1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Begreppet penningtvätt avser handlingar som syftar till att dölja intäkter från illegal verksamhet[1] genom att omvandla dem till tillgångar som kan användas och redovisas öppet utan att det väcker misstankar. Penningtvätt ger med andra ord kriminella krafter större nytta av sina brottsvinster. Penningtvätt är en utbredd företeelse som utgör ett hot mot det finansiella systemet och i förlängningen även mot den reala ekonomin och den allmänna säkerheten.[2]

Sveriges penningtvättsbekämpning vilar på två ben: det förebyggande respektive det straffrättsliga. Det förebyggande syftar till att hindra att vinster från brottslig verksamhet kommer in i den legala ekonomin genom att företag och andra aktörer vidtar åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten utnyttjas för penningtvätt. Den straffrättsliga delen syftar till att lagföra personer som utfört penningtvätt.

Penningtvätt kan utföras på många olika sätt och spridas ut på många olika tillfällen. Ibland handlar det om mycket komplexa upplägg som överskrider både bransch- och nationsgränser, vilket gör dem svåra att utreda.[3] En viktig del i bekämpningen av penningtvätt är därför att arbeta förebyggande. Det förebyggande arbetet bygger på att företag och andra typer av organisationer (verksamhetsutövare) vidtar åtgärder för att förhindra att deras verksamheter utnyttjas för att tvätta pengar. För att säkerställa att de lever upp till kraven som ställs på den här typen av åtgärder[4] utövar sju myndigheter[5] tillsyn över sammanlagt 24 sektorer med olika typer av verksamhetsutövare.[6] Bolagsverket har också en viktig roll i det förebyggande arbetet genom sitt ansvar för registret mot penningtvätt och registret över verkliga huvudmän.

Mot bakgrund av det stora antalet verksamhetsutövare som på olika sätt kan utnyttjas för penningtvätt och det allvarliga hot som förekomsten av penningtvätt utgör är det av stor vikt att penningtvättstillsynen bedrivs på ett effektivt sätt.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningen utgår från den övergripande revisionsfrågan: Är statens tillsyn över verksamheter som kan utnyttjas för penningtvätt effektiv? För att konkretisera den övergripande frågan har vi formulerat följande delfrågor:

• Har regeringen säkerställt att penningtvättstillsynen kan bedrivas på ett effektivt sätt?
• Är Finansinspektionens penningtvättstillsyn effektivt utformad?
• Är länsstyrelsernas penningtvättstillsyn effektivt utformad?
• Har Bolagsverket adekvata befogenheter, rutiner och verktyg för att säkerställa en god kvalitet i de register som ska försvåra penningtvätt?

Det är sju myndigheter som har ansvar att utföra penningtvättstillsyn, men granskningen omfattar endast Finansinspektionen, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Skälet till det är att dessa fyra tillsammans har tillsynsansvar för 20 av de 24 typer av verksamhetsutövare som anges i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Vi har valt att inte inkludera Spelinspektionen, Revisorsinspektionen och Fastighetsmäklarinspektionen i granskningen. Det beror dels på att Riksrevisionen genomför en separat granskning av Spelinspektionens tillsyn, dels på att dessa tre myndigheter endast ansvarar för var sin typ av verksamhetsutövare.

Som framgår av namnet på lagstiftningen innehåller den regler för att bekämpa både penningtvätt och finansiering av terrorism, och myndigheternas tillsynsansvar inkluderar båda dessa företeelser. Det finns dock vissa skillnader. Penningtvätt handlar om att dölja varifrån pengar kommer, medan finansiering av terrorism handlar om att dölja vart de ska. Detta innebär att det kan behövas olika ansatser för att bekämpa penningtvätt respektive finansiering av terrorism. Båda företeelserna är viktiga, men eftersom utrymmet i granskningen är begränsat har vi valt att fokusera på penningtvätt.

1.3 Bedömningsgrunder

Följande avsnitt beskriver de grundläggande krav på tillsynsmyndigheterna och regeringens styrning som utgör utgångspunkten för våra bedömningar. I efterföljande avsnitt anges specifika bedömningsgrunder för respektive delfråga.

