i schablonen är att 60 procent av medlen fördelas baserat på faktorer som rör naturvårdande skötsel, och 40 procent fördelas via faktorer som ska fånga behovet av åtgärder för friluftsliv och basskötsel.[179] I bilaga 1 beskriver vi vilka faktorer som används, när de senast uppdaterats med nya uppgifter och hur de viktas.

Uppgifterna som flera av faktorerna baseras på uppdateras inte regelbundet. Det innebär att medelsfördelningen inte följer förändringar i förvaltningsbehoven, till exempel till följd av att det tillkommer nya arealer skyddad natur som är skötselkrävande eller att besökstrycket förändras. Uppgifterna om areal hävdad mark, som är skötselkrävande, har inte uppdaterats sedan 2014. Denna faktor används för att fördela 40 procent av medlen som fördelas till naturvårdande skötsel i modellen. Det finns nyare uppgifter att tillgå, men Naturvårdsverket har valt att inte uppdatera schablonen med dem. Naturvårdsverket uppger att de nya uppgifterna skulle få så stor påverkan på fördelningen att det skulle behöva förankras med länen och att schablonen eventuellt skulle behöva justeras. Uppgifterna om besöksantal är baserade på en intervjuundersökning som gjordes 2003–2007, trots att friluftslivet har förändrats mycket sedan dess. Naturvårdsverket menar att det inte har skett några väsentliga förändringar i skötselkrävande arealer, men instämmer i att det är problematiskt att det inte finns bättre uppgifter om besökstrycket.[180]

Modellen tar inte hänsyn till om länsstyrelsen överlåtit förvaltning till en annan aktör. I modellen används uppgifter om antal skyddade områden och areal skyddade områden per län, där skyddade områden som förvaltas av andra aktörer är medräknade. Det innebär att länsstyrelser blir tilldelade medel för förvaltning av områden som de inte förvaltar och som de inte ska helfinansiera.[181] Modellen räknar samtidigt bort de akvatiska arealer som är skyddade, vilket kan påverka möjligheten för länsstyrelser med stora akvatiska arealer inom skyddade områden att utveckla förvaltningen av dem.[182]

Det finns inte någon direkt koppling mellan förvaltningskostnader och medelsfördelning i modellen, och det är osäkert hur väl modellens faktorer reflekterar skötselbehoven. Länsstyrelserna får självständigt prioritera hur de ska använda tilldelade medel, och behöver alltså inte följa fördelningen mellan naturvårdande skötsel och friluftsliv som Naturvårdsverket använder i modellen. Länsstyrelsernas förvaltningskostnader skiljer sig från modellens tilldelning till naturvårdande skötsel respektive åtgärder för friluftsliv och basskötsel, se diagram 5. Diagrammet visar en jämförelse mellan andelen medel som tilldelats via schablonen för naturvårdande skötsel och andelen medel som länsstyrelserna har redovisat att de använt för naturtypsskötsel under 2018. Vissa länsstyrelser spenderade mer medel på naturvårdande skötsel än vad modellen tilldelat, medan andra i stället prioriterade friluftsliv och basskötsel högre. De nordligaste länen lägger en mycket stor andel av sina medel på friluftsliv och basskötsel. Till exempel redovisade Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Norrbottens län att de använde 80 respektive 85 procent av tilldelade schablonmedel till friluftsliv och basskötsel, vilket överstiger schablonens tilldelning.[183] Detta kan vara en indikation på att modellens fördelningsfaktorer inte reflekterar de faktiska skötselbehoven tillräckligt väl.

