7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 Slutsatser

Det förebyggande arbetet mot penningtvätt bygger på att verksamhetsutövare vidtar de åtgärder som penningtvättslagen kräver för att förhindra att de blir utnyttjade för penningtvätt. För att verksamhetsutövarnas arbete ska vara verkningsfullt krävs också att utövarna är väl insatta i regelverket, förstår sin roll och arbetar aktivt med frågan. Riskbedömningar, rutiner, med mera som bara ligger i en byrålåda kommer inte att göra någon nytta. Iakttagelser under granskningen indikerar dock att kunskapen om regelverket är låg hos många verksamhetsutövare och att vissa verksamhetsutövare inte vill medverka till, alternativt inte förstår den roll de har i, arbetet för att förhindra penningtvätt. Detta skapar luckor i det förebyggande skyddet som kan utnyttjas av kriminella.

En bidragande orsak till låg kunskap och ovilja att medverka är sannolikt att det finns en stor grupp verksamhetsutövare som varken har kommit i kontakt med tillsynsmyndigheterna genom riktade informationsinsatser eller i samband med tillsynsärenden. Länsstyrelserna och Finansinspektionen avslutade under 2023 endast 65 tillsynsärenden och hade vid årets utgång 40 pågående tillsynsärenden i en tillsynspopulation på totalt 16 700 verksamhetsutövare. De låga volymerna av tillsynsärenden, i kombination med användningen av riskbaserade urval, medför att verksamhetsutövare inom vissa sektorer och i vissa delar av landet löper en mycket låg risk att bli föremål för tillsynsärenden.

Penningtvättstillsynen försvagas också av att verksamhetsutövare inom vissa sektorer kan agera utanför tillsynssystemet, och att registrerade verksamhetsutövare i vissa fall kan undvika konsekvenser av bristande regelefterlevnad genom att lägga ner sin verksamhet och sedan starta upp den på nytt. De låga tillsynsvolymerna innebär att ett sådant företag kan drivas under lång tid innan det på nytt blir föremål för tillsyn. Det är ett steg i rätt riktning att lagstiftningen som reglerar valutaväxlares verksamhet nyligen har skärpts, men Riksrevisionen bedömer att det krävs ytterligare åtgärder för att förhindra att verksamhetsutövare på olika sätt kan undkomma tillsyn.

Riksrevisionen noterar också att det finns stora skillnader i hur Finansinspektionen och länsstyrelserna arbetar med tillsynsärenden. Länsstyrelserna har en smalare inriktning på sina ärenden, genomför sällan platsbesök och ger inte det utrymme för att åtgärda brister under tillsynsprocessen som Finansinspektionen ger sina verksamhetsutövare. Detta kan vara en bidragande orsak till att andelen tillsynsärenden som överklagas skiljer sig åt mellan länsstyrelserna och Finansinspektionen. Det kan vara befogat att arbeta på olika sätt då det finns skillnader bland verksamhetsutövarna som motiverar att de bör behandlas olika för att tillsynen ska få bästa möjliga effekt. Självklart har också storbanker, skrothandlare, valutaväxlare, pantbanker, klockhandlare med flera olika förutsättningar att leva upp till regelverket. Riksrevisionens bedömning är dock att detta inte är hela förklaringen till att myndigheternas tillsyn skiljer sig åt.

Den bild som framkommit under granskningen är att det sätt som respektive tillsynsmyndighet har utformat sitt arbete på, till stor del har styrts av olika interna faktorer. Det handlar exempelvis om hur myndigheterna arbetar med andra typer av tillsynsärenden, vilken bakgrund medarbetarna har och vilket fokus det finns på ärendevolymer inom organisationerna.

Mot den här bakgrunden gör Riksrevisionen bedömningen att det finns en risk att verksamhetsutövare inom olika sektorer behandlas olika på ett omotiverat sätt. Bristen på enhetlighet, kombinerat med att enskilda verksamhetsutövare kan drabbas hårt ekonomiskt i samband med en tillsyn (samtidigt som deras konkurrenter inte blir föremål för tillsyn), riskerar att leda till en minskad acceptans för regelverket. En sådan utveckling vore allvarlig eftersom det förebyggande arbetet mot penningtvätt i hög utsträckning är beroende av verksamhetsutövarnas aktiva medverkan. De här skillnaderna i tillsynens utformning begränsar också möjligheterna att tillvarata erfarenheter av tillsynen mellan myndigheterna.

