Av granskningens bedömningsgrunder framgår att regeringen har en viktig roll för att säkerställa en effektiv penningtvättstillsyn. Utöver att internt organisera Regeringskansliets arbete med bekämpning av penningtvätt ska regeringen utifrån sin styrande roll ge Finansinspektionen och länsstyrelserna tydligt formulerade uppdrag avseende penningtvättstillsyn. Likaså behöver regeringen kommunicera vilka förväntningar den har på resultatet av tillsynen och säkerställa att myndigheterna har adekvata befogenheter och verktyg för att utföra sitt uppdrag. Slutligen åligger det regeringen att följa upp penningtvättstillsynen för att kunna identifiera eventuella brister som kan medföra att Sverige inte lever upp till våra internationella åtaganden på området.
Granskningen har resulterat i följande iakttagelser rörande regeringens styrning av penningtvättstillsynen:
- Regeringen utövar ingen tydlig styrning av myndigheternas penningtvättstillsyn. Det finns inga framskrivna målsättningar på området och återrapporteringskraven har under senare år varit begränsade för Finansinspektionen och obefintliga för länsstyrelserna.
- Ansvaret för penningtvättsfrågor och tillsynsmyndigheterna är spritt inom Regeringskansliet vilket har lyfts fram som en brist i den nationella riskbedömningen av penningtvätt och finansiering av terrorism.
- Regeringen saknar en systematisk och samlad uppföljning av statens penningtvättstillsyn.
Avsnitt
3.1 Regeringskansliets arbete med penningtvättstillsynsfrågor
Det formella ansvaret för penningtvättsfrågor inom Regeringskansliet återfinns inom finansmarknadsavdelningen vid Finansdepartementet. Samma avdelning har också myndighetsansvaret för Finansinspektionen. Myndighetsansvaret för länsstyrelserna och de tillsynsmyndigheter som inte ryms inom vår granskning finns antingen vid andra avdelningar inom Finansdepartementet eller vid andra departement. Utifrån fokuset på Finansinspektionens tillsyn finns en risk att de andra myndigheternas tillsyn hamnar i skymundan, särskilt som det inom Regeringskansliet inte finns någon stående arbetsgrupp för att samverka kring penningtvättstillsynsfrågor.
3.1.1 Ansvaret för penningtvättsfrågor och tillsynsmyndigheterna är spritt inom Regeringskansliet
Den nationella riskbedömningen som Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism tog fram 2021 framhöll att det fanns ett behov av en tydligare och mera enhetlig styrning av berörda myndigheter i arbetet mot penningtvätt. Bedömningen var att eftersom myndigheterna lydde under olika departement inom Regeringskansliet styrdes de också utifrån olika utgångspunkter. Skillnaden i prioriteringar och inriktning kunde ibland leda till målkonflikter, exempelvis om arbetsprioritering och resurstillsättning i arbetet.[51]
Vid tidpunkten för granskningen är det formella ansvaret för det administrativa regelverket för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism inom Regeringskansliet placerat inom Finansdepartementet, på bankenheten vid finansmarknadsavdelningen. För den brottsbekämpande och straffrättsliga delen ansvarar Justitiedepartementet. Företrädare för bankenheten uppfattar att det finns en balans mellan de båda områdena, exempelvis vad gäller engagemang från den politiska ledningen och att det finns tydliga påföljder både vad gäller penningtvättbrott och avvikelser vid tillsyn av regelefterlevnad.[52]
Ansvaret för myndighetsstyrningen av Finansinspektionen, länsstyrelserna och Bolagsverket är fördelat på olika departement och avdelningar. Vad gäller tillsynsmyndigheterna ligger ansvaret för såväl Finansinspektionen som länsstyrelserna under Finansdepartementet, men under finansmarknadsavdelningen respektive avdelningen för offentlig förvaltning.[53] Ansvaret för Bolagsverket finns vid Klimat- och näringslivsdepartementet.
3.1.2 Ingen fast samverkansstruktur för frågor rörande penningtvättstillsyn
Det finns vid tidpunkten för granskningen ingen stående arbetsgrupp mellan berörda departement som kan initiera och hantera frågor rörande penningtvättsarbetet. När bankenheten tar fram exempelvis förslag till regeringsuppdrag eller förändringar av regelverket får andra delar av Regeringskansliet möjlighet att uttala sig i samband med de normala rutinerna för gemensam beredning.[54]
Däremot finns en interdepartemental arbetsgrupp kring brottslighet i finansiella systemen, som i viss utsträckning adresserar penningtvättstillsyn. Gruppens syfte är att identifiera, utvärdera och föreslå olika åtgärder för att motverka bedrägerier och penningtvätt och minska sårbarheter i betalningssystem.[55]
3.2 Tillsynsmyndigheternas uppdrag
Regeringen har inte tydliggjort vad myndigheternas tillsynsuppdrag inom penningtvättsområdet omfattar eller vilken ambitionsnivå de ska ha. Däremot har regeringen vid olika tillfällen ökat tillsynsmyndigheternas anslag i syfte att stärka tillsynen inom penningtvättsområdet.