När skötselschablonen infördes 2009 framförde flera länsstyrelser synpunkter på utformningen. Till exempel ansåg flera länsstyrelser att taket för faktorn areal skyddad natur satts för lågt, vilket gör att kostnaderna för att förvalta stora arealer inte beaktas i tillräckligt hög utsträckning. Länsstyrelser var också kritiska mot kvaliteten på underlagen för besökstryck och på uppgifterna från Natura 2000-databasen. Det fanns även kritik mot att schablonen inte beaktar kostnader för den obligatoriska uppföljningen. Naturvårdsverket tyckte att det var en relevant synpunkt men valde sedan i stället att göra uppföljningen valfri.[184]

Diagram 5 Andel av schablonmedel som fördelats respektive använts till naturvårdande skötsel per länsstyrelse, år 2018

3.3.2 Brister i medelsfördelningen till särskilt kostsamma objekt

Syftet med att fördela medel till särskilt kostsamma objekt har varit att ge en tillräcklig finansiering av områden vars förvaltningskostnader är betydligt högre än de medel som tilldelas genom skötselschablonen. Naturvårdsverket har utvärderat medelstilldelningen till särskilt kostsamma objekt och identifierat stora brister i effektivitet, ändamålsenlighet och transparens.[185] Naturvårdsverket har därefter vidtagit vissa åtgärder. Till exempel har vissa avtal har sagts upp, och Naturvårdsverket har flyttat finansieringen av kostnader för fastighetsförvaltning och naturum till ordinarie finansieringsmodeller för dessa verksamheter.[186]

Prioriteringen av vilka områden som får extra finansiering är oklar eftersom det saknas tydliga kriterier för vilka objekt som ska få bidrag. Tilldelade medel gör nytta i de områden som får särskild finansiering och har lett till mer förutsägbar finansiering för dessa områden, men motsvarande behov finns i många andra skyddade områden. Ett skäl för särskild finansiering har varit att skötselschablonen inte tar hänsyn till marina miljöer. Tidigare var de marina områdena få, men nu har antalet ökat och det går därför inte längre att motivera att vissa skyddade marina områden ska få särskild finansiering men inte andra. Fördelningen av bidrag till de särskilt kostsamma objekten har heller inte tagit hänsyn till om behoven förändras, till exempel att finansieringsbehovet minskar efter att kostsamma restaureringar eller iståndsättningsåtgärder genomförts, eller att behovet ökar efter att en ny skötselplan med mer omfattande åtgärder beslutas.[187]

En annan brist med bidraget är att medel för olika ändamål har givits samlat i samma bidragsposter och att länsstyrelserna har fått medel till sådant som vanligtvis finansieras via andra bidrag. Medel för fastighetsförvaltning har utgjort en del av finansieringen i fyra objekt, och finansiering av naturum fanns med i bidraget till ett objekt. Ungefär 40 procent av medlen som gick till särskilt kostsamma objekt under perioden 2014–2018 användes till fastighetsförvaltning, tillsyn och samverkan. Tillsyn ska inte finansieras med medel från 1:3-anslaget.[188]

Det finns även indikationer på att finansieringen av särskilt kostsamma objekt bidragit till att skapa mer eller mindre fristående enheter eller organisationsstrukturer med svag integrering i övrigt arbete med skyddade områden i respektive län, vilket riskerar att bidra till mindre effektiv förvaltning.[189]

3.3.3 Bidrag till restaurering av våtmarker i skyddade områden

Bidraget till restaurering av våtmarker i skyddade områden ska gå till åtgärder som syftar till att förbättra bevarandestatusen för naturtyper och arter som är beroende av våtmarker.[190] Nationellt mer hotade naturtyper och arter är generellt högre prioriterade än de som är mindre hotade, men prioriteringen kan påverkas av regionala förhållanden. Åtgärderna ska gynna våtmarksnaturvärden i statligt beslutade skyddade områden, men måste inte genomföras inom de skyddade områdena.[191] Åtgärder bör vara beskrivna som nödvändiga i gällande skötselplan.[192]

Under 2022 fick Naturvårdsverket in drygt 700 ansökningar om bidrag för projekt under perioden 2023–2025, varav 602 ansökningar fick bifall. Ungefär 215 miljoner kronor kommer att betalas ut under perioden.[193] Alla länsstyrelser har fått bidrag för minst en åtgärd. Restaurering av våtmarker tar ofta flera år från start till mål. För att undvika att åtgärder inleds som sedan inte kan fullföljas gäller bidragsbesluten sedan 2021 därför för tre år. Detta bedöms ge länsstyrelsen möjlighet att arbeta mer effektivt med åtgärderna. Bidrag betalas ut årligen under våren.[194]

