6. Tillsynsmyndigheternas arbete med tillsynsärenden

Avsnitt

6.1 Informationsinhämtning vid tillsynsärenden

Länsstyrelserna och Finansinspektionen har olika syn på användningen av platsbesök och väljer ut olika aspekter av regelverket att granska i samband med tillsyn. Det kan till viss del förklaras av att Finansinspektionens tillsyn i stor utsträckning har haft en inriktning mot större företag som kan förväntas ha mer kunskap om penningtvättsregelverket, medan länsstyrelsernas tillsyn i hög utsträckning riktas mot mindre aktörer där kunskapsnivån ofta är lägre. Men de skillnader vi beskrev tidigare när det gäller myndigheternas sätt att organisera arbetet med tillsynen (se kapitel 4) och vilken vikt som läggs vid att nå ut till ett stort antal verksamhetsutövare kan också vara en del av förklaringen.

6.1.1 Finansinspektionen och länsstyrelserna har olika bredd i inriktningen på sin tillsyn

Gemensamt för verksamhetsutövarna som ligger under Finansinspektionens och länsstyrelsernas tillsyn är att de ska uppfylla kraven som anges i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansinspektionen och länsstyrelserna resonerar dock på olika sätt när det gäller vilka, och hur många, delar av regelverket som bör inkluderas i samband med ett tillsynsärende. Det här valet blir styrande för vilken typ av information som behöver hämtas in.

Finansinspektionen beskriver att valet av inriktning i en undersökning beror på vilka risker som bedöms vara aktuella i det enskilda fallet. Det finns redan före beslut om en undersökning förhandsinformation att bygga den bedömningen på, exempelvis uppgifter från den periodiska rapporteringen eller från andra avdelningar inom myndigheten.Finansinspektionen beskriver vidare att de undersökningar som gjorts de senaste åren ofta har koncentrerats till att omfatta ett mindre antal delar av penningtvättsregelverket, snarare än att granska regelefterlevnaden i sin helhet. De poängterar dock att avgränsningarna inte får bli så snäva att myndigheten får ett otillräckligt underlag för att bedöma hur företaget hanterar de delar av regelverket som Finansinspektionen bedömer vara relevanta utifrån den riskanalys som har motiverat tillsynen.[143]

Som beskrevs i kapitel 2 är penningtvättsregelverket uppbyggt av flera krav som är sammankopplade med varandra. Den allmänna riskbedömningen ska bland annat ligga till grund för verksamhetsutövarens rutiner, riktlinjer och åtgärder för kundkännedom, med mera. Mot bakgrund av detta bedömer Finansinspektionen det ofta som nödvändigt att undersöka hur verksamhetsutövaren lever upp till flera delar av regelverket, utöver den allmänna riskbedömningen. De verksamhetsutövare som myndigheten granskar kan ha välskrivna allmänna riskbedömningar utförda av konsultbolag och advokatbyråer, men det innebär inte nödvändigtvis att bedömningarna är tillräckligt anpassade för det specifika företagets verksamhet och att rutiner och riktlinjer verkligen används i praktiken. Finansinspektionen beskriver också att det i samband med ett ingripande ofta är av vikt att undersökningen har omfattat fler områden än den allmänna riskbedömningen.[144]

Länsstyrelserna beskriver att det tidigare var vanligt med breda granskningar som tittade på verksamhetsutövarnas regelefterlevnad i sin helhet, men att den mängd underlag som de då behövde begära in gjorde detta till ett ineffektivt sätt att arbeta. Under de senaste åren har länsstyrelserna därför i högre grad fokuserat på mer avgränsade granskningar där de endast granskar företagens allmänna riskbedömning. Deras motiv till detta är att den allmänna riskbedömningen är en grundförutsättning för verksamhetsutövarens regelefterlevnad och att brister i den indikerar att verksamhetsutövaren saknar tillräcklig insikt i hur bolagets tjänster kan utnyttjas för penningtvätt. Det får i sin tur betydelse för verksamhetsutövarens möjlighet att leva upp till övriga delar av penningtvättsregelverket.[145]

6.1.2 Finansinspektionen och länsstyrelserna har olika syn på platsbesök

Finansinspektionen utför en stor del av bearbetningen av inhämtade underlag på det egna kontoret, men sedan 2020 är det standard att genomföra ett eller flera platsbesök under undersökningen. Vid de tillfällena träffar myndigheten bland annat ledningen, går igenom dokumentation, tittar på rutiner för kundkännedomsåtgärder med mera.[146]

Platsbesöken fyller enligt Finansinspektionen en viktig funktion genom att de gör det möjligt att träffa personal hos verksamhetsutövaren och få en uppfattning om hur regelefterlevnaden ser ut i praktiken. Finansinspektionen påtalar även att besöken skapar en bättre dynamik i kommunikationen mellan verksamhetsutövare och myndighet än vid en skrivbordsgranskning. Därutöver är platsbesöken användbara hos företag med en geografiskt spridd verksamhet, där det kan finnas skäl att besöka ett urval av anknutna ombud för att verifiera att rutiner, riktlinjer med mera efterlevs längst ut i kedjan.[147]