När det gäller regeringens styrning av penningtvättstillsynen är vår övergripande utgångspunkt de principer som finns i den förvaltningspolitiska propositionen från 2010. Där anges bland annat att statens styrning bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlighet definieras på följande sätt:

Tydlig innebär bl.a. att myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.[7]

Vår första utgångspunkt när det gäller de granskade myndigheternas arbete är budgetlagens (2011:203) krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet.[8] Till detta kan även läggas myndighetsförordningen (2007:515) som anger att myndighetens ledning ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU.[9]

I regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn från 2009 finns generella kriterier för hur den offentliga tillsynen bör vara utformad.[10] Regeringen lyfter där fram vikten av enhetlighet, tydlighet och rättssäkerhet i offentlig tillsyn. Skrivelsen anger också att tillsynsmyndigheternas sanktionsmöjligheter bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna, vilket innebär att myndigheten bör ha tillgång till sanktionsverktyg som kan användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. När en konstaterad brist är allvarlig bör tillståndet för verksamheten kunna återkallas och verksamheter som inte är tillståndspliktiga bör kunna förbjudas.[11]

1.3.1 Bedömningsgrunder avseende regeringens styrning av penningtvättstillsynen

Penningtvätt och finansiering av terrorism är globala problem och det finns internationella överenskommelser om hur dessa företeelser ska bekämpas. En central aktör i det sammanhanget är The Financial Action Task Force (FATF)[12] som tillhandahåller rekommendationer och standarder för att bekämpa penningtvätt som Sverige har åtagit sig att leva upp till.[13] I FATF:s rekommendationer anges bland annat att tillsynsmyndigheterna ska ha tillräckliga befogenheter och resurser för att genomföra sin tillsyn och för att kunna vidta åtgärder vid brister i efterlevnaden av de internationella standarderna och rekommendationerna.[14]

FATF:s rekommendationer har varit vägledande för EU:s penningtvättsdirektiv. I det så kallade fjärde penningtvättsdirektivet (som inom kort kommer att ersättas av en ny penningtvättsförordning) anges bland annat att respektive medlemsstat ska se till att myndigheterna har tillräckliga befogenheter samt ekonomiska, personella och tekniska resurser för att fullgöra uppdraget att bekämpa penningtvätt.[15]

Ansvaret för tillsynsarbetets utformning ligger hos respektive tillsynsmyndighet. Men som framgår ovan har regeringen ett ansvar för att ge myndigheterna rimliga möjligheter att kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Mot bakgrund av detta har vi formulerat följande operationaliserade bedömningsgrunder för regeringens styrning:

• Regeringen har gett Finansinspektionen och länsstyrelserna tydligt formulerade uppdrag avseende penningtvättstillsyn.
• Regeringen har meddelat vilka förväntningar de har på penningtvättstillsynens resultat.
• Regeringen har säkerställt att tillsynsmyndigheterna har adekvata befogenheter och verktyg för att utföra sitt uppdrag, vilket inkluderar möjlighet att samverka kring riskbedömningar, arbetsmetoder med mera.
• Regeringen följer upp den svenska penningtvättstillsynen i syfte att identifiera eventuella brister som riskerar att medföra att Sverige inte lever upp till våra internationella åtaganden på det här området.

1.3.2 Bedömningsgrunder avseende penningtvättstillsyn

Av FATF:s rekommendationer framgår att tillsynen ska utgå från ett riskbaserat förhållningssätt. Ett sådant förhållningssätt gör det möjligt att styra resurserna dit där de gör störst nytta. FATF rekommenderar också att tillsynsmyndigheterna ska ha en strukturerad tillsynsprocess som innefattar regelbunden granskning av verksamhetsutövarnas riktlinjer, interna kontroller och förfaranden som är relevanta för att förebygga penningtvätt och finansiell brottslighet.[16]

I EU:s fjärde penningtvättsdirektiv anges att medlemsstaterna ska kräva att de berörda myndigheterna har en effektiv övervakning och vidtar de åtgärder som krävs för att säkerställa att reglerna i penningtvättsdirektivet efterlevs.[17] I Sverige implementeras fjärde penningtvättsdirektivets avsnitt om tillsyn bland annat genom lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen definierar vilka verksamhetsutövare som omfattas av kraven på att vidta åtgärder för att förhindra penningtvätt och därigenom också är föremål för tillsyn. Lagen innehåller också bestämmelser om samverkan mellan myndigheter och om tillsynen av vissa typer av verksamhetsutövare (de som ligger under länsstyrelsernas tillsynsansvar).