Naturvårdsverket har valt att tillämpa ett ansökningsförfarande för denna medelsfördelning på grund av att kapacitet och behov av åtgärder varierar mycket mellan länen och att det saknas ett bra underlag för att slå fast en schablon. Naturvårdsverket uppger att beredningen av ansökningarna är tidskrävande och att de vill gå mot en mer automatiserad bedömning utifrån fastställda prioriteringar, men att det kräver utveckling av it-stöd.[195]

3.3.4 Bidrag till naturumverksamhet

Naturvårdsverket ger bidrag till den naturumverksamhet som drivs av länsstyrelser, kommuner eller stiftelser. Totalt 15 av de 21 länsstyrelserna fick 2023 bidrag för naturumverksamhet. Bidraget varierade mellan 1,3 och 7,2 miljoner kronor, beroende på hur många naturum en länsstyrelse har. För statliga naturum består bidraget av en fast och en rörlig del. Den fasta delen är 700 000 kronor. Den rörliga delen fördelas enligt en nyckel som baseras på uppgifter från föregående år om antal besök, öppettimmar, öppetdagar, mottagna skolklasser och guidade exkursioner, visningar av utställningen och föredrag. Icke-statliga naturum får en fast summa i bidrag, men denna varierar mellan åren. Totalt 93 procent av bidraget gick 2023 till statlig naturumverksamhet.[196] Naturvårdsverket beslutade 2017 att löpande verksamhetsbidrag inte längre ska ges till nya icke-statliga naturum.[197]

3.3.5 LIFE-medel drygar ut anslaget för skötsel av skyddad natur

EU:s miljöfond LIFE är en viktig finansieringsform för restaureringsåtgärder i skyddade områden.[198] Deltagandet i LIFE-projekt är ett sätt att växla upp 1:3-anslaget och genomföra prioriterade åtgärder som behövs för att klara kraven enligt art- och habitatdirektivet. EU-kommissionen finansierar normalt 60 procent av projektbudgeten, medan 40 procent finansieras nationellt. Länsstyrelser som deltar i projektet står normalt för 10–15 procent av projektbudgeten, och dessa medel tas huvudsakligen från de medel som länsstyrelsen tilldelats från 1:3-anslaget. Naturvårdsverket medfinansierar vanligen omkring 25–30 procent, vilket finansieras från 1:3-anslaget genom årliga utbetalningar. Havs- och vattenmyndigheten medfinansierar LIFE-projekt med fokus mot vattenmiljöer.[199]

År 2023 pågick fyra LIFE-projekt där Naturvårdsverket var medfinansiär.[200] Naturvårdsverket vill uppmuntra länsstyrelser att söka medel från LIFE-programmet. De erbjuder därför skrivarstöd för att ta fram ansökningar för projekt som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och att skyddade områden förvaltas.[201]

3.3.6 Medelsfördelningen behöver ses över

Vi konstaterar att det finns brister i utformningen av medelsfördelningen. Naturvårdsverket har gjort vissa förbättringar men behöver ta ett samlat grepp om hela medelsfördelningen för att fördelningen av anslagmedel till länsstyrelserna ska bli så effektiv som möjligt.

Naturvårdsverket har åtgärdat vissa brister med bidragen till särskilt kostsamma objekt, se avsnitt 3.3.2. En annan förbättring av medelsfördelningen som Naturvårdsverket gjort är att ta bort bidraget till så kallade särskilt kostsamma insatser. Fram till 2017 fördelades medel från 1:3-anslaget genom detta bidrag som länsstyrelserna kunde söka årligen. Syftet var att finansiera större särskilda satsningar som länsstyrelsen kunde ha svårt att hantera genom egen prioritering inom länsstyrelsernas åriga anslagstilldelning, till exempel särskilda naturvårdssatsningar. Bidraget togs bort på grund av att det var för administrativt tungt att hantera ansökningarna.[202]