Länsstyrelsernas kontakter med verksamhetsutövarna sker idag i princip endast via brev och telefon.[148] Före 2020 genomförde länsstyrelserna i viss utsträckning platsbesök i samband med tillsyn, men det ansågs vara ett resurskrävande sätt att jobba, och länsstyrelserna bedömer att kvaliteten på allmänna riskbedömningar och andra dokument generellt sett inte är tillräckligt hög för att det ska ge något mervärde att på plats granska hur de används i praktiken. Det förekommer till och med att verksamhetsutövare saknar en allmän riskbedömning. Länsstyrelserna beskriver dock att de är öppna för att göra platsbesök om kvaliteten på verksamhetsutövarnas dokument blir bättre.[149]

6.2 Möjligheten att ingripa vid brister

De rörelselagar som verksamhetsutövare, som står under Finansinspektionens tillsyn, ska följa ger myndigheten tillgång till en något bredare uppsättning åtgärder i situationer där regelverket inte efterlevs, jämfört med vad länsstyrelserna har tillgång till. När det gäller länsstyrelsernas tillsynsärenden har bristande regelefterlevnad de senaste åren nästan uteslutande resulterat i sanktionsavgift. Både Finansinspektionen och länsstyrelserna upplever att utfärdade sanktionsavgifter har en avskräckande effekt.

Vid utfärdandet av en sanktion gör både Finansinspektionen och länsstyrelserna en bedömning av vad som är en proportionerlig nivå i respektive fall. Myndigheterna har dock olika syn på huruvida trovärdiga åtgärdsplaner från företagens sida kan påverka allvarlighetsgraden i bristerna, och motiveringen till hur myndigheterna har kommit fram till nivån på avgiften är mycket kortfattad i besluten.

Vår granskning visar även att vissa företag har möjlighet att undkomma en sanktionsavgift genom att meddela att de lägger ner den verksamhet som föranleder krav på att motverka penningtvätt. En sådan situation kan ses som att tillsynen ger en omedelbar effekt och att en verksamhetsutövare som inte lever upp till kraven därigenom försvinner. Det saknas dock hinder för företaget att starta upp verksamheten på nytt, och med tanke på det relativt låga antalet tillsynsärenden varje år kan det ta ett bra tag innan det nystartade företaget blir föremål för ett tillsynsärende på nytt.

6.2.1 Finansinspektionen kan ingripa mot brister på olika sätt

När Finansinspektionen identifierar brister i en verksamhetsutövares arbete mot penningtvätt styrs de åtgärder som myndigheten kan vidta av de rörelselagar som gäller för respektive verksamhetsutövare. De alternativa åtgärder som står till buds är ingripande respektive sanktioner. Ett ingripande kan till exempel bestå av ett föreläggande om att vidta en viss typ av åtgärd för att korrigera bristerna, eller ett föreläggande om att upphöra med verksamheten. Med sanktioner avses anmärkningar eller varningar till bolaget som kan kombineras med sanktionsavgift.[150]

Valet av åtgärd som Finansinspektionen vidtar när de har identifierat brister påverkas både av hur allvarliga bristerna är och av vilken rörelselag som är tillämplig. Rörelselagarna anger bland annat vilka faktorer som Finansinspektionen behöver ta hänsyn till vid sin bedömning av bristernas allvarlighetsgrad och påverkar även hur undersökningarna för olika typer av verksamhetsutövare utformas. Om företaget under undersökningen presenterar åtgärder för att åtgärda bristen kan även det påverka valet av åtgärd. En trovärdig åtgärdsplan från företaget kan till exempel medföra att Finansinspektionen väljer att utfärda en varning i stället för att återkalla företagets tillstånd.[151]

Samtliga rörelselagar ger Finansinspektionen möjlighet att utfärda sanktionsavgift om bristerna är tillräckligt allvarliga. Ett undantag är utländska bankfilialer och andra utländska företag (exempelvis betalningsinstitut) där myndighetens möjligheter att ingripa är mer begränsade. Finansinspektionen gör bedömningen att möjligheten att utfärda sanktionsavgifter är ett avskräckande verktyg och beskriver att den sanktionsavgift som utfärdades till Swedbank 2020 på fyra miljarder kronor låg på en nivå som stack ut även vid en internationell jämförelse.[152]

6.2.2 Länsstyrelserna utfärdar nästan alltid sanktionsavgift när brister har identifierats

Länsstyrelsernas möjligheter att ingripa när en verksamhetsutövare inte lever upp till kraven framgår av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Länsstyrelserna kan antingen utfärda ett föreläggande om att göra rättelse, eller om det inte handlar om en ringa överträdelse, besluta om sanktionsavgift. Om det handlar om en överträdelse som är allvarlig, upprepad eller systematisk så får länsstyrelserna förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med den del av verksamheten som omfattas av penningtvättslagen.[153]