7.1.1 Svag styrning av penningtvättstillsynen från regeringens sida

Riksrevisionens granskning visar att regeringens styrning av penningtvättstillsynen är svag, något som tar sig uttryck på flera sätt. Det finns inte någon samlad strategi för hur den statliga penningtvättstillsynen ska kunna uppnå bästa möjliga regelefterlevnad, det saknas mål som anger vad tillsynsmyndigheterna bör prestera och regeringen efterfrågar inte någon regelbunden och detaljerad uppföljning av deras arbete.

Den svaga styrningen är enligt Riksrevisionen ett problem eftersom det stora antalet verksamhetsutövare, i relation till de begränsade resurserna för tillsyn, ställer stora krav på att resurserna används på ett väl avvägt sätt som ger maximal påverkan på verksamhetsutövarnas regelefterlevnad. Den svaga styrningen medför dock att ansvaret för att säkerställa att systemet för penningtvättstillsyn fungerar effektivt i praktiken hamnar hos respektive myndighet, vars utrymme och möjligheter att arbeta med samordning och utveckling av systemet som helhet är begränsade.

Avsaknaden av en systematisk och samlad uppföljning av hur tillsynsmyndigheternas penningtvättstillsyn är utformad och vilka resultat den åstadkommer begränsar möjligheterna att avgöra i vilken utsträckning statens penningtvättstillsyn som helhet, på ett effektivt sätt, bidrar till att begränsa de kriminellas möjligheter att tvätta pengar. Det innebär i sin tur att regeringen får ett dåligt underlag för att bedöma vad som är en väl avvägd resurstilldelning för tillsynen och om tillsynsmyndigheterna har de befogenheter som de behöver.

Riksrevisionen bedömer också att Regeringskansliets sätt att organisera arbetet med penningtvättsfrågor kan förbättras. Det finns inte någon interdepartemental arbetsgrupp för penningtvättsfrågor trots att frågan berör flera departement. En sådan grupp skulle sannolikt göra arbetet mer proaktivt. Riksrevisionen noterar att regeringen har agerat på förslag från tillsynsmyndigheterna och Bolagsverket rörande exempelvis skärpta krav på valutaväxlare och samtida registrering av verkliga huvudmän när nya bolag startas, vilket är positivt. Men granskningen visar att det finns behov av ytterligare åtgärder.

7.1.2 Länsstyrelsernas penningtvättstillsyn kan stärkas genom ett mer strategiskt arbetssätt

Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna behöver tillämpa ett mer strategiskt arbetssätt för att säkerställa att penningtvättstillsynen fungerar effektivt. Grunden för ett strategiskt arbetssätt är en kontinuerlig, systematisk och framåtblickande analys av hur tillsynen kan bidra till att skapa bästa möjliga regelefterlevnad inom de olika sektorer som myndigheten ansvarar för, något som länsstyrelserna idag saknar. Riksrevisionen bedömer att det finns flera delar av länsstyrelsernas penningtvättstillsyn som skulle gynnas av den här typen av analys.

Riksrevisionen bedömer till att börja med att det behövs en djupare analys av huruvida avgränsade granskningar som fokuserar på företagens allmänna riskbedömning är ett effektivt arbetssätt. Riksrevisionen ifrågasätter inte att länsstyrelserna i juridisk mening inhämtar tillräckligt underlag för att besluta om eventuella ingripanden eller sanktioner vid den typen av tillsynsärenden. Men avgränsningen kan leda till att verksamhetsutövare stannar vid att ta fram en välskriven riskbedömning, och inte i tillräcklig utsträckning vidtar de övriga åtgärder som penningtvättsregelverket kräver. Den risken ökar till följd av att länsstyrelserna sällan genomför platsbesök, vilket vore ett tillfälle för handläggaren att kunna kontrollera hur regelefterlevnaden fungerar i praktiken och tydliggöra hur olika delar av regelverket samspelar med varandra. En fördel förknippad med smalare tillsyn är naturligtvis att det frigör resurser för fler tillsynsärenden, men tillvägagångssättet är inte effektivt om det i praktiken inte leder till ökad regelefterlevnad.