Mot bakgrund av de grundläggande krav som ställs på myndigheters verksamhet och de ovanstående kraven på penningtvättstillsynen har vi formulerat följande operationaliserade bedömningsgrunder för en effektivt utformad penningtvättstillsyn:

• Myndighetens styrning, kompetensförsörjning och uppföljning möjliggör en effektiv tillsynsverksamhet.
• Myndigheten har aktuell information om vilka verksamhetsutövare som omfattas av myndighetens tillsyn och har verktyg för att förhindra att verksamhetsutövare bedriver verksamhet utan den registrering eller de tillstånd som krävs.
• Tillsynen är strategisk och riskbaserad. Med strategisk avser vi att utformningen av tillsynsarbetet bygger på en analys av hur tillsynen kan skapa bästa möjliga regelefterlevnad inom olika sektorer. Med riskbaserad avser vi att myndigheterna har en god bild av riskerna inom sitt tillsynsområde och inriktar sina insatser utifrån den kunskapen.
• Vid tillsynsärenden[18] inhämtar myndigheten det underlag som behövs för att identifiera eventuella brister i verksamhetsutövarnas arbete för att förhindra penningtvätt.
• Myndighetens ingripanden och sanktioner är anpassade efter hur allvarliga de identifierade felen är och leder till att verksamhetsutövarna åtgärdar dem.

1.3.3 Bedömningsgrunder avseende Bolagsverkets kvalitetsarbete

Bolagsverket bedriver inte någon penningtvättstillsyn, men myndigheten har en viktig roll i arbetet för att bekämpa penningtvätt genom sitt ansvar för registret över verkliga huvudmän och registret mot penningtvätt.

Registret över verkliga huvudmän är ett resultat av EU:s fjärde penningtvättsdirektiv som kräver att det i varje medlemsland ska finnas ett register varigenom bolag och andra juridiska personer som är registrerade i landet ger myndigheter, verksamhetsutövare och allmänhet[19] tillgång till korrekta uppgifter om deras verkliga huvudmannaskap.[20] Den här delen av direktivet implementerades i Sverige genom lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän. Syftet med registret är bland annat att underlätta för verksamhetsutövarna att tillgodose kravet på kundkännedom.

Registret mot penningtvätt används för att registrera de verksamhetsutövare som ligger under länsstyrelsernas tillsyn, och som enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är skyldiga att anmäla sig till Bolagsverket.[21] Syftet med registret är med andra ord att förse länsstyrelserna med uppgifter om vilka verksamhetsutövare som omfattas av deras tillsyn.

I länsstyrelsernas tillsynsansvar ingår att agera gentemot verksamhetsutövare som bedriver registreringspliktig verksamhet utan att ha anmält det till registret mot penningtvätt.[22] Det innebär att länsstyrelsernas arbete också bidrar till att upprätthålla kvaliteten i registret. Hur anmälningar till registret ska gå till och vilka uppgifter som ska lämnas framgår av förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Varken lagstiftning eller förarbeten innehåller kriterier eller vägledning om vilken kvalitetsnivå[23] de här båda registren ska ha. Med tanke på syftet bakom registret över verkliga huvudmän och registret mot penningtvätt och den vikt FATF och EU lägger vid att myndigheterna ska ha tillgång till underlag för bra riskbedömningar finns det goda skäl att dra slutsatsen att kvaliteten i de här båda registren ska vara hög. Vi har därför formulerat följande operationaliserade bedömningsgrunder för ett effektivt kvalitetsarbete:

• Bolagsverket har de befogenheter, rutiner och verktyg som krävs för att hitta och åtgärda felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvudmän.
• Bolagsverket och länsstyrelserna har de befogenheter, rutiner och verktyg som krävs för att hitta och åtgärda felaktiga uppgifter i registret mot penningtvätt.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Henrik Allansson (projektledare), Petter Frizén och Dan Sölverud. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Emma Ek Österberg, docent, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet), Bolagsverket, Finansinspektionen, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Som framgår av bedömningsgrunderna avser granskningen att klargöra om myndigheterna har fått adekvata befogenheter och verktyg för att kunna utföra tillsynen på ett effektivt sätt och i vilken mån myndigheternas egen styrning främjar en effektiv tillsyn. För att besvara de här frågorna använder vi dokumentstudier, intervjuer och kvantitativa sammanställningar.

