5. Tillsynens inriktning och omfattning

Avsnitt

5.1 Registrering av verksamhetsutövare

En förutsättning för att kunna bedriva en effektiv tillsyn är att tillsynsmyndigheten vet vilka verksamhetsutövare som den är satt att utöva sin tillsyn över. För detta ändamål finns register över verksamhetsutövarna. De verksamhetsutövare som länsstyrelserna har tillsynsansvar för ska vara registrerade i registret mot penningtvätt. Bolagsverket är ansvarigt för registerhållning och för att registrera de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket, medan länsstyrelserna ansvarar för att identifiera oregistrerade verksamhetsutövare.

Finansinspektionen har inget specifikt penningtvättsregister, utan använder myndighetens gemensamma register för alla tillstånds- och registreringspliktiga verksamheter inom myndighetens ansvarsområden. Detta innebär att registret till viss del innehåller verksamhetsutövare som inte omfattas av penningtvättsregelverket.

5.1.1 Finansinspektionen för ett register över de verksamhetsutövare som omfattas av myndighetens tillsyn

Finansinspektionen för ett gemensamt register, institutregistret, över alla verksamhetsutövare som behöver söka tillstånd eller är skyldiga att registrera sig hos Finansinspektionen. Det finns inga specifikt penningtvättstillsynsanknutna uppgifter i registret. Medarbetare inom penningtvättsavdelningen får manuellt hålla reda på de enstaka verksamhetsutövare som inte träffas av regelverket. Myndigheten uppger att det rör sig om så få verksamhetsutövare att det inte är att betrakta som ett problem.[107] De verksamheter som specifikt träffas av penningtvättsregelverket anges i nedanstående tabell.

Tabell 2 Sammanställning av Finansinspektionens verksamhetsutövare, fördelat på verksamhet

Anm.: Uppgifterna avser de verksamhetsutövare som Finansinspektionen skickat ut begäran om periodisk rapportering till. Tabellen är med andra ord inte baserad på ett utdrag ur myndighetens institutregister.
Källa: Finansinspektionen.

5.1.2 Bolagsverkets register mot penningtvätt innehåller verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn

Bolagsverket är ansvarig registermyndighet för registret mot penningtvätt, där de verksamhetsutövare som omfattas av länsstyrelsernas tillsyn ska registrera sin verksamhet.[108] Nedanstående tabell visar hur många utövare som bedriver verksamhet inom olika sektorer.

Tabell 3 Registrerade verksamheter i registret mot penningtvätt, fördelat på anmäld verksamhet

Anm.: Siffrorna avser verksamheter, vilket innebär att vissa verksamhetsutövare förekommer flera gånger.
Källa: Registret mot penningtvätt, Bolagsverket.

Registret innehåller uppgifter om för- och efternamn, eller företagsnamn, personnummer, samordningsnummer eller organisationsnummer, anmälningspliktig verksamhet samt tillsynsmyndighet.[109] Registret innehåller däremot inga adressuppgifter, eller andra kontaktuppgifter till verksamhetsutövarna. Kontaktuppgifter ska visserligen anges på anmälningsblanketten, som registreras i Bolagsverkets diarium. Men eftersom de uppgifterna inte uppdateras är risken stor att de efter en tid blir inaktuella, och kontaktuppgifterna kan vara till den som anmälde bolaget snarare än till bolagets företrädare.[110] Länsstyrelserna behöver därför använda andra källor än registret mot penningtvätt för att få kontaktuppgifter till verksamhetsutövarna de har tillsynsansvar över.

Verksamhetsutövare som är olämpliga får inte bedriva verksamhet som faller under penningtvättsregelverket. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person gäller lämplighetskravet den som är verklig huvudman, eller som ingår i bolagets ledning. Länsstyrelsen avgör lämpligheten genom en så kallad vandelsprövning.

Länsstyrelsen gör som regel vandelsprövning på alla nyregistrerade mellan en gång i månaden och en gång i kvartalet. Därtill gör länsstyrelserna som regel en prövning på samtliga verksamhetsutövare i registret mot penningtvätt vid anmälan om ändrade förhållanden och vid andra tidpunkter (årligen eller vartannat år). Om verksamhetsutövaren inte bedöms leva upp till de vandelskrav som penningtvättslagen stipulerar så uppmanas den att vidta rättelse eller upphöra med den registreringspliktiga verksamheten. Rättelse i det här sammanhanget handlar om att byta ut de verkliga huvudmän eller personer i ledande befattning som inte tillgodoser vandelskraven.[111]

5.2 Registerkvalitet

För att ett register ska utgöra ett ändamålsenligt verktyg i tillsynsarbetet behöver det hålla en viss kvalitet. Registrets kvalitet beror på i vilken utsträckning registret omfattar alla de, och endast de, verksamhetsutövare som träffas av regelverket för tillsynsområdet. Både Finansinspektionens institutregister och Bolagsverkets register mot penningtvätt saknar verksamhetsutövare som enligt regelverket borde vara registrerade, men varken Finansinspektionen eller länsstyrelserna har någon tydlig uppfattning om problemens omfattning. Länsstyrelserna bedriver ett någorlunda systematiskt arbete för att hitta oregistrerade verksamhetsutövare, men Finansinspektionen förlitar sig uteslutande på tips från andra myndigheter för att upptäcka oregistrerade verksamhetsutövare. När det gäller registret mot penningtvätt uppstår även problem till följd av att det finns verksamhetsutövare i registret som inte omfattas av penningtvättstillsynen.