Det är enligt Riksrevisionens bedömning också oklart vilken effekt som länsstyrelsernas utfärdade sanktionsavgifter har på gruppen verksamhetsutövare som helhet. Länsstyrelserna upplever att avgifterna är avskräckande och att intresset hos verksamhetsutövare och branschorganisationer för att jobba med penningtvättsfrågorna har ökat. Det indikerar att det finns en medvetenhet om att det kan medföra konsekvenser att inte följa regelverket. Samtidigt finns en risk att avgifterna i vissa fall inte leder till verkliga förbättringar, utan i stället uppmuntrar verksamhetsutövare att ta fram skenbart bra underlag som inte används i praktiken. Det är också oklart om informationsinsatser i vissa fall kan öka intresset och kunskapsnivån hos verksamhetsutövarna på motsvarande sätt.

Ytterligare ett område där Riksrevisionen ser behov av ett mer strategiskt arbetssätt är när det gäller valet att basera tillsynsärenden på tips respektive egna riskbaserade urval. Den periodiska rapporteringen, som är under uppbyggnad, kommer kräva mycket administrativa resurser av både länsstyrelserna och verksamhetsutövarna. Samtidigt kan antalet inkommande tips förväntas öka i samband med att samverkan med andra myndigheter förstärks. Detta ställer krav på att det finns en analys som är vägledande för hur information från olika källor ska vägas mot varandra. Ett för stort fokus på tips skulle medföra att länsstyrelsernas riskanalyser och riskbaserade urval får en undanskymd roll, vilket i sin tur vore en ineffektiv resursanvändning.

Utvecklingen av ett mer strategiskt arbetssätt skulle med fördel kunna bedrivas gemensamt av de tre länsstyrelserna. Riksrevisionen ser positivt på de steg som länsstyrelserna har tagit för att samordna penningtvättstillsynen, och de myndighetsgemensamma arbetsgrupperna fyller redan idag en viktig funktion. Det behöver dock finnas en större tydlighet kring hur mycket resurser som respektive länsstyrelse ska avsätta för det myndighetsövergripande arbetet.

Riksrevisionen konstaterar också att det finns en svag styrning och uppföljning av penningtvättstillsynen inom länsstyrelserna, vilket medför flera risker. När medarbetarna själva sätter sina mål är sannolikheten stor att de grundar dessa på den rådande personalsituationen snarare än på vad som vore en rimlig förväntning på myndighetens penningtvättstillsyn. En annan risk är att verksamheten över tid blir nedprioriterad, exempelvis i utvecklingssammanhang, när den inte utgör en tydlig del i myndighetsledningens planeringsarbete och strategiska arbete. Frånvaron av krav på uppföljning inom länsstyrelserna har medfört att tillgången till, och kvaliteten på, verksamhetsstatistik är låg. Det försvårar i sin tur möjligheten att göra en god analys av tillsynens resultat. Det finns också en risk för att medarbetarna uppfattar sitt arbete som mindre viktigt när ingen efterfrågar återrapportering, vilket i sin tur kan påverka intresset negativt för att jobba med de här frågorna.

Ett exempel där frånvaro av styrning och bristande kompetensförsörjning har medfört stora problem är hos Länsstyrelsen i Stockholms län där penningtvättsgruppen under en längre tid haft flera vakanser. Detta har medfört lägre ärendevolymer, och att vissa former av samverkan, utvecklings- och informationsarbete har fått stå tillbaka. Den låga bemanningen har också resulterat i ett stort personberoende.

7.1.3 Finansinspektionen genomför få undersökningar

Riksrevisionen konstaterar att det är få verksamhetsutövare inom ett begränsat antal sektorer som har blivit föremål för Finansinspektionens undersökningar. Under den gångna femårsperioden (2018–2023) har Finansinspektionen påbörjat totalt 48 tillsynsärenden, hos en population på cirka 1 700 verksamhetsutövare (2 300 när anknutna ombud inkluderas). Utöver undersökningar innefattar dock Finansinspektionens penningtvättstillsyn även andra arbetsmoment såsom internationella samarbeten, regel- och policyarbete och övervakning av riskerna inom olika sektorer. Den typen av moment har också viktiga funktioner att fylla, men det saknas en analys som visar om resursfördelningen mellan dem och arbetet med undersökningar är väl avvägd med hänsyn till det övergripande målet att uppnå så god regelefterlevnad hos verksamhetsutövarna som möjligt.

