2. Länsstyrelsernas förvaltning av skyddad natur

Avsnitt

2.1 Planering och genomförande av förvaltningen

Länsstyrelsernas organisation för förvaltningen av skyddad natur är likartad över landet. Planeringen och genomförandet försvåras av att länsstyrelserna har begränsade möjligheter att överblicka de samlade åtgärdsbehoven för de skyddade områdena. Många länsstyrelser saknar även principer för prioritering av åtgärder. Svårigheter att upphandla entreprenörer för olika arbeten påverkar förvaltningens effektivitet. Länsstyrelserna kan inte nyttja tillfälliga budgetförstärkningar effektivt. Förvaltningen av vattenmiljöer i skyddade områden behöver också utvecklas.

2.1.1 Verksamhetsplaneringen följer budgetåret

Förvaltningen av skyddad natur är i grunden organiserad på ett likartat sätt över hela landet, med vissa skillnader mellan de olika länsstyrelserna.[61] De allra flesta länsstyrelser har separata enheter för förvaltning och naturskydd, medan ett fåtal länsstyrelser organiserar förvaltning och naturskydd tillsammans. På handläggarnivå fördelas ansvaret för förvaltningen tematiskt, till exempel utifrån naturtyp, specialistkompetens eller geografi. Hur många områden en handläggare ansvarar för varierar mellan länen, från 20 till över 50. I handläggarnas uppgifter ingår bland annat att läsa in sig på skötselplanerna för sina tilldelade områden och inför varje verksamhetsår föreslå vilka åtgärder som ska genomföras.

Verksamhetsplaneringen bedrivs årsvis och följer budgetåret. Under hösten börjar länsstyrelserna planera vilka åtgärder som behöver genomföras kommande år. Verksamhetsplanen för förvaltningen fastställs sedan i början av året när budgeten är känd. Då görs en prioritering av de samlade åtgärdsbehov som handläggarna lyft upp utifrån tillgängliga medel. Det här beskrivs av de länsstyrelser som vi intervjuat som en process där hela enheten deltar aktivt. De flesta länsstyrelser har därutöver viss planering av både naturvårdande skötsel och åtgärder för friluftslivet som sträcker sig längre fram i tiden, vanligen upp emot fem år.

En förutsättning för en effektiv förvaltning är att åtgärder planeras utifrån säsong. De flesta länsstyrelser har en mer operativ period under vår, sommar och tidig höst. Verksamhetsplanering och registrering av genomförda åtgärder sker främst under sen höst och vinter. Länsstyrelserna beaktar i sin verksamhetsplanering behovet av att hantera oförutsedda händelser, som framför allt orsakas av väder och klimat, genom att antingen ha en buffert eller beredskap för att planera om verksamheten om det skulle bli nödvändigt.

Länsstyrelserna följer regelbundet upp om åtgärder håller plan och budget under verksamhetsåret, för att kunna justera verksamhetsplanen vid behov. De åtgärder som inte kunnat genomföras under verksamhetsåret, och som det fortfarande finns behov av, fångas upp i verksamhetsplaneringen för efterföljande år.

2.1.2 Svårt att överblicka de samlade åtgärdsbehoven

För att verksamheten ska kunna planeras effektivt behöver länsstyrelsen ha god kännedom om de samlade åtgärdsbehoven för att kunna prioritera mellan dem. Ingen länsstyrelse uppger sig ha mycket god kännedom om de samlade åtgärdsbehoven. De flesta länsstyrelser placerar sig själva mitt emellan ”mycket liten” och ”mycket god” kännedom om detta.[62] Vi konstaterar att det kan vara en utmaning för länsstyrelserna att överblicka det samlade åtgärdsbehovet eftersom naturreservaten är många, mellan 100 och 500 per län, och fördelade på olika handläggare. För att kunna överblicka de samlade åtgärdsbehoven behövs därför ett ändamålsenligt it-stöd. Vi konstaterar att nuvarande it-stöd har stora brister och inte ger länsstyrelserna det stöd som de har behov av, vilket vi återkommer till i avsnitt 2.4.1 och 3.2.2.