Länsstyrelsen har de senaste åren nästan uteslutande utfärdat sanktionsavgifter när de påträffat betydande brister. Före 2020, då det kom tydligare rättslig praxis rörande användningen av sanktionsavgifter på plats (länsstyrelserna fick det verktyget 2017), så var det mer vanligt att förelägga om rättelse. Länsstyrelserna beskriver dock detta som ett mindre effektivt verktyg. Vid föreläggande om rättelse finns en risk att det underlag som verksamhetsutövaren återkommer med fortfarande inte är tillräckligt bra och att länsstyrelsen då tvingas förelägga igen och igen. Det kan i sin tur innebära att länsstyrelsen hamnar i en rådgivande roll där de behöver tala om hur verksamhetsutövaren ska göra för att det till slut ska bli rätt. Länsstyrelserna beskriver också att rättelser inte skapar den typen av ringar på vattnet som gör att andra verksamhetsutövare blir medvetna om att de måste följa regelverket.[154]

Det är mycket ovanligt att länsstyrelsernas tillsynsärenden resulterar i ett föreläggande om att upphöra med verksamheten. Skäl till det är att lagstiftningen i ett sådant fall kräver att överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk. För att bevisa att de kriterierna är uppfyllda kan det till exempel behövas en andra granskning av ett företag som tidigare har fått en sanktionsavgift och där bristerna ändå kvarstår. Länsstyrelserna har dock än så länge genomfört få sådana uppföljningar av tidigare ärenden.[155]

Länsstyrelserna ser positivt på möjligheten att använda sanktionsavgifter och beskriver att de har en avskräckande effekt. Länsstyrelsernas bild är att publiceringen av besluten väcker stort intresse hos både media och branschorganisationer. De gör också bedömningen att intresset från verksamhetsutövarna för frågor som rör åtgärder mot penningtvätt är betydligt högre idag än före 2020 då sanktionsavgifterna var färre och låg på en lägre nivå.[156]

6.2.3 Individuell bedömning av sanktionsavgiftens storlek som är relativt otransparent för verksamhetsutövaren

Grundläggande för sanktioner till följd av brister i arbetet mot penningtvätt är att de ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.[157] Ett belopp som är avskräckande för ett företag behöver dock inte vara det för ett annat, vilket ställer krav på att sanktionsavgiftens storlek anpassas efter de faktiska omständigheter som föreligger i det enskilda fallet.

Under granskningen noterade vi att Finansinspektionens och länsstyrelsernas beslut är kortfattade i sin beskrivning av hur sanktionsavgiftens storlek har beräknats.[158] I länsstyrelsernas beslut innehåller avsnittet om sanktionsavgiftens storlek i huvudsak en beskrivning av vilken sanktionsnivå penningtvättslagen tillåter (mellan 5 000 kronor och 1 miljon euro), en beskrivning av bolagets finansiella ställning, en motivering av varför länsstyrelsen anser att bristerna är allvarliga samt en formulering som kan se ut så här:

Vid en samlad bedömning av överträdelsernas karaktär, med hänsyn till bolagets årsomsättning och finansiella ställning och övriga omständigheter i ärendet bestämmer Länsstyrelsen sanktionsavgiften till [X][159] kronor.[160]

Det framgår med andra ord inte särskilt tydligt av beslutet hur länsstyrelsen har kommit fram till sanktionsbeloppet, bara att det finns ett spann på mellan 5 000 kronor och cirka 10 miljoner kronor som avgiften kan befinna sig inom.[161] Mot bakgrund av detta har vi undersökt hur myndigheterna går till väga för att beräkna storleken på sanktionsavgifter.

Finansinspektionens beräkning av sanktionsavgiftens storlek bygger i huvudsak på två komponenter. Den första utgörs av en konsekvensanalys där de beräknar den maximala avgiften som rörelselagarna tillåter. Vid den beräkningen ska företagets finansiella ställning beaktas; en avgift får till exempel inte vara så hög att det medför att verksamhetsutövaren inte kan leva upp till krav om kapitaltäckning, soliditet och likviditet. Avgiften får med andra ord inte bli så hög att det granskade företaget tvingas lägga ner sin verksamhet.[162]

Den andra komponenten är en bedömning av allvarlighetsgraden för de observerade bristerna. Då tas bland annat hänsyn till hur omfattande och systematiska bristerna är, om företaget har presenterat trovärdiga åtgärdsförslag, hur långt tillbaka i tiden bristerna ligger med mera. Allvarlighetsgraden styr hur många procent av det maximala sanktionsbeloppet som avgiften ska hamna på.[163]

Den här beräkningen utförs i samråd mellan flera funktioner inom Finansinspektionen, såsom myndighetens chefsjurist och områdeschefen. Det är chefsjuristens stab som ansvarar för att hålla ihop processen. Det görs också avstämningar mot äldre undersökningar för att kontrollera att sanktionsavgiften följer den praxis för beräkning som myndigheten tidigare har använt. Som nämndes i kapitel 4 så tas det slutgiltiga beslutet om sanktionsavgiften av myndighetens styrelse. Finansinspektionen bevakar löpande om det kommer avgöranden i domstol som kan påverka det sätt som sanktionsnivåer beräknas på. När det gäller penningtvätt är det dock endast ett fåtal verksamhetsutövare som har överklagat Finansinspektionens beslut.[164]