5.2.1 Finansinspektionen bedriver inget systematiskt arbete för att identifiera oregistrerade

I Finansinspektionens institutregister finns cirka 2 300 företag[112] registrerade.[113] Omkring 600 av dessa avser anknutna ombud. Det företag som utsett ett anknutet ombud är fullt ansvarigt för att ombudet följer uppställda regler, vilket innebär att den faktiska tillsynspopulationen snarare består av 1 700 verksamhetsutövare. De flesta av de verksamheter som står under Finansinspektionens tillsynsansvar är tillståndspliktiga, men det finns även verksamheter som enbart kräver registrering. Fortsättningsvis kommer begreppet oregistrerad åsyfta både de verksamheter som saknar tillstånd (trots att de enligt lag behöver ha tillstånd) och de verksamheter som saknar registrering (trots att de enligt lag behöver vara registrerade). Möjligheten att bedriva oregistrerad verksamhet skiljer sig åt mellan sektorerna, enligt Finansinspektionen. Generellt kan man säga att ju mer avlägsen verksamheten är från centrala strukturer, såsom etablerade betalningssystem, desto större är möjligheten att bedriva verksamheten oregistrerad. Men Finansinspektionen har inte gjort några uppskattningar av hur omfattande problemet med oregistrerade är. Företrädare för myndigheten vet dock med säkerhet att det förekommer.[114]

Finansinspektionen bedriver ingen verksamhet för att själva hitta oregistrerade aktörer, utan förlitar sig på uppgifter som kommer via olika former av samverkan med andra myndigheter, tips och visselblåsarfunktioner. Det förs också en dialog mellan avdelningarna, så om exempelvis penningtvättsavdelningen skulle motta ett tips som rör en oregistrerad verksamhet som ska hanteras av en annan avdelning så skickar de tipset vidare dit. Enbart ett fåtal ärenden har drivits mot oregistrerade, till exempel några kryptoaktörer under 2023. Men med hänsyn till de resurser och juridiska möjligheter som stått till förfogande anser Finansinspektionen att det varit rimligt att inte prioritera arbetet med att identifiera och rikta insatser mot oregistrerade i högre utsträckning än myndigheten gjort. Fram till årsskiftet 2023/24 har det saknats möjlighet att utfärda sanktioner för valutaväxlare som agerar utan registrering. I och med att den möjligheten, genom ny lagstiftning, finns från och med ingången av 2024 förutser myndigheten att den kommer lägga mer tid på den typen av ärenden framöver.[115]

5.2.2 Länsstyrelserna arbetar aktivt med att minska andelen oregistrerade

I Bolagsverkets register mot penningtvätt finns knappt 15 000 verksamhetsutövare registrerade. Antalet poster i registret är dock närmare 20 000, vilket beror på att flera verksamhetsutövare förekommer flera gånger till följd av att de anmält flera olika registreringspliktiga verksamheter.

Registret mot penningtvätt rymmer verksamhetsutövare som inte bör finnas i registret, men registret saknar också verksamhetsutövare som bör vara registrerade med hänsyn till den verksamhet de bedriver. Båda dessa brister är ett problem. Men det är förmodligen allvarligare med verksamhetsutövare som saknas i registret, eftersom det ökar risken att verksamhetsutövare som inte lever upp till regelverket undkommer tillsynsåtgärder.

Problemet med att vissa verksamhetsutövare finns i registret som inte bör finnas där är primärt ett effektivitetsproblem. Tillsynsmyndigheterna riskerar att inleda tillsynsärenden och göra vandelsprövningar gentemot verksamhetsutövare som egentligen inte omfattas av penningtvättsregelverket.

Därtill kan ”överregistrering” (och ”underregistrering”) ge en skev bild av hur många verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn, vilket i sin tur riskerar leda till att beslutsfattare resurssätter tillsynsområdet felaktigt med hänsyn till formulerade mål.

Det finns flera orsaker till att verksamhetsutövare är registrerade fast de inte borde vara det. Det kan till exempel handla om att verksamhetsutövaren trott sig bedriva registreringspliktig verksamhet fast så inte är fallet. Länsstyrelsen i Stockholms län har exempelvis nämnt att flera företag, när registret var nyinrättat, anmälde sig till registret för att de trodde att den egna bokföringen gjorde dem registreringsskyldiga.[116] Det kan också handla om att verksamhetsutövaren tidigare bedrivit registreringspliktig verksamhet som den sedermera avslutat, utan att avregistrera sig. Om en verksamhetsutövare avförs från näringslivsregistret till följd av likvidation eller konkurs så skapas det automatiskt ett ärende kopplat till registret mot penningtvätt. Det ärendet omhändertas av en handläggare som manuellt tar bort verksamhetsutövaren från det registret. Avlidna med enskild näringsverksamhet fångas upp på samma sätt.

En begränsning när det gäller att komma åt problemet med felaktigt registrerade verksamhetsutövare är att länsstyrelsen inte kan ta direkt kontakt med Bolagsverket i de fall felaktiga registreringar noteras. Länsstyrelsen måste i stället uppmana verksamhetsutövaren att vända sig till Bolagsverket för avregistrering. Länsstyrelsens påtryckningsmedel gentemot verksamhetsutövarna är tämligen begränsade när det kommer till att förmå dem att avregistrera sig.[117] Länsstyrelsen kan exempelvis inte förelägga en verksamhetsutövare att den ska avregistrera sig.