En annan förutsättning för en effektiv resursanvändning är att det finns en prioriteringsordning för vilka åtgärder som ska prioriteras, och för hur medel ska prioriteras mellan naturvårdande skötsel och åtgärder för friluftslivet. Totalt 13 länsstyrelser har prioriteringsordningar för bådadera, medan 4 helt saknar intern styrning för sådana prioriteringar och övriga 4 saknar någon av de två.[63]

2.1.3 Effektiv upphandling bidrar till effektiv förvaltning

Alla länsstyrelser är beroende av att upphandla åtgärder för att kunna nyttja tillgängliga medel effektivt. Från våra intervjuer framkommer att ramavtal eller dynamiska inköpssystem[64] underlättar en effektiv resursanvändning. De flesta länsstyrelser upplever dock vissa svårigheter som påverkar effektiviteten i upphandlingen.[65]

Dynamiska inköpssystem och ramavtal är effektiva för återkommande avrop. Två tredjedelar av länsstyrelserna tillämpar dynamiska inköpssystem, men de allra flesta länsstyrelser saknar de ramavtal som de anser sig behöva.[66] De saknar även tillräcklig kompentens för de upphandlingar som de vill göra, och misslyckas i olika omfattning att upphandla de åtgärder som de behöver. Även tillgång till lokala entreprenörer är en viktig förutsättning för upphandling, men tillgången är i vissa län begränsad. Exempelvis upplever länsstyrelsen i Norrbottens län att det är hård konkurrens om lokala entreprenörer och att länsstyrelsen har svårt att stå sig i konkurrensen bland beställare, eftersom tillgången till resurser – och därmed förutsättningen för långsiktiga upphandlingsrelationer – är osäker.[67] Vissa typer av åtgärder kan vara svårare att få entreprenörer till, vilket gör upphandlingarna mer resurskrävande.[68]

Inspektion av åtgärder som är utförda av entreprenörer kräver resurser från länsstyrelsens sida. Det finns dock goda exempel på hur detta kan effektiviseras. Ett sådant exempel kommer från Länsstyrelsen i Norrbottens län, som har en digital applikation där länsstyrelsen och anlitade entreprenörer kan dela information om åtgärder mellan sig. Entreprenören kan även dokumentera sitt arbete med bilder. Detta sparar resurser eftersom länsstyrelsen i mindre utsträckning behöver inspektera utförda åtgärder på plats.[69]

2.1.4 Anslagsförstärkningen 2021 och 2022 var positiv för länsstyrelserna men sedan 2023 behöver de prioritera hårdare

Anslag 1:3 och därmed disponibla medel för förvaltningen av nationalparker och naturreservat har varierat över tid. En tillfällig anslagsförstärkning 2021 och 2022 gjorde att länsstyrelserna både kunde rekrytera personal[70] och genomföra fler och mer kostsamma åtgärder, till exempel att investera i friluftsanordningar eller genomföra restaureringar.[71] På så sätt kunde länsstyrelserna hinna ifatt med vissa åtgärder som de tidigare behövt skjuta på framtiden. När budgeten 2023 åter minskade behövde länsstyrelserna avveckla personal och återigen göra hårda prioriteringar inom förvaltningsverksamheten. Granskningen visar att länsstyrelserna inte kan nyttja tillfälliga anslagsförstärkningar på ett effektivt sätt.