Länsstyrelsernas beräkning av sanktionsavgifter har vissa likheter med Finansinspektionens, men det är färre personer inblandade och planer på åtgärder från verksamhetsutövaren vägs inte in i bedömningen. Hos länsstyrelserna är det ansvarig handläggare som förbereder beslutet och gör en beräkning av sanktionsavgiften. Vid behov sker även diskussioner med kollegor inom arbetsgruppen. Beslutet om sanktionsavgift och dess storlek tas sedan av enhetschefen.[165]

Sanktionsavgiftens storlek bygger på en individuell bedömning som i huvudsak grundas på bristernas allvarlighetsgrad och verksamhetsutövarens finansiella ställning. Avgiften ska vara proportionerlig i förhållande till överträdelsernas allvarlighet och samtidigt vara effektiv och avskräckande.[166] I likhet med ärendena hos Finansinspektionen är dock inte avsikten att avgiften ska sättas så högt att företaget inte kan driva sin verksamhet vidare. Sanktionsavgiftens storlek kan också påverkas av vilken sektor som verksamhetsutövaren tillhör. När det gäller konsultbolag (till exempel redovisningskonsulter) omfattas ofta hela verksamheten av penningtvättslagen, medan det är den del av verksamheten som avser kontanta transaktioner som omfattas hos kontanthandlare. Om de kontanta transaktionerna utgör en väldigt liten del av verksamheten kan avgiften med andra ord bli lägre.[167]

När länsstyrelserna bestämmer sanktionsavgiftens storlek väger de även in egna beslut som tagits tidigare och domstolsavgöranden för liknande ärenden. I samband med att länsstyrelserna har gjort gemensamma tematillsyner så har de gemensamt diskuterat hur de ska bestämma sanktionsavgiftens storlek. Det finns därutöver början på ett avsnitt om beräkningen av sanktionernas storlek i det rättsliga stödet för skrivbordsgranskning. Men vid tidpunkten för granskningen var det avsnittet inte färdigställt. Beroende på bristernas storlek, typ av verksamhetsutövare och storleken på eventuell kontanthandel kunde avgiften uppgå från under en procent till uppemot 7–8 procent av en årsomsättning.[168] Den stora variationen på sanktionsavgifternas storlek kan exemplifieras med Länsstyrelsen i Stockholms län som de senaste åren har utfärdat sanktionsavgifter på mellan 6 000 kronor och 9,1 miljoner kronor.

Länsstyrelserna beskriver också att den praxis som utvecklas av domstolarna genom att beslut som sanktionsavgifter överklagas ger en viktig vägledning. Men trots att en hög andel av länsstyrelsernas beslut om sanktionsavgift överklagas så är gällande praxis fortfarande inte heltäckande, och länsstyrelsernas bild är att domstolarna inte alltid är tydliga med vad de baserar sin bedömning på.[169]

6.2.4 Avskrivning av ärenden till följd av nedlagd verksamhet

De ovanstående avsnitten beskriver hanteringen av de fall där brister identifieras och ärendet går igenom hela processen och resulterar i ett beslut om ingripande eller sanktion. Så behöver dock inte alltid bli fallet. Om verksamhetsutövaren under utredningens gång meddelar att den har upphört med att bedriva den verksamhet som omfattas av penningtvättslagen så resulterar detta vanligtvis i att tillsynsmyndigheten avskriver ärendet. Detta innebär i sin tur att det inte sker något ingripande, såsom ett föreläggande eller en sanktionsavgift.

Hos länsstyrelserna har den här situationen aktualiserats i samband med att kontanthandlare uppger att de slutat att ta emot kontanter och därigenom inte längre omfattas av lagstiftningen. Frågan om hur en sådan situation ska hanteras har behandlats av länsstyrelsernas riktlinjegrupp två gånger. Under 2020 konstaterade gruppen att en verksamhetsutövare som har tagit beslut om att upphöra med den verksamhet som omfattas av penningtvättslagen redan har vidtagit den kraftigaste åtgärden som länsstyrelserna hade kunnat kräva. En sådan verksamhetsutövare omfattas inte längre av tillsyn, och även om det funnits brister före beslutet om att upphöra med verksamheten ska ärendet därför skrivas av. Under 2021 behandlade riktlinjegruppen frågan igen och kompletterade då det tidigare ställningstagandet. Gruppen fastslog att i den här typen av ärenden kan det bli aktuellt att besluta om ingripande till följd av brister om det finns skäl för länsstyrelsen att anta att verksamhetsutövaren upphör med verksamheten för att undkomma tillsynen, eller i situationer då det kommit fram att verksamhetsutövaren inte följer sitt beslut i praktiken.[170]