Problemet med verksamhetsutövare som är oregistrerade trots att de bedriver registreringspliktig verksamhet (vi kommer fortsättningsvis referera till denna grupp som oregistrerade verksamhetsutövare) har flera orsaker. De tre främsta orsakerna är förmodligen okunskap, det vill säga att verksamhetsutövaren inte förstår att verksamheten den bedriver är registreringspliktig, att man vill undkomma tillsyn samt att man inte vill betala anmälningsavgiften som 2023 var på 850 kronor.[118]

Oavsett orsak är det förstås viktigt att så hög andel som möjligt av de som bedriver registreringspliktig verksamhet finns i registret mot penningtvätt. En hög andel är i själva verket en förutsättning för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Länsstyrelserna gör inga regelbundna analyser av hur stor andel oregistrerade verksamhetsutövare det rör sig om. Länsstyrelsen i Skåne län gjorde någon gång kring 2016 eller 2017 uppskattningen att omkring 20 000 verksamheter borde varit registrerade men att det vid den tidpunkten bara fanns omkring 14 000 verksamhetsutövare i registret. Uppskattningen var intern och någon dokumentation finns inte bevarad.[119] Länsstyrelsen i Västra Götalands län säger sig inte gjort några heltäckande analyser av andelen oregistrerade. Däremot har man med hjälp av SNI-koder[120] och lämpliga företagsregister försökt kartlägga hur många företag som finns inom en viss bransch som typiskt sett bedriver registreringspliktig verksamhet. Dessa analyser indikerade exempelvis att bland redovisningsbyråer var andelen oregistrerade verksamhetsutövare stor.[121] Länsstyrelsen i Stockholms län uppgav att myndigheten inte gjort några analyser av andelen oregistrerade och inte heller hade någon kännedom om några sådana analyser.[122]

Alla tre länsstyrelserna riktar insatser mot oregistrerade i syfte att få fler registreringspliktiga verksamheter registrerade. Det rör sig både om informationsinsatser, till exempel informationsträffar, och om mer riktade insatser som syftar till att identifiera och vidta åtgärder mot oregistrerade. Den ingripande åtgärd som står till länsstyrelsernas förfogande när det gäller den här typen av ärenden är att förelägga verksamhetsutövaren om att anmäla sig till registret. Om det råder tveksamhet kring registreringsskyldighet så kan länsstyrelsen förelägga om att inkomma med ytterligare information om verksamheten.[123] I det fall verksamhetsutövaren inte vidtar efterrättelse har länsstyrelsen också möjlighet att förelägga om att upphöra med den del av verksamheten som omfattas av penningtvättslagen.[124]

Insatser mot oregistrerade initieras på olika vis. Ibland startas ett enskilt ärende utifrån tips från andra myndigheter eller allmänheten. Andra gånger görs riktade insatser mot specifika branscher, emellanåt tillsammans med andra länsstyrelser.[125] Inriktningen på en sådan insats bestäms bland annat med hänsyn till den nationella riskbedömningen. En insats startar ofta med att länsstyrelsen går ut förhållandevis brett med informationsutskick till verksamhetsutövare inom den bransch insatsen är riktad mot. I vissa fall nöjer sig länsstyrelsen med detta, men det förekommer också att det första utskicket följs upp med en påminnelse till de verksamhetsutövare som inte har registrerat sig eller återkopplat på det första utskicket. Bland de verksamhetsutövare som också efter påminnelsen inte vidtar några åtgärder kan länsstyrelsen starta upp enskilda ärenden som kan leda till att myndigheten förelägger verksamhetsutövarna att registrera sig, eller inkomma med ytterligare information som styrker att de inte behöver registrera sig.

5.3 Riskanalys och urval

En riskbaserad penningtvättstillsyn ställer höga krav på ett systematiskt riskanalysarbete och väl övervägda urvalsmetoder. EU:s penningtvättsdirektiv framhåller att tillsynsmyndigheterna ska ha en tydlig uppfattning om riskerna för penningtvätt, både generellt och hos berörda verksamhetsutövare. Denna kunskap ska i sin tur ligga till grund för i vilka sektorer och i vilken omfattning tillsynen ska bedrivas.

Det finns likheter i hur myndigheterna arbetar med riskanalys och urval. Såväl länsstyrelserna som Finansinspektionen använder både kvalitativa och kvantitativa underlag i sina riskanalyser. Urvalen av tillsynsärenden bygger både på de egna analyserna och på tips från andra myndigheter. Finansinspektionen arbetar dock med risker på ett mer systematiskt sätt och som framgick i avsnitt 4.2.6 har myndigheten en ny övergripande tillsynsstrategi som är tänkt att bli vägledande för urvalsarbetet. Någon motsvarande tillsynsstrategi finns inte hos länsstyrelserna.

5.3.1 Den nationella riskbedömningen utgör ett stöd för myndighetsspecifika analyser

Ett stöd i riskanalysarbetet hos tillsynsmyndigheterna är de nationella riskbedömningar som Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism med jämna mellanrum tar fram. Eftersom samordningsfunktionen är beroende av resurser och kompetens från deltagande myndigheter blir dock bedömningarna i viss utsträckning en förlängning av analyser som myndigheterna tar fram internt.