Drygt hälften av länsstyrelserna bedömer att de i nuläget inte har den kompetens som de behöver för att klara av förvaltningsuppdraget.[72] Anslagsökningen förbättrade tillfälligt länsstyrelsernas möjligheter att rekrytera, behålla och utveckla personal.[73] Att rekrytera och introducera nya medarbetare i verksamheten tar viss tid och kräver resurser av den egna organisationen. Eftersom budgetförstärkningen var tillfällig var det främst tidsbegränsade anställningar som skapades, men det kan vara svårt för länsstyrelserna att rekrytera kvalificerad kompetens till den anställningsformen. Just trygga anställningsförhållanden framhålls som viktigt för att behålla kompetens.[74] Vidare, när anslaget sedan minskades, fanns en trögrörlighet i att avveckla personal. Sedan 2023 har visstidsanställningar avbrutits eller inte förlängts, vakanser har inte tillsatts och uppsägning av personal har förekommit.[75] Länsstyrelserna har nu svårare att rekrytera, behålla och utveckla kompetens.[76]

Länsstyrelsernas prioriteringar av åtgärder har förändrats till följd av att anslaget minskat.[77] Samtliga åtgärder för friluftslivet har prioriterats ner, se diagram 1. De flesta länsstyrelser har prioriterat ner servicen inom skyddade områden, till exempel städning av toaletter, sophantering och tillhandahållande av ved. De flesta länsstyrelser har även prioriterat ner underhåll av befintliga friluftsanordningar. Flera länsstyrelser har dessutom prioriterat upp avveckling av befintliga friluftsanordningar, eftersom underhåll av dessa är kostsamt. I praktiken kan det innebära att vissa friluftsanordningar i behov av underhåll avvecklas i stället för att repareras. Friluftsanordningar som inte underhålls kan dessutom vara farliga för allmänheten. Att underhållsåtgärder för friluftsanordningar skjuts upp medför även en risk för att kostnaden för att åtgärda problem när de väl blivit akuta blir högre än vad det hade kostat att åtgärda dem tidigare.

Restaureringar av naturtyper är viktiga för att främja den biologiska mångfalden, till exempel återskapande av ängs- och betesmark eller naturvårdsbränning i skog. Sådana åtgärder är kostsamma. Nästan alla länsstyrelser har prioriterat ner kostsamma naturvårdsåtgärder (över 200 000 kronor), se diagram 1. Ett sätt för länsstyrelserna att kunna genomföra restaureringar, trots resursbegränsningar, är att söka medfinansiering från EU:s LIFE-fond för restaureringsåtgärder i skyddade områden (se vidare avsnitt 3.3.5).[78] Att delta i större restaureringsprojekt med EU-finansiering prioriteras nu högre än tidigare av drygt hälften av länsstyrelserna.[79] Alla länsstyrelser som vi intervjuat deltog i minst ett LIFE-projekt och var positiva till deltagandet. Ett exempel är naturvårdsbränningsprojektet LIFE2Taiga där 17 länsstyrelser deltar, och ett annat är LIFE RestoRED för att återskapa ängs- och betesmark och som genomförs i 9 län.[80] För att beviljas medfinansiering för LIFE-projekt är ett villkor att de naturvärden som restaurerats också bibehålls, vilket kan innebära ett långsiktigt ekonomiskt åtagande för länsstyrelsen. Länsstyrelserna som vi har intervjuat förklarar att de nu undviker restaureringar som medför framtida underhåll eftersom de inte vill åta sig ytterligare kostnader givet det osäkra budgetläget.[81]

Diagram 1 visar att 8 länsstyrelser även har prioriterat ner löpande naturvårdsåtgärder, exempelvis slåtter, vilket innebär en risk för att naturvärden går förlorade. Till exempel kräver hävdade marker årlig slåtter eller bete för att deras höga naturvärden ska bibehållas. Vi har i våra intervjuer fått exempel på att länsstyrelserna har problem med att bedriva slåtter i den omfattning som krävs för att bibehålla naturvärdena. Länsstyrelsen i Västra Götalands län överväger att på försök slåttra vissa marker mer sällan, trots att det är osäkert hur naturvärdena påverkas.[82] Länsstyrelsen i Norrbottens län är osäker på om myrslåttern kan bedrivas i tillräcklig omfattning.[83]

Diagram 1 Så har förändringen av anslag 1:3 från 2023 påverkat länsstyrelsernas prioritering av olika åtgärdstyper