Riksrevisionen konstaterar också att penningtvättstillsynen har haft ett snävt fokus på banker och att det därför finns sektorer där inga verksamhetsutövare har blivit föremål för undersökning. Två intressanta undantag är Finansinspektionens temaundersökningar riktade mot betaltjänstleverantörer och valutaväxlare. De sektorerna innehåller ett större antal mindre verksamhetsutövare, och det finns en betydande risk att de utövarna utnyttjas för penningtvätt. Av de verksamhetsutövare som ingick i temaundersökningarna valde de flesta att lägga ned sin verksamhet när tillsynen inleddes, vilket i sin tur ledde till att ärendena avskrevs. Utfallet är en indikation på brister i regelefterlevnaden inom de här sektorerna och visar att Finansinspektionen behöver analysera vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att förbättra regelefterlevnaden där.

Finansinspektionens undersökningar genomgår en omfattande intern beredningsprocess i syfte att säkerställa en god kvalitet i handläggningen. Avstämningsskrivelser, interna analys-pm och andra beslutsunderlag bereds i flera steg. Vid beslut om sanktionsavgift fattas alltid beslutet av myndighetens styrelse oavsett sanktionsavgiftens storlek. Processens utformning har fördelen att analyser, underlag och beslut blir ordentligt genomarbetade och förankrade i organisationen. Men den innebär också att handläggningstiderna blir längre. De flesta undersökningar har en handläggningstid på mellan 12 och 24 månader och det är mycket ovanligt att ett ärende avslutas på kortare tid än de 6 månader som Finansinspektionen satt som mål. Detta trots att en klar majoritet av alla påbörjade ärenden avslutas genom att de avskrivs.

Riksrevisionen gör också bedömningen att beredningsprocessen inte är anpassad för att hantera sektorer med större antal små verksamhetsutövare. Processen ser på det hela taget likadan ut oavsett om ärendet avser en storbank eller en liten valutaväxlare som drivs som enskild firma. Mot bakgrund av att nästan två tredjedelar av de verksamhetsutövare som står under myndighetens tillsyn har färre än 10 anställda bör det enligt Riksrevisionens bedömning finnas goda möjligheter att nå ut till fler verksamhetsutövare genom en förenklad undersökningsprocess. Riksrevisionen ser därför positivt på Finansinspektionens översyn av undersökningsprocessen.

Finansinspektionen beskriver att det finns verksamhetsutövare som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet utan att vara registrerade eller ha tillstånd. Riksrevisionen konstaterar dock att myndigheten inte har gjort någon analys av hur omfattande problemet med oregistrerade är. Finansinspektionen bedriver inte heller något systematiskt arbete i syfte att identifiera oregistrerade verksamhetsutövare. I den utsträckning det görs insatser mot oregistrerade så sker detta på basis av tips från andra myndigheter. Att verksamhetsutövare kan agera utanför tillsynssystemet är allvarligt. Dels är risken stor att den typen av utövare inte vidtar tillräckliga åtgärder för att förhindra penningtvätt, dels kan det minska förtroendet för systemet hos de verksamhetsutövare som är registrerade.

Avslutningsvis ser Riksrevisionen positivt på att Finansinspektionen lägger stor vikt vid att tillsynen ska bedrivas utifrån ett riskbaserat arbetssätt. Myndigheten har exempelvis en mer utvecklad struktur för att ta fram riskbaserade urval än vad länsstyrelserna har. Riksrevisionen noterar dock att den periodiska rapporteringen inte används i den utsträckning som går att förvänta sig med hänsyn till den administrativa börda som är förknippad med rapporteringen. Det förefaller finnas en osäkerhet rörande hur god tillförlitligheten i materialet är, vilket innebär att andra mer kvalitativa faktorer får större vikt i samband med urvalet. Det finns därför anledning för Finansinspektionen att undersöka om det går utveckla den periodiska rapporteringen, eller analysen av inkommande uppgifter, så att materialet kan användas i högre utsträckning.

7.1.4 Kvalitetsbrister i registret över verkliga huvudmän och registret mot penningtvätt

Riksrevisionen bedömer att Bolagsverket saknar tillräckliga befogenheter och verktyg för att på längre sikt upprätthålla kvaliteten i registret över verkliga huvudmän. Det är allvarligt eftersom det finns krav på att verksamhetsutövarna ska använda sig av registret för att leva upp till kraven på kundkännedom. Kvalitetsbrister i registret kan därigenom få en direkt negativ konsekvens på det förebyggande arbetet mot penningtvätt. Riksrevisionen konstaterar också att analys och utvecklingsarbete för registret mot penningtvätt inte har varit prioriterat. Kvalitetsarbetet för de här båda registren fungerar därmed inte på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen konstaterar att de inkommande misstankeanmälningarna om fel i registret över verkliga huvudmän har ökat i snabb takt. Även om detta inte nödvändigtvis är ett tecken på försämrad kvalitet i registret (det kan handla om att verksamhetsutövarna blivit bättre på att anmäla), så medför det stora antalet inkommande anmälningar ett problem. Anmälningarna innehåller som regel mycket lite information, vilket gör att Bolagsverket å ena sidan får lägga tid i onödan på att utreda anmälningar som inte handlar om fel, eller fel som är väldigt marginella. Samtidigt finns det, å andra sidan, en risk för att allvarliga fel, till exempel fall där bolaget används som brottsverktyg, inte fångas upp i Bolagsverkets utredning. Detta gäller särskilt om årsredovisningar och andra dokument ser ut att vara i sin ordning.