Den senaste samlade bedömningen från 2021 redogör för hot och sårbarheter och riskbedömde alla de sektorer som den svenska penningtvättslagstiftningen täcker in.[126] Syftet med bedömningen var att identifiera åtgärder som reducerar risker på en strategisk nivå och på så sätt både bistå tillsynsmyndigheterna och stödja verksamhetsutövare. Bland verksamheterna under Finansinspektionens tillsyn bedömdes risken för penningtvätt vara högst för sektorn valutaväxling och annan finansiell verksamhet eller inlåningsverksamhet. Riskerna inom banksektorn bedömdes inte vara lika höga som för valutaväxlare, utifrån att bankerna kontinuerligt utvecklat sitt förebyggande arbete mot penningtvätt. Bland länsstyrelsernas verksamhetsutövare var riskerna störst inom varuhandeln. Risken för penningtvätt bedömdes även vara hög hos bolagsbildare och företagsmäklare samt trustförvaltare.

Utifrån att det är ett antal år sedan samordningsfunktionen gjorde sin senaste samlade bedömning har underlaget tappat viss relevans för tillsynsmyndigheterna.[127] Finansinspektionen menar också att även om det är värdefullt för myndigheten att löpande ta del av och utbyta relevant information inom ramen för samordningsfunktionen är den nationella bedömningen primärt en produkt för verksamhetsutövarna, genom att tydliggöra vad de ska beakta i sitt riskarbete.[128] Planen är att samordningsfunktionen ska genomföra en ny samlad riskbedömning som innefattar samtliga berörda sektorer med publicering tidigast 2025.

5.3.2 Länsstyrelsernas möjligheter till periodisk rapportering kommer påverka riskanalysarbetet

De tre länsstyrelserna arbetar på olika sätt i framtagandet av interna riskanalyser men arbetet kommer sannolikt att bli mer ensat framgent, i och med möjligheterna till periodisk rapportering. Länsstyrelsen har sedan den 1 januari 2023 rätt att föreskriva om att periodiskt samla in information från berörda verksamhetsutövare, i syfte att få en överblick över sektorer och få bättre underlag för att göra riskbedömningar.[129] Vid tidpunkten för granskningen arbetar länsstyrelserna med att utveckla ett systemstöd och att ta fram föreskrifter för den periodiska rapporteringen. Ambitionen är att kunna börja begära in rapportering under andra halvan av 2024 eller början av 2025.[130]

För närvarande utgår länsstyrelsernas riskanalyser från andra informationskällor och analysen inkluderar såväl kvantitativa som kvalitativa kriterier.[131] De kvantitativa kriterierna skiljer sig något åt mellan länsstyrelserna men rör bland annat om verksamhetsutövare har revisionsplikt och fått revisorsanmärkning, om det fallit ut något i vandelsprövningen och om det finns en registrerad besöksadress eller enbart postbox. Länsstyrelserna beaktar även verksamhetsutövarens nettoomsättning och antal anställda. De mer kvalitativa aspekterna består av exempelvis rapporter från myndigheter, omvärldsbevakning av domar och information från kollegor inom andra tillsynsområden på myndigheten. Både företrädare för grupperna i Västra Götaland och Skåne lägger stor vikt vid de kvalitativa aspekterna. Företrädare för gruppen i Skåne framhåller även att de ser ett behov av att bredda den här typen av underlag, bland annat genom tips och samverkan med andra myndigheter.

5.3.3 Urvalet av tillsynsärenden hos länsstyrelserna är baserat på både systematisk riskanalys och inkommande tips

Grundprincipen för länsstyrelsernas urval är att listor över verksamhetsutövare inom respektive myndighets geografiska tillsynsområde kompletteras med de kriterier som har identifierats som betydelsefulla i riskanalysen. Kriterierna vägs samman till en riskvärdering för respektive verksamhetsutövare, vilken i sin tur ligger till grund för vilka verksamhetsutövare som ska väljas ut för tillsynsärenden. Därutöver finns vissa skillnader mellan länsstyrelserna. I Västra Götaland finns en sektorsövergripande bruttolista utifrån vilken urval sker, både i samband med den årliga verksamhetsplaneringen och löpande vid möten under året. Gruppen i Skåne använder sektorsspecifika listor där de i första hand väljer ut de verksamhetsutövare som har fått högst risk och arbetar sig därefter nedåt i en fallande skala. I Stockholm genomförde tillsynsgruppen den senaste riskanalysen 2020 och på grund av vakanser arbetar gruppen fortfarande med urvalet från denna analys.[132]

Utöver urvalet från det systematiska riskanalysarbetet genomför länsstyrelserna också tillsynsärenden baserat på tips från brottsbekämpande myndigheter. Generellt arbetar gruppen i Stockholm något mer utifrån tips, gruppen i Skåne något mindre och gruppen i Västra Götaland mitt emellan. Men företrädare för alla tre myndigheter framhåller att tillsyn utifrån tips prioriteras och sannolikt kommer öka till följd av de har fått utökade möjligheterna att samverka med brottsbekämpande myndigheter.[133] Detta är ett resultat av förändringar i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som trädde i kraft den 1 januari 2023.[134]

Länsstyrelsernas urval utgår inte ifrån någon övergripande tillsynsstrategi. Det saknas exempelvis resonemang om inom vilka intervall som urval bör göras för olika typer av verksamhetsutövare och potentiella risker förknippade med kontrollfria zoner. Arbetsgrupperna gör dock vissa strategiska överväganden i samband med att enskilda urval tas fram. Det kan exempelvis handla om utformningen av länsstyrelsegemensamma tematillsyner, eller om att under vissa år kraftsamla mot någon specifik sektor. Länsstyrelsen i Västra Götalands län arbetar också vid tidpunkten för granskningen med att utveckla en 5-årsplan för sin tillsyn.