2.1.5 Länsstyrelserna behöver utveckla förvaltningen av vattenmiljöer

Förvaltningen av vattenmiljöer har blivit en större del av de flesta länsstyrelsers verksamhet under de senaste tio åren.[84] Längre tillbaka i tiden betraktades vatten mest som en yta i skyddade områden. Bevarandevärden och förvaltningsbehov har därför inte alltid uppmärksammats vid bildandet av skyddade områden med värdefulla vattenmiljöer. Regeringen har dock uttalat att skyddade områden där sötvattens- eller havsmiljöer ingår bör ses över så att deras naturvärden tillvaratas, vilket kan innebära att skyddsbesluten måste revideras.[85]

Totalt 14 länsstyrelser förvaltar naturreservat eller nationalparker där ett bevarandemål är att skydda den marina miljön, och 9 av dem arbetar aktivt med förvaltningsåtgärder i dessa områden. Totalt 20 länsstyrelser förvaltar skyddade områden där sjöar och vattendrag och deras naturvärden ska skyddas, och genomför förvaltningsåtgärder där. Alla 21 länsstyrelser har handläggare med särskild kompetens om förvaltning av vattenmiljöer, men 16 av länsstyrelserna menar att de skulle behöva ytterligare kompetens. Framför allt är det länsstyrelserna som förvaltar marina miljöer som har det behovet.[86]

Länsstyrelserna upplever att det inte alltid är tydligt om de ska vända sig till Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten för att få stöd i förvaltningen av vattenmiljöer.[87] De flesta som får stöd, uppger att de får stöd från båda myndigheterna. Fem länsstyrelser är nöjda med stödet medan tio upplever att de inte får det stöd som de behöver. Vi tolkar länsstyrelsernas fritextsvar som att de efterlyser konkret och verksamhetsnära vägledning inom samtliga delar i förvaltningsprocessen: planering, genomförande och uppföljning. Det har sannolikt ett samband med att de också saknar relevant kompetens.

2.2 Överlåten förvaltning

Länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen av 11 procent av de statligt bildade naturreservaten till andra aktörer. Hur mycket av förvaltningen som har överlåtits varierar mycket mellan länen. Även om förvaltningen överlåtits till en annan aktör är det länsstyrelserna som har det övergripande ansvaret för att området förvaltas i enlighet med beslut och skötselplan. Granskningen visar att det är ovanligt att länsstyrelserna följer upp detta annat än vid indikationer på att det finns problem.

2.2.1 Länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen i olika utsträckning

Länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen av naturreservat i varierande omfattning, från något enstaka till över 300, vilket framgår av diagram 2. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har överlåtit förvaltningen av flest områden, 305 naturreservat vilket motsvarar 66 procent av naturreservaten i länet. Det är framför allt Västkuststiftelsen som har tagit över förvaltningen. Västkuststiftelsen förvaltar drygt 83 000 hektar, vilket motsvarar 85 procent av den skyddade areal där förvaltningen överlåtits i länet.

Överlåtelse av förvaltning har i huvudsak skett till två typer av aktörer: stiftelser och kommuner. Av alla statliga naturreservat i Sverige som förvaltas av andra aktörer än länsstyrelserna, förvaltar Västkuststiftelsen 48 procent och kommuner 31 procent. Förvaltning överlåts inte om det inte finns ett intresse och incitament för den andra aktören att förvalta området. Till exempel ska Västkuststiftelsen enligt sina stadgar bevara och tillgängliggöra den västsvenska naturen,[88] och ett vanligt skäl till att kommuner övertar förvaltningen av statliga naturreservat är att reservatet ligger på kommunal mark eller i anslutning till kommunala naturreservat.