Den höga andelen misstankeanmälningar som kommer från banker tyder på att det finns en underrapportering från verksamhetsutövare inom andra branscher, och att det därigenom kan finnas en högre andel oupptäckta fel hos de juridiska personer som dessa verksamhetsutövare kommer i kontakt med. Riksrevisionen betraktar det också som en brist att kontrollen av identitetsuppgifter för dem som anmäls som verkliga huvudmän är svag, särskilt om de befinner sig i utlandet. Riksrevisionen ser dock positivt på att Bolagsverket har lämnat förslag till regeringen om hur kvalitetsarbetet med registret skulle kunna stärkas.

Både Bolagsverkets och länsstyrelsernas uppdrag inkluderar arbetsmoment som har betydelse för hur kvaliteten i registret mot penningtvätt utvecklas. Ingen av myndigheterna har dock gjort någon djupare analys av kvalitetsnivån i registret, trots att de har uppfattningen att det finns ett mörkertal[207] som inom vissa sektorer kan vara stort. Därutöver har Bolagsverkets utvecklingsarbete kopplat till registret varit begränsat. Registret innehåller exempelvis inte adressuppgifter, vilket medför kostnader för länsstyrelserna när de behöver inhämta de uppgifterna från andra källor.

Kvalitetsbristerna i registret mot penningtvätt innebär bland annat att det startas upp tillsynsärenden som sedan måste läggas ner till följd av att företaget inte visar sig omfattas av penningtvättslagen. Riksrevisionen ser visserligen positivt på att länsstyrelserna bedriver ett löpande arbete för att identifiera oregistrerade verksamhetsutövare, men det arbetet skulle kunna bli ännu effektivare med en bättre kunskap om hur kvalitetsbristerna i registret ser ut.

7.2 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Vidta åtgärder för att skapa ett mer sammanhållet system för penningtvättstillsynen och tydliggör vilka förväntningar som finns på tillsynsmyndigheterna.
• Öka kunskapen om i vilken utsträckning penningtvättstillsynen bidrar till att begränsa möjligheterna att tvätta pengar, till exempel genom att kräva en mer utvecklad återrapportering från Finansinspektionen och länsstyrelserna om arbetet med penningtvättstillsyn och dess resultat.
• Vidta åtgärder för att förbättra Bolagsverkets möjligheter att upprätthålla kvaliteten på registret över verkliga huvudmän.
• Överväg om det behövs ytterligare lagändringar för att försvåra för verksamhetsutövare att undkomma tillsyn genom att verka utanför systemet eller genom att lägga ner sin verksamhet och starta upp den på nytt.

Till länsstyrelserna

• Utveckla en strategi som anger hur penningtvättstillsynen bör utformas för att på effektivast möjliga sätt bidra till en god regelefterlevnad hos olika typer av verksamhetsutövare.
• Utveckla uppföljningen av arbetet med penningtvättstillsyn och vilka resultat den åstadkommer, i syfte att kunna ge myndighetsledningen bättre information om utvecklings- och prioriteringsbehov.

Till Finansinspektionen

• Analysera möjligheten att öka antalet undersökningar, till exempel genom att se över hur beredningsprocessen kan anpassas bättre efter verksamhetsutövarnas storlek.
• Vidta ytterligare insatser för att hitta verksamhetsutövare som verkar utan tillstånd eller registrering.

Till Bolagsverket

• Genomför insatser i samråd med länsstyrelserna för att skapa en bättre bild av kvalitetsnivån i registret mot penningtvätt.
• Säkerställ att det bedrivs ett systematiskt utvecklingsarbete för registret mot penningtvätt och vidta åtgärder för att identifiera och ta bort verksamhetsutövare som inte bör ingå i registret.