3.2.1 Myndigheternas anslag har höjts vid flera tillfällen under senare år
Länsstyrelsernas och Finansinspektionens anslag har i olika omgångar höjts i syfte att stärka myndigheternas tillsyn inom penningtvättsområdet. Finansinspektionens anslag har de senaste åren höjts permanent med 22 miljoner kronor i syfte att stärka myndighetens tillsyn inom penningtvättsområdet. Myndighetens anslag höjdes med 10 miljoner kronor 2020, med ytterligare 10 miljoner kronor 2021, och sedan med ytterligare 2 miljoner kronor 2022.[56] Det har även skett förstärkningar av anslaget längre tillbaka som delvis syftat till att förstärka penningtvättstillsynen. För de tre länsstyrelserna handlar det om anslagshöjningar på sammanlagt 20,3 miljoner kronor[57], vilket motsvarar runt 6,8 miljoner kronor per länsstyrelse.[58] Totalt rör det sig om fyra anslagsökningar sedan länsstyrelserna tilldelades tillsynsuppdraget 2009.[59]
De höjningar av ramanslaget som beslutats i syfte att stärka penningtvättstillsynen är inte styrande för hur mycket resurser myndigheterna ska lägga på tillsynsuppdraget totalt. Det är upp till myndigheterna att vid behov allokera ytterligare medel för uppdraget eller äska mer medel om det behövs för att klara uppdraget.[60] Som framgår av kapitel 4 har länsstyrelserna i Skåne och Västra Götalands län dock betraktat anslagshöjningarna från regeringen som styrande och i stor utsträckning utformat sin tillsynsorganisation efter dem.
3.2.2. Inga framskrivna mål för myndigheternas penningtvättstillsyn
Medan instruktionerna för Finansinspektionen och länsstyrelserna inte innehåller någon reglering av uppdraget rörande penningtvättstillsynen har regeringen i myndigheternas regleringsbrev tydliggjort vissa återrapporteringskrav. Finansinspektionen hade 2020–2023 uppdrag att redovisa hur anslaget har använts för att stärka tillsynen mot penningtvätt och finansiering av terrorism.[61] I regleringsbrevet för 2024 gäller i stället ett bredare återrapporteringskrav enligt vilket Finansinspektionen ska redovisa hur myndigheten bidrar till regeringens övergripande mål att bekämpa den organiserade brottsligheten inom ramen för sitt befintliga uppdrag.[62] De tre länsstyrelserna har utifrån sitt regleringsbrev inte haft några återrapporteringskrav sedan 2018, då de skulle utvärdera och följa upp inriktningen på och effektiviteten i såväl sin penningtvättstillsyn som i arbetet inom Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.[63]
Regeringen har i övrigt inte utövat någon tydlig styrning av myndigheternas penningtvättstillsyn. Det finns inga fastslagna målsättningar för tillsynen och det finns inget utpekat ansvar för tillsynsvägledning (som inom vissa andra områden med ett delat tillsynsansvar). Regeringen har inte heller valt att förnya den nationella strategin för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism från 2014.[64] Företrädare för Regeringskansliet framhåller att strategins styrande funktion idag är begränsad, utifrån de många förändringar som skett på lagstiftningsområdet.[65]
3.3 Uppföljning av myndigheternas arbete
Regeringens uppföljning av myndigheternas arbete bygger på såväl uppgifter från årsredovisning och myndighetsdialog, som på en löpande uppföljning av respektive sakområde. Regeringen har dock ställt få återrapporteringskrav på myndigheterna om penningtvättstillsyn, vilket innebär att informationen som inkommer om detta via årsredovisningar och myndighetsdialog är begränsad. Bankenheten som har ansvar för att följa upp tillämpningen av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har följt Finansinspektionens arbete, men har en begränsad insyn i de andra tillsynsmyndigheternas penningtvättstillsyn.
3.3.1 Regeringen har ställt få återrapporteringskrav
Grunden i regeringens formella uppföljning är respektive myndighets årsredovisning (se kapitel 4 kring innehållet i myndigheternas årsredovisning). Vad gäller uppföljning av Finansinspektionens tillsynsarbete får Regeringskansliet årligen återrapportering, främst kopplat till antalet årsarbetskrafter som en produkt av de ökade anslagen för att stärka penningtvättstillsynen. Uppfattningen från företrädare för Regeringskansliet är dock att återrapporteringen inte ger en heltäckande bild eftersom många anställda inom tillsynsarbetet har en organisatorisk tillhörighet inom olika funktioner i myndigheten.[66] Länsstyrelsernas regleringsbrev innehåller, som ovan nämnts, inga motsvarande krav på återrapportering.
Myndigheternas årsredovisning utgör också grunden för den årliga myndighetsdialogen mellan myndighetens ledning och företrädare för Regeringskansliet. Enligt företrädare på Regeringskansliet adresseras penningtvättstillsyn vid behov i dialogen med Finansinspektionen, men inte med en återkommande regelbundenhet.[67] Dialogen med länsstyrelserna har inte innehållit frågor rörande penningtvättstillsyn under de senaste åren.[68]
3.3.2 Bankenheten saknar en heltäckande bild av penningtvättstillsynen
Vad gäller bankenhetens löpande kontakter med tillsynsmyndigheterna finns skillnader i uppföljning av penningtvättstillsynen hos Finansinspektionen respektive länsstyrelserna. Kontakten med Finansinspektionen är enligt uppgift löpande och företrädare på bankenheten följer kontinuerligt Finansinspektionens publiceringar, sanktioner etc. på myndighetens webbplats. Även om det inte skett någon effektivitetsmätning av myndighetens arbete har företrädare på bankenheten framfört att de höjda anslagen till Finansinspektionen har skapat förutsättningar för stärkt penningtvättstillsyn. Men tillsynen behöver utvecklas fortlöpande.
Bankenheten har ingen motsvarande löpande uppföljning av länsstyrelsernas (eller övriga tillsynsmyndigheters) penningtvättstillsyn.[69] Däremot påtalar företrädare på bankenheten att utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism från 2021[70] har resulterat i åtgärder för att stärka länsstyrelsernas penningtvättstillsyn.[71]