Diagram 2 Överlåten förvaltning per län (antal naturreservat som länsstyrelsen överlåtit förvaltningen av respektive förvaltar själva)

2.2.2 Länsstyrelserna har alltid ett övergripande ansvar för förvaltningen

Länsstyrelsen ansvarar för att statligt bildade naturreservat sköts i enlighet med beslut och skötselplan, även när förvaltningen överlåtits till en annan aktör. Granskningen visar att länsstyrelserna inte prioriterar proaktiv uppföljning av förvaltningen av överlåtna naturreservat särskilt högt. Bara 2 länsstyrelser uppger att de regelbundet bedömer om förvaltaren genomför förvaltningen i enlighet med beslut och skötselplan, och 13 länsstyrelser uppger att de bara bedömer detta vid indikation på problem.[89] Länsstyrelserna uppger dock att de har viss insyn i förvaltningen av naturreservat där förvaltningen överlåtits, genom till exempel regelbundna avstämningar och förvaltarträffar,[90] eller genom att ingå i förvaltarnas styrelser. Exempel på detta är länsstyrelserna i Västra Götalands och Norrbottens län som ingår i styrelsen för Västkuststiftelsen respektive Laponiatjuottjudus, se faktarutan nedan.

Länsstyrelserna ger främst stöd om naturvårdande skötsel till förvaltare vid förfrågan (14 länsstyrelser) eller om de har identifierat ett behov av det (10 länsstyrelser).[99] Endast 3 av länsstyrelserna uppger att de regelbundet ger stöd till förvaltarna om naturvårdande skötsel. Länsstyrelsernas stöd till förvaltarna om åtgärder för friluftslivet följer samma mönster. Vissa länsstyrelser ger stöd till förvaltningen av naturreservat där förvaltningen har överlåtits genom medfinansiering av specifika åtgärder (7 länsstyrelser), överföring av anslagsmedel (5 länsstyrelser) eller personella resurser (4 länsstyrelser).

I granskningen har vi stött på ett par exempel på statliga naturreservat som länsstyrelsen inte känt till att de överlåtit förvaltningen av. Det har då handlat om överlåtelser där kommuner blivit förvaltare av naturreservat på kommunal mark, ofta långt tillbaka i tiden. Vi har inte fördjupat oss i detta och kan därför inte bedöma om det är vanligt förekommande. Vi kan dock konstatera att uppgifterna om vem som är förvaltare inte alltid stämmer i gällande skötselplaner eller i Naturvårdsverkets naturvårdsregister. Även om detta inte behöver ha lett till brister i förvaltningen av dessa områden, konstaterar vi att länsstyrelserna behöver ha korrekta uppgifter om vem som är förvaltare för samtliga statligt bildade naturreservat eftersom de ansvarar för att områdena sköts i enlighet med beslut och skötselplan och för att skötselplanen är aktuell.

2.3 Naturreservatens skötselplaner

Länsstyrelserna bedömer att behovet av att revidera skötselplaner för naturreservat är stort, men har inte prioriterat det arbetet. Inaktuella skötselplaner kan utgöra ett hinder för effektiv förvaltning när de inte är anpassade efter dagens kunskap om skötselmetoder. Skötselplaner kan också behöva revideras på grund av ändrade förhållanden, till exempel ett ökat besökstryck. Många skötselplaner är gamla, vilket ökar risken för att de är inaktuella. Det är viktigt att skötselplaner hålls uppdaterade eftersom länsstyrelserna ska förvalta naturreservaten i enlighet med dem.

2.3.1 Länsstyrelserna ligger efter med revideringarna av skötselplaner

Nästan alla länsstyrelser bedömer att det finns behov av att revidera skötselplaner för naturreservat i länet. Länsstyrelsernas uppskattningar av revideringsbehovet i respektive län varierar mellan 10 och 400 skötselplaner.[100] Totalt summerar det till ungefär 1 800 skötselplaner som behöver revideras, vilket motsvarar ungefär 37 procent av de statliga naturreservaten. Problemen med skötselplanerna som behöver åtgärdas är olika stora och utgör olika stora hinder för förvaltningen. Många länsstyrelser har en prioriteringsordning för revideringarna, men alla utom en saknar en tidsplan för detta.