5.3.4 Kvalitativa bedömningar är viktiga i Finansinspektionens urval av undersökningar

Finansinspektionens arbete med riskanalys har en högre detaljeringsgrad och systematik jämfört med länsstyrelsernas riskanalysarbete. Vid värderingen av riskerna förknippade med olika verksamhetsutövare ingår tre moment som tillsammans utgör grunden för varje utövares riskprofil, inklusive ett numeriskt riskvärde. Det första momentet är en kvantitativ bedömning av inrapporterade data från den årliga periodiska rapporteringen. I praktiken består informationen av svar på en enkät bestående av runt 90 frågor som beskriver verksamhetsutövarens riskfaktorer, riskreducerande faktorer samt storlek och komplexitet. Det andra momentet består av en sektorsanalys där varje sektor har tilldelats en riskpoäng som används för att justera verksamhetsutövarens risknivå. Det tredje momentet utgörs av en kvalitativ bedömning för vissa verksamhetsutövare. Denna bedömning sker när det finns erfarenheter från andra undersökningar, tips från myndigheter, medieuppgifter, företagets internrevision eller annan relevant information.[135]

Det finns vissa utmaningar förknippade med den periodiska rapporteringen. Även om verksamhetsutövarna är skyldiga att svara på Finansinspektionens enkät så finns det verksamhetsutövare som svarar sent eller inte alls. Det kan också vara svårt att veta om en viss verksamhetsutövare faktiskt har besvarat enkäten sanningsenligt.

I praktiken får den kvalitativa bedömningen av verksamhetsutövare stor betydelse för Finansinspektionens urval av undersökningar. På samma sätt som för länsstyrelserna väger exempelvis tips från andra myndigheter tungt. Det innebär att de verksamhetsutövare som blir tillsynade i de flesta fall inte är de utövare som har fått högst riskpoäng genom periodisk rapportering och sektorsanalys. Den genomsnittliga riskpoängen för verksamhetsutövarna i de 37 undersökningar där Finansinspektionen gjort en riskklassificering är 2,4 på en 4-gradig skala.[136] Endast en verksamhetsutövare har en riskpoäng över 3,0 vilket enligt myndighetens definition motsvarar en hög riskpoäng.

5.4 Volym av tillsynsärenden

Tillsynen ska som sagt vara riskbaserad, vilket innebär att insatserna ska riktas dit där riskerna för regelöverträdelse bedöms som störst. Men för att tillsynen på det hela taget ska bli effektiv är det också viktigt att det inte uppstår kontrollfria zoner och detta gäller både med avseende på sektor och geografisk hemvist. För att tillsynen ska få en normerande effekt är det sannolikt viktigt att verksamhetsutövarna uppfattar att det finns en betydande risk för att man ska bli föremål för tillsyn. I vad mån verksamhetsutövare upplever en sådan risk hänger sannolikt ihop med hur hög andel av verksamhetsutövarna som blir föremål för ett tillsynsärende i genomsnitt per år. Om det finns sektorer eller geografiska områden som aldrig blir föremål för tillsyn, eller om det är en försvinnande låg andel av populationen, bidrar inte tillsynen till verksamhetsutövarnas beslut att, efter bästa förmåga, följa regelverket.

Det är stor skillnad i hur många tillsynsärenden[137] som påbörjas mellan å ena sidan Finansinspektionen och å andra sidan länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Medan Finansinspektionen har påbörjat i genomsnitt 9 ärenden per år de senaste fem åren, så ligger motsvarande siffra för länsstyrelserna på mellan 26 och 80 ärenden. Det är dock viktigt att ha i åtanke att det finns betydande skillnader mellan Finansinspektionen och länsstyrelserna. Som framgår av avsnitt 6.1 är det olika bredd på Finansinspektionens respektive länsstyrelsernas tillsynsärenden. Antalet årsarbetskrafter som används för arbete med tillsynsärenden skiljer sig också mellan myndigheterna.

I relation till det totala antalet verksamhetsutövare som står under myndigheternas penningtvättstillsyn, så är antalet påbörjade ärenden såväl för Finansinspektionen som för de tre länsstyrelserna mycket lågt. Finansinspektionen har totalt knappt 1 700 verksamhetsutövare som står under myndighetens penningtvättstillsyn, medan motsvarande siffra för de tre länsstyrelserna tillsammans är närmare 15 000.

Gemensamt för Finansinspektionen och de tre länsstyrelserna är att de flesta tillsynsärenden avslutas utan någon påföljd. En vanlig orsak är att ärenden avskrivs på grund av att verksamhetsutövaren säger sig ha avslutat den verksamhet som omfattas av penningtvättsregelverket. Men det har också varit vanligt förekommande att ärenden avskrivits för att verksamhetsutövaren bedömts ha vidtagit tillräckliga åtgärder med hänsyn till penningtvättsregelverket.