Diskussionerna i riktlinjegruppen sätter fingret på risken att verksamhetsutövare kan använda ett falskt beslut om att upphöra att ta emot kontanter som ett sätt att undkomma ett föreläggande eller sanktionsavgift. Under våra intervjuer med länsstyrelserna framgick att det i den här typen av situationer görs en bedömning från fall till fall. Om det finns information som indikerar att kontanthandeln inte har upphört i praktiken så kan länsstyrelserna gå vidare med ett ingripande. Länsstyrelsen i Stockholms län anger att de haft fyra fall där sanktionsavgift har utfärdats trots att verksamhetsutövaren uppgett att den upphört att ta emot kontanter. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anger att de hade ett sådant fall 2021. Länsstyrelsen i Skåne län beskriver att de gör en avvägning när verksamhetsutövaren upphör med kontanthanteringen under tillsyn, men att de än så länge har valt att avskriva de ärendena i samtliga fall.[171]

Som framgick i kapitel 5 anges vanligtvis inte det exakta skälet till att ett ärende avskrivs i den uppföljning som länsstyrelserna kan ta fram, vilket innebär att vi saknar uppgift om hur många ärenden som har skrivits av till följd av ett beslut om att upphöra med den verksamhet som omfattas av penningtvättslagen.

Även hos Finansinspektionen finns exempel på ärenden som har avskrivits till följd av att verksamhetsutövarna lägger ner sin verksamhet. När myndigheten 2023 genomförde undersökningar hos sex företag som bedrev hawala[172] var det fem av dem som under olika faser i undersökningsprocessen meddelade att de lade ner sin verksamhet, vilket innebar att ärendena avskrevs. Det finns även exempel på ärenden avseende valutaväxlare som har avskrivits till följd av att de valt att avregistrera sig. I det här sammanhanget kan noteras att den nationella riskbedömningen om hawala från 2022 placerar den här typen av verksamheter i den högsta riskkategorin för penningtvätt och finansiering av terrorism.[173] Även valutaväxlare placerades i samma riskkategori när den sektorn utvärderades i den nationella riskbedömningen 2021.[174]

Finansinspektionen påtalar att den allvarligaste sanktionen som kan utfärdas är att förelägga en verksamhetsutövare att upphöra med sin verksamhet. Om då utövaren självmant återkallar sin registrering eller avsäger sig sitt tillstånd så har den därigenom i princip redan underkastat sig den strängaste påföljden som kan komma i fråga. Om det handlar om verksamhetsutövare som medvetet har sett mellan fingrarna för penningtvätt så kan det röra sig om brottsliga handlingar som i så fall blir en fråga för de rättsvårdande myndigheterna.[175]

Finansinspektionen beskriver vidare att situationer där ärenden avskrivs till följd av att verksamhetsutövare frivilligt lägger ner sin verksamhet främst inträffar hos små verksamhetsutövare. För större bolag vore det en väldigt omfattande åtgärd att lägga ner verksamheten till följd av att de blir föremål för tillsyn. Ett problem kopplat till den typen av avskrivningar är att om företaget avregistrerar sig före ett sanktionsbeslut så finns det inte något beslut som tillståndsavdelningen kan luta sig mot för att neka en ny ansökan om tillstånd eller registrering från samma företag. Att tillsynen i normalfallet riktas mot företaget och inte mot den person som driver det gör det också lättare för samma person att ansöka om tillstånd för eller registrering av ett nytt företag. Därutöver finns en risk för att målvakter används, det vill säga att andra personer och ett nytt företagsnamn används vid nästa ansökan om registrering eller tillstånd.[176]

Finansinspektionen beskriver att de i samband med den löpande dialog som sker med framför allt Finansdepartementet har framfört att det finns utmaningar med att hantera verksamhetsutövare som kan undkomma sanktioner genom att lägga ner sin verksamhet.[177]

När det gäller valutaväxlare så skärptes den rörelselag som reglerar deras verksamhet den 1 januari 2024[178]. Finansinspektionen har därigenom fått möjlighet att besluta om sanktionsavgift i situationer där verksamhetsutövaren har bedrivit verksamhet utan att vara registrerad, eller om den är registrerad men inte lämnar de uppgifter som myndigheten begär i samband med tillsyn. Finansinspektionen konstaterar dock att de inte kan förelägga en valutaväxlare som avregistrerar sig att inkomma med uppgifter, eftersom de då inte längre är att betrakta som ett finansiellt institut. I en sådan situation skulle ärendet fortfarande avskrivas utan någon sanktionsavgift.[179]

När det gäller möjligheten för en person att starta upp en nedlagd valutaväxlingsverksamhet på nytt så gör Finansinspektionen en prövning av ägaren i samband med ansökan om registrering. Där ställs frågor om personen, eller något företag där personen varit ledande befattningshavare eller styrelseledamot, tidigare har varit föremål för ingripande från en tillsynsmyndighet. Det ställs också en fråga om personen tidigare fått avslag på en ansökan om att bedriva verksamhet som kräver registrering eller tillstånd. Här är dock Finansinspektionen beroende av att personen är transparent och svarar ärligt på de frågorna.[180] Finansinspektionen har framfört till Finansdepartementet att det finns ett behov av att höja trösklarna för att ta sig in på valutaväxlingsmarknaden, och departementet har tagit fram en promemoria som föreslår att valutaväxlare och betaltjänstföretag ska omfattas av tillståndsplikt, vilket skulle kräva mer av den som ansöker än nuvarande registrering.[181]

6.3 Överklaganden och uppföljning

Som framgått ovan utfärdar både länsstyrelserna och Finansinspektionen sanktionsavgifter i samband med regelöverträdelser. Länsstyrelsernas beslut överklagas dock i högre utsträckning än Finansinspektionens. Granskningen visar också att det finns stora skillnader när det gäller Finansinspektionens och länsstyrelsernas kunskap om i vilken utsträckning tillsynen de facto leder till ett förändrat beteende hos verksamhetsutövarna.