Naturvårdsverket konstaterade själva 2020 att fördelningsmodellerna behöver revideras för att motsvara kraven på transparens, ändamålsenlighet och effektivitet, och för att stärka målstyrningen för förvaltningen av skyddad natur.[203] Samtidigt konstaterade Naturvårdsverket att fördelningsmodellerna behöver ses över samlat eftersom de finansierar samma verksamhet. Naturvårdsverket uppger att de arbetar med ett måldokument för att förbättra målstyrningen, som planeras vara färdigt våren 2024. Därefter planerar Naturvårdsverket att analysera om de kan justera fördelningsmetoderna för att medel på bästa sätt ska bidra till måluppfyllelsen.[204]

3.4 Nationalparkernas skötselplaner

Många nationalparker har gamla skötselplaner som behöver revideras. Det är Naturvårdsverket som ansvarar för att ta fram skötselplaner för nationalparkerna och se till att dessa är aktuella. Skötselplanerna är vägledande dokument för länsstyrelsernas förvaltning av nationalparkerna, och om de är inaktuella kan det utgöra ett hinder för en effektiv förvaltning. Alla nationalparker är särskilt besöksintressanta områden[205], vilket innebär att de enligt friluftslivsmålen ska ha föreskrifter och skötselplaner som är uppdaterade när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[206]

Hälften av nationalparkerna har skötselplaner som är mer än 20 år gamla. Genomsnittsåldern är 21 år. Nationalparkerna Blå Jungfrun, Dalby Söderskog och Töfsingdalen har de äldsta gällande skötselplanerna, beslutade 1985. Totalt 77 procent av nationalparkernas skötselplaner har uppdaterats sedan nationalparkerna bildades, men även många av dem som uppdaterats är nu gamla. Många av skötselplanerna innehåller inaktuella uppgifter om vem som är förvaltare.[207] Naturvårdsverket har inte gjort någon samlad bedömning av revideringsbehovet för nationalparkernas skötselplaner, och uppger att de inte har tillräckliga personalresurser för att hantera skötselplanerna systematiskt.[208]

Länsstyrelserna bedömer att 19 av Sveriges 30 nationalparkers skötselplaner är i behov av revidering.[209] Precis som för naturreservaten, är ett av de vanligaste skälen till att nationalparkernas skötselplaner behöver revideras att de är väldigt detaljerade och anger att föråldrade skötselmetoder ska användas eller att de inte tillåter nödvändiga skötselåtgärder.[210] Naturvårdsverket instämmer i att skötselplaner från vissa perioder är för detaljerade och innehåller omoderna skötselmetoder.[211] Skötselplaner kan också behöva revideras till följd av ett ökat besökstryck. Ett exempel är att ett ökat besökstryck på Kungsleden har medfört att Länsstyrelsen i Norrbottens län behöver avlasta leden, genom att bygga nya leder och avstickare för att kanalisera besökarna och minska slitaget på fjällmiljön. Detta medges dock inte av nuvarande skötselplaner för de skyddade områden som berörs, och genomförandet har därför fördröjts på grund av att Naturvårdsverket inte har uppdaterat skötselplanerna.[212]

Tre fjärdedelar av länsstyrelserna har varit i kontakt med Naturvårdsverket om behovet av att revidera skötselplaner för nationalparker i länet utan att Naturvårdsverket påbörjat revideringen. Endast en länsstyrelse uppger att Naturvårdsverket har påbörjat revidering efter att länsstyrelsen kontaktat dem.[213] Vi konstaterar att Naturvårdsverket inte har uppfyllt sitt mål om att alla nationalparker skulle ha uppdaterade skötselplaner senast 2020, vilket sattes 2011 som en del av Värna Vårda Visa-programmet.[214]

Det finns även behov av att uppdatera föreskrifter för tio av nationalparkerna, enligt länsstyrelsernas bedömning. Länsstyrelserna uppger att de har uppmärksammat Naturvårdsverket på detta men att uppdatering inte har påbörjats. Det handlar enligt flera länsstyrelser om gamla föreskrifter som behöver uppdateras utifrån ny kunskap och förändrade förutsättningar.[215]