Finansinspektionen tar som regel längre tid på sig att avsluta ett tillsynsärende än någon av de tre länsstyrelserna. Detta gäller oavsett om ärendet avslutas med någon form av påföljd eller inte. Gemensamt för Finansinspektionen och de tre länsstyrelserna är dock, precis som man bör vänta sig, att ärenden som avslutas med någon form av påföljd som regel har en längre handläggningstid.

Bland de tillsynsärenden som tillsynsmyndigheterna öppnar finns en tydlig koncentration till tillsynsmyndigheternas hemvist när det kommer till var verksamhetsutövarna har sitt säte.

5.4.1 Få påbörjade och avslutade tillsynsärenden hos Länsstyrelsen i Stockholms län 2023

Under perioden 2019–2023 har Länsstyrelsen i Stockholms län startat upp 139 tillsynsärenden. Av dessa har 133 ärenden avslutats, den övervägande delen utan något beslut om påföljd. När det kommer till beslutade påföljder har det framför allt rört sig om sanktionsavgift. En mycket hög andel av sanktionsbesluten har tagits under 2021 och 2022.

Tabell 4 Antal ärenden, fördelat på status och ställningstagande

Anm.: Avslutade ärenden redovisas på det år ärendet avslutades, medan pågående ärenden redovisas på det år ärendet inleddes.
Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län.

De flesta ärenden avslutas inom 5 månader. Däremot tar det som regel längre tid att avsluta ett ärende i de fall myndigheten beslutar om någon form av påföljd. De flesta ärenden som resulterar i beslut om sanktionsavgift eller föreläggande har en handläggningstid på över 12 månader. Att merparten av alla ärenden totalt sett ändå avslutas inom 5 månader beror på att de tillhör kategorin avskrivna ärenden och avskrivna ärenden avslutas som regel inom 5 månader.

Tabell 5 Antal avslutade ärenden, fördelat på handläggningstid

Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län.

Länsstyrelsen i Stockholms län har enligt penningtvättslagen tillsynsansvar över sammanlagt nio län: Stockholm, Södermanland, Gotland, Västmanland, Uppsala, Jämtland, Västernorrland, Västerbotten samt Norrbotten. En klar majoritet av påbörjade tillsynsärenden avser företag med säte i Stockholms län. Endast 3 tillsynsärenden, av totalt 18, har påbörjats i ett län utanför Stockholm efter 2020, vilket motsvarar 17 procent. Av Länsstyrelsen i Stockholms läns hela tillsynspopulation återfinns drygt 35 procent utanför Stockholms län, vilket innebär att tillsynen har en tydlig slagsida till förmån för Stockholms län. Denna slagsida motiveras inte heller av att en hög andel av Länsstyrelsen i Stockholms läns tillsynsärenden avser kontanthandlare, eftersom de kontanthandlare som är registrerade i registret mot penningtvätt snarast har en lägre koncentration i Stockholms län. I fem län – Gotlands, Jämtlands, Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län – har inga tillsynsärenden påbörjats sedan 2020.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län är en förklaring till koncentrationen av ärenden till Stockholm den riskanalys som togs fram 2019–2020. Där konstaterades att majoriteten av verksamhetsutövarna med högst omsättning har säte i Stockholms län, vilket resulterade i höga riskpoäng för de utövarna.[138]

Tabell 6 Antal påbörjade ärenden, fördelat på län

Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län.

De allra flesta påbörjade tillsynsärenden i Stockholm har varit riktade mot kontanthandlare. Med undantag för redovisningsbyråer har det de senaste tre åren bara rört sig om enstaka tillsynsärenden riktade mot andra branscher än kontanthandlare.[139] Inga ärenden har överhuvudtaget initierats gentemot konsthandlare under hela perioden (2019–2023). Kontanthandlare utgör enbart drygt 5 procent av Länsstyrelsen i Stockholms läns totala tillsynspopulation, men att så hög andel av tillsynen likväl är riktad mot kontanthandlare motiveras av den senaste nationella riskanalysen där den typen av verksamhetsutövare bedömdes ha hög risk.

Tabell 7 Antal påbörjade ärenden, fördelat på sektor

Anm.: För att åstadkomma fördelningen av ärenden på de redovisade sektorerna har statistiken från länsstyrelsen kombinerats med Bolagsverkets register mot penningtvätt. I de fall en verksamhetsutövare registrerat flera registreringspliktiga verksamheter har vi valt att redovisa verksamhetsutövaren i en kategori som ligger så nära den länsstyrelsen redovisat som möjligt.
Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län samt Bolagsverkets register mot penningtvätt.

5.4.2 Inga kontrollfria geografiska zoner i Länsstyrelsen i Västra Götalands läns tillsyn

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har påbörjat totalt 227 tillsynsärenden under perioden 2020–2023. Nästan alla påbörjade ärenden har också avslutats under perioden. Fram till och med 2021 avslutades nästan alla ärenden utan någon påföljd. Därefter har antalet sanktionsbeslut blivit betydligt fler, vilket gör att andelen ärenden utan påföljd inte längre är lika stor.