En förklaring till att revideringen av skötselplaner går långsamt är att alla länsstyrelser prioriterar att ta fram skötselplaner för nybildade områden högre än att revidera gamla skötselplaner.[101] Vi konstaterar att denna prioritering är en följd av att regelverket tydligt anger att en skötselplan ska ingå i varje beslut om bildande av ett naturreservat[102], och att det bildas många nya skyddade områden varje år. Det är oftast handläggare på enheten som arbetar med att bilda nya skyddade områden som även genomför revideringar av skötselplaner. Revideringarna bekostas dessutom oftast med medel från anslag 1:14, vilket är det anslag som finansierar bildandet av nya skyddade områden.[103]

Revidering av skötselplaner är mer resurskrävande när även reservatsbeslutet behöver revideras. De flesta länsstyrelser uppger att de i ungefär hälften av fallen behöver ändra reservatsbeslutet i någon utsträckning när skötselplanen revideras.[104] Det har även framkommit att alla länsstyrelser ser ett behov av att uppdatera föreskrifter för naturreservat i sina län. Det kan behöva göras i samband med att skötselplanen revideras, men föreskrifterna kan även uppdateras separat.[105]

2.3.2 Många skötselplaner för naturreservat är gamla

Risken för att skötselplaner är inaktuella ökar när de blir äldre. Många av naturreservatens skötselplaner är gamla. Diagram 3 visar att en tredjedel av skötselplanerna är över 20 år gamla, och genomsnittsåldern är 18 år. Två tredjedelar av naturreservaten som är äldre än 20 år har en skötselplan som aldrig uppdaterats sedan naturreservatet bildades.

Gamla skötselplaner kan utgöra ett hinder för en effektiv förvaltning. Vanliga orsaker till detta är att kunskapsläget förbättrats eller att yttre påverkansfaktorer har förändrats. Det kan handla om ny kunskap om skötselmetoder eller att arter tillkommit. Det kan även handla om till exempel ett förändrat besökstryck, förändrade rörelsemönster eller nya former för friluftsliv. Det kan också finnas anläggningar som inte står med i skötselplanen och som det är oklart vems ansvar det är att sköta. Gamla skötselplaner kan förbjuda åtgärder som med dagens kunskap anses önskvärda. Det är till exempel vanligt att äldre skötselplaner för skogliga skyddade områden anger att området ska lämnas för fri utveckling och att inga skötselåtgärder tillåts. Men senare kunskap har visat att fri utveckling på lång sikt leder till igenväxning och utarmning av den biologiska mångfalden i de flesta skogsmiljöer och att naturvårdande skötsel därför är nödvändig.[106] Det går att söka dispens för att få genomföra åtgärder som skötselplanen inte medger, men det tar lång tid och gör därför förvaltningen mindre effektiv.[107]

Diagram 3 Skötselplanernas ålder, andel i olika åldersspann

Det förekommer också att naturreservat helt saknar skötselplan trots att det var länge sedan de bildades. Ungefär en tredjedel av alla länsstyrelser uppger att de har naturreservat som saknar beslutad skötselplan.[108] Enligt länsstyrelsernas uppskattningar handlar det totalt om 155–173 naturreservat. Det motsvarar ungefär 3,5 procent av alla statliga naturreservat. En del av naturreservaten som saknar skötselplan är före detta naturminnen eller naturvårdsområden, som sedan miljöbalken infördes ska förvaltas som naturreservat och därmed ha en skötselplan.[109]

2.3.3 Även särskilt besöksintressanta naturreservat saknar uppdaterade skötselplaner

Regeringens precisering av friluftslivsmålet om att skyddad natur ska vara en resurs för friluftslivet ställer sedan 2012 särskilda krav på att områden som är utsedda som särskilt besöksintressanta ska ha skötselplaner och föreskrifter som är uppdaterade när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[110] Alla länsstyrelser uppger att de har bedömt vilka naturreservat som är särskilt besöksintressanta. Ungefär två tredjedelar av länsstyrelserna bedömer att områden som de har klassat som särskilt besöksintressanta inte har uppdaterade föreskrifter och skötselplaner när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[111]