1.4.1 Dokumentstudier

Dokumentstudierna syftar främst till att undersöka om det finns mål och styrdokument för myndigheternas penningtvättstillsyn som skapar goda förutsättningar för en effektiv penningtvättstillsyn. För att avgöra om så är fallet har vi tagit del av en rad olika typer av dokument, såsom verksamhetsplaner, planeringsdokument, riskanalyser, skriftliga styrdokument, vägledningar och riktlinjer. Vi har även gått igenom lagstiftning, förordningar och regleringsbrev.

Underlaget för att besvara delfråga 1 utgörs främst av de styrsignaler som finns i lagar, förordningar och i regleringsbrev. Vår analys av den här typen av underlag belyser hur regeringens uppdrag till myndigheterna är formulerat och hur tydligt regeringens förväntningar på tillsynen är uttryckta.

Dokument kopplade till intern styrning, såsom verksamhetsplan, arbetsordning, planeringsdokument för penningtvättstillsynen och andra skriftliga styrdokument utgör en viktig del när delfråga 2 och 3 besvaras. Myndigheternas riskanalyser är viktiga för att bedöma om tillsynen kan betraktas som strategisk och riskbaserad, men har också betydelse för vår bedömning av myndigheternas arbete för att säkerställa att de har adekvata kunskaper om tillsynspopulationen.

1.4.2 Intervjuer

Även om styrdokumenten ter sig adekvat formulerade så är det ingen garanti för att verksamheten styr mot det övergripande målet om att bekämpa penningtvätt på ett effektivt sätt. Det krävs också att de som arbetar med penningtvättstillsynen, på olika nivåer, uppfattar styrsignalerna på rätt sätt och att de gör rätt saker i sitt dagliga arbete. Vi har därför kompletterat dokumentstudierna med intervjuer av personer med olika roller i arbetet med penningtvättstillsyn, såsom handläggare och chefer hos tillsynsmyndigheterna och personal inom Regeringskansliet. Underlag från intervjuerna används som komplement vid bedömningen av samtliga delfrågor.

Vid intervjuerna med de chefer som ansvarar för penningtvättstillsynen hos Finansinspektionen och länsstyrelserna har vi bland annat diskuterat den interna styrningen och vilka krav på uppföljningar och avstämningar som finns från myndighetens ledning. Vi har även genomfört intervjuer med medarbetare som har särskilda ansvarsområden, exempelvis rörande riskanalys och informationsarbete.

Vi har även inhämtat synpunkter från de handläggare som arbetar med tillsynen. Detta har gjorts genom gruppintervjuer där handläggarna har fått berätta om hur de ser på planering och styrning av arbete, om deras erfarenheter av kontakterna med verksamhetsutövare med mera.

Vi har därtill genomfört intervjuer med Bolagsverket för att få information om hur de har organiserat sitt arbete med de båda registren och hur de jobbar för att identifiera och korrigera felaktiga uppgifter.

1.4.3 Kvantitativa sammanställningar

Den tredje typen av information som vi har inhämtat under granskningen är kvantitativ information om tillsynsverksamheten. Det här materialet syftar främst till att ge ytterligare underlag för att besvara delfråga 2 och 3. Den här informationen inkluderar statistik över antalet tillsynsärenden per år för respektive tillsynsmyndighet, vilken i sin tur innehåller information om utfallet för respektive ärende (om det har skrivits av eller om det föranlett någon form av ingripande), vilken typ av verksamhetsutövare som avses och var de har sin geografiska hemvist. Med hjälp av den här informationen kan vi bland annat ge en bild av hur kontrollvolymerna har utvecklats över tid och om de ligger i linje med de riskbedömningar som myndigheten har gjort.

Vi har även genomfört stickprov bland de ärenden som har föranlett någon form av ingripande för att undersöka om tillsynen har genomförts i linje med gällande arbetsrutiner och mallar. Dessa genomgångar har även utgjort ett tillfälle att diskutera mer allmänt med enskilda handläggare om vilka svårigheter de stöter på under tillsynsarbetet.