Tabell 8 Antal ärenden, fördelat på status och ställningstagande

Anm.: Avslutade ärenden redovisas på det år ärendet avslutades, medan pågående ärenden redovisas på det år ärendet inleddes. Redovisningen omfattar enbart ärenden som inletts under perioden 2020–2023. Utöver de ärenden som redovisas i tabellen har Länsstyrelsen i Västra Götalands län avslutat 17 ärenden 2020 och 1 ärende 2021 som påbörjades före redovisningsperioden.
Källa: Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

En mycket hög andel av alla ärenden avslutas inom 12 månader. Ärenden som avskrivs, exempelvis för att verksamhetsutövaren har tillräckliga rutiner eller för att den inte omfattas av penningtvättslagen, avslutas ofta inom 6 månader. Men även ärenden som leder till sanktionsbeslut avslutas som regel inom 7 till 12 månader.

Tabell 9 Antal avslutade ärenden, fördelat på handläggningstid

Källa: Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Precis som var fallet med Länsstyrelsen i Stockholms län gäller det även för Länsstyrelsen i Västra Götalands län att det är en förhållandevis hög koncentration av påbörjade tillsynsärenden knutna till hemlänet. Snedvridningen är rentav större i Västra Götaland. Drygt 70 procent av alla tillsynsärenden avser verksamhetsutövare med säte i Västra Götalands län, vilket kan sättas i relation till tillsynspopulationen vars andel i Västra Götaland är knappt 50 procent. Men till skillnad från Länsstyrelsen i Stockholms län har Länsstyrelsen i Västra Götalands län under senare år haft tillsynsinsatser riktade till samtliga de län som ingår i myndighetens geografiska tillsynsområde.

Tabell 10 Antal påbörjade ärenden, fördelat på län

Källa: Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Tillsynsinsatserna har nästan uteslutande riktats mot kontanthandlare och icke auktoriserade bokförings- och redovisningskonsulter.[140] Att en hög andel av tillsynsinsatserna riktats mot kontanthandlare kan motiveras av att det är en av de sektorer som faller under länsstyrelsens tillsynsansvar och som i den nationella riskanalysen bedöms härbärgera högst risk. När det gäller bokförings- och redovisningskonsulter så motiveras den höga andelen av att det är i denna sektor i särklass flest verksamhetsutövare finns registrerade i registret mot penningtvätt. I flera sektorer är ärendevolymerna så låga att sektorerna i praktiken nästan är att betrakta som kontrollfria. Länsstyrelsen i Västra Götaland har under perioden 2020–2023 påbörjat tillsynsärenden hos 4 procent av de verksamhetsutövare som står under myndighetens tillsyn enligt registret mot penningtvätt. Endast 2 procent av verksamhetsutövarna inom bokföring och redovisning har varit föremål för undersökning. Motsvarande andel för kontanthandlarna är betydligt högre, 44 procent. Nästan två tredjedelar av tillsynsärenden riktade mot kontanthandlare påbörjades under 2020.

Tabell 11 Antal påbörjade ärenden, fördelat på sektor

Anm.: För att åstadkomma fördelningen av ärenden på de redovisade sektorerna har statistiken från länsstyrelsen kombinerats med Bolagsverkets register mot penningtvätt. I de fall en verksamhetsutövare registrerat flera registreringspliktiga verksamheter har vi valt att redovisa verksamhetsutövaren i en kategori som ligger så nära den länsstyrelsen redovisat som möjligt.
Källor: Länsstyrelsen i Västra Götalands län samt Bolagsverkets register mot penningtvätt.

5.4.3 Korta handläggningstider hos Länsstyrelsen i Skåne län

Ingen annan länsstyrelse är i närheten av att ha avslutat så många tillsynsärenden som Länsstyrelsen i Skåne län. Men det stora flertalet av dessa avslutades redan under 2020. Av den statistik Riksrevisionen erhållit från länsstyrelsen går det inte att utläsa med vilket beslut alla dessa ärenden under 2020 har avslutats.[141] Däremot går det att tydligt utläsa att från och med 2022 så har besluten om sanktionsavgift ökat kraftigt, även om avslut med något annat beslut är vanligare även under 2022 och 2023. Inga pågående ärenden är äldre än 2022. De allra flesta pågående ärenden har påbörjats under 2023.

Tabell 12 Antal ärenden, fördelat på status

Anm.: Avslutade ärenden redovisas på det år ärendet avslutades, medan pågående ärenden redovisas på det år ärendet inleddes. Det höga antalet avslutade ärenden 2020, jämfört med året innan och jämfört med de andra två länsstyrelserna, är inte riktigt klarlagt. Däremot har myndigheten givit en förklaring till varför antalet är väsentligt högre 2020 än de efterföljande åren (se not 141).
Källa: Länsstyrelsen i Skåne län.

Precis som för de andra två länsstyrelserna avslutas de allra flesta ärenden inom fem månader. Det är mycket ovanligt att ett ärende pågår längre än 12 månader.

Tabell 13 Antal avslutade ärenden, fördelat på handläggningstid

Källa: Länsstyrelsen i Skåne län.