Vi konstaterar dock att det saknas en definition av vad ett särskilt besöksintressant område är och att Naturvårdsverket inte har haft någon vägledning om hur särskilt besöksintressanta områden ska klassificeras. Länsstyrelserna har därför tagit fram egna klassningssystem som är utformade på lite olika sätt. Först nu arbetar Naturvårdsverket med att ta fram ett nationellt klassningssystem.[112]

2.4 Uppföljning av förvaltningen

Länsstyrelserna registrerar genomförda åtgärder, men de följer inte upp bevarandevärdenas status i de skyddade områdena enligt det uppföljningssystem som Naturvårdsverket införde 2010. Länsstyrelserna följer upp effekter av vissa åtgärder, men de följer inte systematiskt upp åtgärders effekter och kostnadseffektivitet. Att uppföljningen är begränsad beror enligt länsstyrelserna på bristande resurser, som gjort att genomförande av åtgärder prioriteras före uppföljning.

2.4.1 Registrering av genomförda åtgärder tar mycket tid

Länsstyrelserna är ålagda att registrera genomförda åtgärder i Naturvårdsverkets it‑system Skötseldos.[113] Totalt 10 länsstyrelser uppger att de rapporterar in alla genomförda åtgärder i Skötseldos, medan 9 länsstyrelser rapporterar in en del men inte allt och 2 inte gör det alls.[114] Naturvårdsverket använder uppgifter från Skötseldos för sin redovisning till regeringen om förvaltningen, men eftersom länsstyrelserna redovisat genomförda åtgärder i olika utsträckning är uppgifterna i Skötseldos inte heltäckande, se vidare i avsnitt 3.2.2.

Registreringen av genomförda åtgärder lämnar stort utrymme för effektivare hantering. Det framgår tydligt av våra intervjuer och vår enkät att registreringen av genomförda åtgärder är tidskrävande på grund av brister i Skötseldos. Länsstyrelserna beskriver systemet som långsamt med långa väntetider mellan olika moment. Endast 6 av 21 länsstyrelser anser att Skötseldos är ganska eller till viss del användarvänligt, medan övriga 15 anser att det är användbart endast till liten del eller inte alls.[115]

En annan brist är att åtgärder inte kan registreras direkt i Skötseldos ute i fält, vilket leder till dubbelarbete. Länsstyrelserna har behov av att kunna registrera åtgärder i fält, och 19 av 21 länsstyrelser tillämpar därför andra system för det. De måste sedan manuellt föra över informationen från fältverktygen till Skötseldos. Fältverktygen har större användningsområden än Skötseldos och används av länsstyrelserna i olika omfattning för registrering av åtgärdsbehov, planerade åtgärder, genomförda åtgärder och uppföljningsresultat.[116]

Registreringen av åtgärder i Skötseldos innebär ett omfattande arbete för länsstyrelserna men är till begränsad nytta för deras egna förvaltningsbehov. Till exempel beskriver Länsstyrelsen i Västra Götalands län att det är svårt att använda Skötseldos för att se vad som har genomförts tidigare.[117] Vi konstaterar att information om genomförda åtgärder är viktig för planeringen av förvaltningen och för att kunna utvärdera olika förvaltningsåtgärder. Vi konstaterar också att information om genomförda åtgärder är viktig för kunskapsöverföringen inom förvaltningen, så att kunskap om förvaltningen inte blir personberoende.