6.3.1 Stora skillnader i andelen ärenden som överklagas

Länsstyrelserna beskriver att de flesta beslut om sanktionsavgift överklagas. Det bekräftas av den ärendestatistik vi har tagit del av som visar att drygt 70 procent av sanktionsbesluten från Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län har överklagats. Motsvarande siffra för Länsstyrelsen i Skåne län är cirka 50 procent.[182]

Överklagandena skapar press på länsstyrelserna eftersom de måste lämna yttranden till domstolen, och det blir svårt att budgetera för hur lång tid som handläggningen av ett ärende kan komma att ta. Länsstyrelsen i Stockholms län beskriver hanteringen av överklagandena som tidskrävande och att det händer att det går åt mer tid för själva överklagandeprocessen än för den ursprungliga tillsynen. Länsstyrelsen i Skåne län betraktar däremot processen som mindre tidskrävande eftersom de hittills inte haft behov av att skriva längre och mer tidskrävande yttranden och, till skillnad från de andra två länsstyrelserna, inte har varit med om några muntliga förhandlingar i domstol i samband med domstolsprövningen. I grunden ses dock överklagandena som någonting positivt av länsstyrelserna eftersom de för rättsutvecklingen framåt och skapar tydliggöranden.[183]

En sammanställning av överklagade beslut från Länsstyrelsen i Stockholms län visar att domstolarna i de flesta fall har fastslagit länsstyrelsens beslut. I några fall har domstolen valt att sänka nivån på sanktionsavgiften.[184] Länsstyrelsen i Västra Götalands län beskriver att verksamhetsutövarna i samband med överklaganden relativt sällan argumenterar mot att det skett en överträdelse, utan att det snarare är nivån på sanktionsavgiften som ifrågasätts.[185]

Hos Finansinspektionen är överklaganden mindre frekventa. Sedan 2018 är det nio ärenden som resulterat i sanktionsavgift och ett som resulterat i ett föreläggande om att upphöra med verksamheten; av dessa tio ärenden har två överklagats. Enligt Finansinspektionen kan ett skäl till detta vara dels att de arbetar mycket med att vara tydliga i både avstämningsskrivelser och beslut, dels att företagen efter avstämningsskrivelsen har en möjlighet att inkomma med ytterligare underlag om de anser att Finansinspektionen inte har gjort en korrekt bedömning.[186]

6.3.2 Finansinspektionen har en bättre bild av om tillsynen leder till att bristerna åtgärdas än länsstyrelserna

Som beskrevs ovan kan verksamhetsutövare som blir föremål för tillsynsärenden av Finansinspektionen under processen inkomma med åtgärdsplaner för hur de identifierade bristerna ska åtgärdas. Finansinspektionen beskriver att deras erfarenhet är att företagen ofta är villiga att lyssna på myndighetens bedömningar och att de på senare år inte stött på något fall där ett företag varit av en helt annan åsikt och därför har motsatt sig att vidta åtgärder.[187]

Finansinspektionen har efter att ärendet avslutats olika metoder för att följa upp att åtgärder de facto har vidtagits av verksamhetsutövarna. När det gäller stora verksamhetsutövare följer myndigheten dem nära under den löpande tillsynen (där de tar del av internrevisionsrapporter med mera), vilket gör det möjligt att följa upp deras åtgärder. När det gäller mindre verksamhetsutövare så kan Finansinspektionen välja att efter en viss tid göra en särskild informationsinhämtning inom ramen för den löpande tillsynen för att se vilka åtgärder som har vidtagits. Uppföljningen av de åtgärdsplaner som påverkat utfallet av undersökningar behandlas dessutom ofta i tillsynskommittén.[188] När det handlar om ärenden där Finansinspektionen har utfärdat ett föreläggande om rättelse så finns det en mer formaliserad process. Då specificeras ett datum för när företaget ska inkomma med en redogörelse som visar vilka åtgärder de har genomfört.[189]

Finansinspektionen beskriver också att det är en naturlig del av arbetet med riskanalysen att övervaka hur kvaliteten i arbetet för att motverka penningtvätt utvecklas inom olika sektorer. Den här typer av bedömningar bygger på en rad olika källor och Finansinspektionen beskriver att de exempelvis arbetar för att förbättra möjligheten att identifiera trender rörande risker i det material som de inhämtar i samband med den periodiska rapporteringen.[190]