Jämfört med länsstyrelserna i både Stockholms och Västra Götalands län så har Länsstyrelsen i Skåne län en betydligt högre grad av geografisk spridning på sin tillsyn. Strax under 60 procent av alla påbörjade tillsynsärenden avser verksamhetsutövare med säte i myndighetens hemlän. Andelen verksamhetsutövare i registret mot penningtvätt med säte i Skåne län utgör drygt 45 procent, vilket innebär att en viss snedvridning av tillsynen även återfinns i tillsynen hos Länsstyrelsen i Skåne län.

Tabell 14 Antal påbörjade ärenden, fördelat på län

Anm.: Uppgifter om geografisk hemvist saknas i statistiken Riksrevisionen erhållit från myndigheten. Uppgifterna om detta har i stället hämtats från Bolagsverkets register mot penningtvätt.
Källor: Länsstyrelsen i Skåne län samt Bolagsverkets register mot penningtvätt.

Precis som de andra två länsstyrelserna så har Länsstyrelsen i Skåne län påbörjat flest ärenden gentemot kontanthandlare och icke auktoriserade bokförings- och redovisningskonsulter. Under perioden 2019–2023 har myndigheten öppnat tillsynsärenden mot 10 procent av samtliga verksamhetsutövare i registret mot penningtvätt som faller under myndighetens tillsynsansvar. Det är en väsentligt högre andel än länsstyrelserna i Stockholm och Västra Götaland uppvisar, men då bör beaktas att den totala tillsynsvolymen för perioden som helhet till stor del förklaras av ett stort antal tillsynsärenden 2020. Mycket tyder på att det höga antalet 2020 förklaras av en eller flera tillfälliga faktorer. Vid ett mer ”normalt” 2020 hade andelen verksamhetsutövare som träffas av myndighetens granskningar varit mer i linje med andelen för Länsstyrelsen i Stockholms län. Drygt 45 procent av de registrerade kontanthandlarna har varit föremål för granskning, liksom drygt 5 procent av registrerade icke auktoriserade bokförings- och redovisningskonsulter. Sett till hela perioden har tillsynen täckt samtliga sektorer, om än i varierande omfattning.

Tabell 15 Antal påbörjade ärenden, fördelat på sektor

Anm.: För att åstadkomma fördelningen av ärenden på de redovisade sektorerna har statistiken från länsstyrelsen kombinerats med Bolagsverkets register mot penningtvätt. I de fall en verksamhetsutövare registrerat flera registreringspliktiga verksamheter finns risk att klassificering blivit fel eftersom underlaget från länsstyrelsen inte givit någon fingervisning om vilken verksamhet som föranlett ärendet.
Källor: Länsstyrelsen i Skåne län samt Bolagsverkets register mot penningtvätt.

5.4.4 Låga ärendevolymer hos Finansinspektionen

Finansinspektionen har sedan 2018 startat sammanlagt 47 tillsynsärenden. Av dessa är 37 ärenden avslutade, varav 26 de senaste tre åren. Inga oavslutade ärenden har påbörjats före 2022. 12 ärenden har lett till någon form av påföljd, antingen sanktionsavgift eller föreläggande. Sanktionsavgift är en ungefär dubbelt så vanlig påföljd som föreläggande. Det vanligaste är dock att ärenden avslutas genom avskrivning och under de senaste två åren har den vanligaste orsaken till avskrivning varit att det företag som varit föremål för undersökning har avregistrerat sig.

Tabell 16 Antal ärenden, fördelat på status och ställningstagande

Anm.: Avslutade ärenden redovisas på det år ärendet avslutades, medan pågående ärenden redovisas på det år då ärendet inleddes.
Källa: Finansinspektionen.

Handläggningstiden är som regel betydligt längre hos Finansinspektionen än hos de tre länsstyrelserna. Trots den förhållandevis höga andelen avskrivna ärenden är det mycket ovanligt att ett ärende avslutas inom 6 månader. Det vanligaste är att ett ärende tar mellan 13 och 24 månader och det finns inga tydliga tecken på att handläggningstiden skulle ha blivit kortare över tid.

Tabell 17 Antal avslutade ärenden, fördelat på handläggningstid

Källa: Finansinspektionen.

Nästan alla tillsynsärenden under perioden (2018–2023) avser företag med säte i Stockholm. De senaste två åren har det även startats upp ärenden mot företag med säte i Skåne och Västra Götaland. Enstaka ärenden noteras för Norrbotten och Uppsala, men i övrigt har tillsynen inte omfattat några andra län. Finansinspektionen beskriver att det beror på att det finns en koncentration av finansiella företag i storstadsregionerna och att de risker som har beaktats i samband med urvalet har haft större genomslag än den geografiska placeringen.[142]

Tabell 18 Antal påbörjade ärenden, fördelat på län (avser bolagets säte)

Källa: Finansinspektionen.

Totalt under perioden har penningtvättstillsynen framför allt varit riktad mot banksektorn. Men på senare år har ärenden riktade mot betaltjänstleverantörer och valutaväxlare ökat, vilket beror på att Finansinspektionen genomfört vad de kallar för temaundersökningar riktade mot just dessa kategorier av verksamhetsutövare. I flera av de sektorer som Finansinspektionen har tillsynsansvar över har inte några tillsynsärenden startats under perioden. Som exempel kan nämnas sektorerna försäkringsförmedling, fondverksamhet, livförsäkring och värdepappersrörelse.

Tabell 19 Antal påbörjade ärenden, fördelat på sektor

Källa: Finansinspektionen.