2.4.2 Länsstyrelserna följer inte upp bevarandevärdenas status

Länsstyrelserna följer inte upp om bevarandevärden upprätthålls eller hur de utvecklas i skyddade områden. Länsstyrelserna har inte prioriterat systematisk uppföljning på områdesnivå i enlighet med Naturvårdsverkets uppföljningssystem från 2010, vilket vi återkommer till i avsnitt 3.2.1. Naturvårdsverkets avsikt var att en del av uppföljningen skulle vara obligatorisk. Naturvårdsverket har sedan dess gjort all uppföljning frivillig, eftersom de bedömt att länsstyrelserna inte har tillräckliga resurser för att kunna genomföra den obligatoriska uppföljningen.[118] En del länsstyrelser har ändå prioriterat att följa upp vissa naturtyper som har höga naturvärden och kräver mycket skötsel, till exempel gräsmarker.[119]

Länsstyrelserna upplever att uppföljningssystemet är för ambitiöst givet resursbegränsningarna och att de inte har tillräckligt med resurser för att kunna prioritera uppföljning. Länsstyrelserna efterlyser vägledning för enklare uppföljning som går att genomföra med tilldelade resurser, och där resultaten blir jämförbara mellan länen. Flera länsstyrelser har även lyft att uppföljningen behöver bli mer användbar för förvaltningen, genom att ge kunskap om områdens status och effekter av genomförda åtgärder. Vissa länsstyrelser efterfrågar även vägledning om hur de kan använda uppföljningsresultaten för att utveckla sin förvaltning.[120]

2.4.3 Länsstyrelserna gör viss verksamhetsnära uppföljning

Länsstyrelserna gör en del uppföljning av mer verksamhetsnära karaktär för att förbättra effektiviteten i förvaltningen, men följer inte systematiskt upp åtgärders effekter och kostnadseffektivitet. Vilka förvaltningsåtgärder som länsstyrelserna följer upp, och hur, varierar mellan länen. Utifrån våra intervjuer har vi fått flera exempel på hur länsstyrelserna arbetar med att lära av sina erfarenheter om vilka åtgärder som fungerar bra och hur kostnader kan hållas nere.

En länsstyrelse arbetar med uppföljning i form av statusbedömningar av hur deras arbete ser ut i förhållande till åtgärderna i skötselplanen, där förvaltaren bedömer om statusen är låg, mellan eller hög.[121] De lyfter även att de på sina månatliga förvaltarmöten ibland är ute i fält och tittar på en genomförd åtgärd och dess effekt. En annan länsstyrelse lyfter att de alltid strävar efter att göra åtgärder mer kostnadseffektiva genom att i slutet av året utvärdera hur mycket åtgärder kostat och vad som kan bli billigare.[122] En länsstyrelse beskriver förvaltningen som en konstant lärandeprocess; förvaltaren av ett område ser hur väl förvaltningen fungerar och testar ibland olika varianter av en åtgärd för att få kunskap om vad som ger bäst effekt.[123] Två av de intervjuade länsstyrelserna lyfter att de följer upp effekter av stora åtgärder, till exempel naturvårdsbränningar.[124]

Länsstyrelserna följer i olika utsträckning upp antal besökare, för att till exempel kunna se hur satsningar på tillgänglighet påverkar besöksantalet. Totalt 18 länsstyrelser använder automatiska besöksräknare. Andra exempel på besöksräkningsmetoder som används är mobildata, enkäter, intervjuer, uppgifter om biljettförsäljning till färjetrafik och uppgifter om vedåtgång. Antal besökare följs dock inte upp i alla skyddade områden, utan huvudsakligen i nationalparkerna.[125]

Länsstyrelserna arbetar också med att hålla sig uppdaterade om och använda nya metoder som kan bidra till mer effektiv förvaltning. Till exempel har en av länsstyrelserna ett projekt med brandhundsekipage där hundar utbildas i att söka dolda glödhärdar efter naturvårdsbränningar, för att göra efterbevakningen billigare och mer effektiv.[126] LIFE-projekt ger värdefull kunskap om skötselmetoder, eftersom länsstyrelserna då testar olika metoder för skötsel och restaurering. Länsstyrelserna följer upp åtgärders effekter och kostnadseffektivitet inom de LIFE-projekt som de deltar i. LIFE-projekt bidrar även till kunskapsöverföring mellan de länsstyrelser, högskolor, kommuner och myndigheter som deltar i projekten.[127]