Länsstyrelserna genomför årligen betydligt fler tillsynsärenden, vilket innebär att det är en svårare uppgift att kontrollera i vilken utsträckning som deras ingripande leder till att regelefterlevnaden blir bättre. Ett verktyg som länsstyrelserna kan använda för att kontrollera om tidigare tillsyn har föranlett en förbättrad regelefterlevnad är att genomföra återkontroller hos tidigare granskade verksamhetsutövare.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län genomförde 2022 en pilotstudie där de genomförde återkontroller hos vissa verksamhetsutövare som tidigare fått anmärkningar samt ärenden där verksamhetsutövare uppgett att de upphört med att ta emot kontanter. Erfarenheten från den studien visade att de allra flesta som uppgett att de slutat med kontanter verkligen hade gjort det, men när det gällde de ärenden som tidigare fått anmärkningar på sin regelefterlevnad så fanns det fortfarande en del brister. En annan slutsats från studien var att det vore positivt att fortsätta med återkontroller för att kontrollera regelefterlevnaden, men det finns för närvarande inte någon plan för att göra det. Ett hinder är att länsstyrelserna endast har använt sanktionsavgifter i några år och att många av de ärendena har befunnit sig i utdragna överklagandeprocesser. Det har med andra ord inte funnits något större urval att genomföra återkontroller på.[191]

Länsstyrelserna i Skåne och Stockholm beskriver att det för närvarande inte är prioriterat att genomföra återkontroller. Det beror delvis på det ovanstående skälet, det vill säga att många beslut om sanktionsavgift har överklagats, men också på att de måste väga nyttan av återkontroller gentemot nyttan av att kunna starta upp tillsynsärenden hos nya verksamhetsutövare. Mot bakgrund av att sanktionsavgifterna är kännbara så gör de bedömningen att det borde vara en lägre risk för dålig regelefterlevnad hos dem som har varit föremål för ett tillsynsärende tidigare.[192]

6.4 Information som metod för ökad regelefterlevnad

Den samlade bilden av andelen sanktioner, överklaganden och våra samtal med handläggare hos tillsynsmyndigheterna är att många verksamhetsutövare saknar tillräckliga kunskaper om de krav som penningtvättslagen ställer och hur de bör gå till väga för att leva upp till dem. Problemet förefaller vara som störst hos verksamhetsutövare som ligger under länsstyrelsernas tillsyn. Det här, kombinerat med den låga andelen företag som blir föremål för tillsyn varje år, pekar på ett behov av ytterligare metoder för att nå ut till verksamhetsutövare utöver tillsynen. Ett sådant verktyg är olika typer av informationsinsatser.

Tillsynsmyndigheterna deltar i det arbete som utförs inom Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som tillhandahåller viss information, såsom nationella riskbedömningar och broschyrer riktade till särskilda kategorier av verksamhetsutövare. Det är dock en utmaning att nå ut med informationen till det stora antalet verksamhetsutövare och det finns ingen tydlig styrning som anger i vilken utsträckning tillsynsmyndigheterna bör arbeta med information. Det här medför att tillsynsmyndigheterna jobbar med och prioriterar arbetet med informationsinsatser på olika sätt.

6.4.1 Det finns en okunskap hos vissa kategorier av verksamhetsutövare

I en betydande andel av länsstyrelsernas tillsynsärenden påträffas tillräckligt omfattande brister för att en sanktionsavgift ska utfärdas. I länsstyrelsernas utvärdering av effektiviteten i tillsynen från 2018 beskrevs kunskapsnivån hos verksamhetsutövarna, trots genomförda informationsinsatser, som oroväckande låg i många fall. Länsstyrelserna gjorde också bedömningen att den låga rapporteringsgraden till Finanspolisen delvis berodde på bristande kunskap om rapporteringssystemet hos verksamhetsutövarna.[193] I Finanspolisens årsrapport för 2022 framgår att andelen misstankerapporter från den här kategorin av verksamhetsutövare fortfarande är låg (under en procent av det totala antalet misstankerapporter).[194]

Uppfattningen hos länsstyrelsernas medarbetare är att det fortfarande finns ett stort mått av okunskap ute hos verksamhetsutövarna kring de krav som penningtvättslagen ställer. De uppfattar också att det ibland handlar om frustration, eller en ovilja, som kan bottna i att regelverket upplevs som svårt att leva upp till eller att verksamhetsutövare inte förstår sin roll och tycker att övervakning och kontroll av kunderna borde vara en uppgift för någon myndighet snarare än de själva.[195]

Hos Finansinspektionen är uppfattningen snarare att kunskapen hos verksamhetsutövarna generellt sett är kopplad till deras storlek. Deras bedömning är att de stora bankerna arbetar intensivt med de här frågorna. När det däremot gäller mindre aktörer som exempelvis valutaväxlare är kunskapen lägre. Det märks bland annat i samband med olika former av tillsynsåtgärder och på att sektorer med mindre verksamhetsutövare inte är lika bra på att rapportera misstankar till Finanspolisen.[196]

6.4.2 Frånvaro av styrning medför att behovet av, och nyttan med, informationsarbete får avgöras av respektive tillsynsmyndighet

En metod för att öka kunskapen om penningtvättslagens krav är att arbeta med olika typer av informationsinsatser, men det saknas tydliga instruktioner till länsstyrelserna om i vilken utsträckning som de förväntas komplettera sin tillsyn med informationsinsatser. Undantaget är några skrivningar i förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, där det anges att länsstyrelserna ska delta i Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt offentliggöra sina beslut om ingripanden.[197] Förordningen ger också länsstyrelserna möjlighet att meddela föreskrifter om hur verksamhetsutövarna ska arbeta för att motverka penningtvätt.[198]

Länsstyrelsernas tidrapportering och våra intervjuer indikerar att det finns skillnader mellan länsstyrelserna när det gäller hur mycket tid de använder till informationsinsatser och hur de går till väga. Länsstyrelsen i Västra Götalands län lade 362 timmar på informationsarbete under 2023 av totalt 8 113 timmar. För länsstyrelserna i Skåne och Stockholm är det rapporterade antalet timmar betydligt lägre, men myndigheterna betraktar inte de siffrorna som tillförlitliga eftersom informationsarbetet ibland tidrapporternas på andra koder, exempelvis på en kod för samverkan med andra myndigheter.[199]

Länsstyrelsen i Skåne län har varit pådrivande när det gäller informationsinsatser. De har sedan 2017 ett regionalt samverkansforum med Polisen, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket. Forumet har som har ambitionen att bjuda in till 2–3 informationsträffar per år. Länsstyrelsen använder då sin del av presentationen för att berätta om de krav som lagstiftningen ställer på verksamhetsutövarna, medan de andra myndigheterna bland annat informerar om trender de ser när det gäller ekonomisk brottslighet.[200]

Någon motsvarighet till ovanstående forum finns inte hos de andra länsstyrelserna, men det finns andra gemensamma arbetssätt. Det finns exempelvis ett gemensamt nyhetsbrev till verksamhetsutövare som skickas ut några gånger per år och samtliga myndigheter deltar i det informationsarbete som bedrivs i samordningsfunktionens regi.[201]

Länsstyrelserna beskriver att en svårighet förknippad med informationsarbetet är att de måste undvika risken att hamna i en för rådgivande roll gentemot verksamhetsutövarna. Att tala om exakt för en verksamhetsutövare hur den ska gå till väga skulle krocka med den tillsynsroll som myndigheten har. Det finns därför en samsyn hos länsstyrelserna om att svaren de ger till verksamhetsutövare som ställer frågor (vilket sker löpande) bör ge vägledning om hur de själva kan hitta relevant information (till exempel genom att hänvisa till samordningsfunktionen).[202]

Länsstyrelsen i Västra Götalands län beskriver också att när de bjudit in till webbinarier eller andra typer av evenemang så har deltagandet blivit ganska lågt. De konstaterar att det inte enbart är länsstyrelsernas ansvar att nå ut med information, utan att det även finns ett ansvar hos verksamhetsutövarna att leta upp och ta del av den information som finns. Länsstyrelsen i Skåne län beskriver att uppslutningen på de ovan nämnda informationsmötena har varierat, och att det är svårt att nå ut till de verksamhetsutövare som inte är intresserade av att ta till sig budskapet. När det gäller Länsstyrelsen i Stockholm har den största utmaningen varit de senaste årens personalbrist som inneburit att informationsarbetet har varit nedprioriterat.[203]

Finansinspektionen har ingen separat tidredovisning för informationsarbete, men beskriver att de i samarbete med EBA tar fram riktlinjer som har statusen av allmänna råd till den finansiella sektorn. Finansinspektionen har bland annat bistått med personal till de arbetsgrupper som deltar i utformningen av EBA:s riktlinjer. Finansinspektionen deltar också i samordningsfunktionens arbete för att kunna nå ut med information till verksamhetsutövarna. Myndigheten har därtill dialog med branschorganisationer och deltar i vissa konferenser och seminarier. Därutöver lägger myndigheten stor vikt vid att ha en kommunikativ tillsyn, där exempelvis de beslut som tas ska vara tydliga och informativa. Finansinspektionen beskriver dock, i likhet med länsstyrelserna, att en utmaning för informationsarbetet är att de verksamhetsutövare som myndigheten helst skulle vilja nå ut till ofta är de som söker minst information på egen hand och därigenom är svåra att nå via informationsinsatser.[204]

När det gäller hanteringen av mer direkta frågor som inkommer till myndigheten så resonerar Finansinspektionen på samma sätt som länsstyrelserna, det vill säga att det är viktigt att värna rollen som tillsynsmyndighet och att de inte ger någon rådgivning om hur verksamhetsutövaren ska agera i enskilda fall. Svaren som myndigheten ger fokuserar därför i stället på att informera om var verksamhetsutövaren kan hitta ytterligare information.[205]

Finansinspektionen konstaterar att nuvarande styrsignaler från regeringen inte utgör någon begränsning för myndigheten när det gäller möjligheten att arbeta med informationsinsatser. Det har inte heller kommit några signaler från regeringen om att de borde jobba mer, eller mindre, med information.[206]