En av förutsättningarna för en effektiv penningtvättstillsyn är att tillsynsmyndigheterna har en god styrning av tillsynsarbetet. Det inkluderar bland annat en resurstilldelning och kompetensförsörjning som skapar goda planeringsförutsättningar för tillsynen samt tydliga styrdokument och arbetsrutiner. Därutöver behövs även en löpande uppföljning och utvärdering av tillsynsverksamheten för att säkerställa att den fungerar som förväntat.
Granskningen har resulterat i följande iakttagelser rörande tillsynsmyndigheternas styrning, organisering och uppföljning:
- Länsstyrelsernas styrning och uppföljning av penningtvättstillsynen är svag.
- Länsstyrelsen i Stockholms läns penningtvättstillsyn har varit underbemannad de senaste åren.
- Det saknas en tydlig överenskommelse mellan länsstyrelserna om hur mycket tid och resurser som ska avsättas för samverkan kring penningtvättstillsynen.
- Handläggningstiderna för Finansinspektionens undersökningar är utdragna och myndighetens eget mål om att de ska slutföras inom sex månader nås sällan.
Avsnitt
4.1 Penningtvättstillsynens organisering
Organisatoriskt tillhör penningtvättstillsynen hos länsstyrelserna respektive jurist- och rättsfunktion medan den vid Finansinspektionen är organiserad inom verksamhetsområdet Betalningar. Kompetensmässigt har medarbetarna vid framför allt Länsstyrelsen i Stockholms län traditionellt haft juristbakgrund, även om det numera finns ambitioner att rekrytera personal med annan bakgrund.[72] Som en konsekvens av tillskjutna medel från regeringen har de personella resurserna för penningtvättstillsynen hos myndigheterna ökat sedan 2018. Undantaget är Länsstyrelsen i Stockholms län som under senare år har haft flera vakanta tjänster.
4.1.1 Länsstyrelserna har en decentraliserad penningtvättstillsyn
Penningtvättstillsynen hos de tre länsstyrelserna är organiserad inom respektive jurist- och rättsfunktioner, men på något olika sätt. Länsstyrelsen i Stockholms län har en grupp för penningtvättstillsyn placerad hos enheten för företags- och säkerhetstillsyn under avdelningen för rättsliga frågor. Hos Länsstyrelsen i Skåne län finns en motsvarande grupp under rättsenheten, som i sin tur sorterar under juridiska avdelningen. På liknande sätt har Länsstyrelsen i Västra Götalands län sin grupp för penningtvättstillsyn inom rättsenheten under samhällsavdelningen.
De anslagshöjningar som anvisats länsstyrelserna för att stärka penningtvättstillsynen har en styrande funktion vad gäller bemanning av arbetet i Västra Götaland och Skåne. I Västra Götaland finansierar medlen en arbetsgrupp på motsvarande runt fem årsarbetskrafter under 2023.[73] I Skåne beskriver enhetschefen att det finns ett visst utrymme att omfördela personalresurser inom sin enhet beroende på arbetsbelastningen inom penningtvättstillsynen. Men över lag är medlen till penningtvättstillsynen vägledande för resursfördelning, och sett till årsarbetskrafter är tillsynsgruppen storleksmässigt ungefär lika stor som den i Västra Götaland.[74]
Kontinuiteten i bemanning och antal årsarbetskrafter för penningtvättstillsynen är lägre hos Länsstyrelsen i Stockholms län. Mellan 2019 och 2023 har den genomsnittliga årsarbetskraften i gruppen varit 3,6 medan den under 2023 uppgick till 2,4.[75] Gruppen har under 2023 i praktiken varit beroende av en enda erfaren medarbetare, som under året också lagt tid på bland annat introduktion och handledning av nyrekryterad personal. Framför allt tre faktorer har bidragit till den låga bemanningen. För det första har flera medarbetare slutat under senare år. För det andra har flera av medarbetarna haft uppdrag inom andra sakområden samt arbetat med tillfälliga arbetsuppgifter kopplat till pandemin och det allmänna valet 2022. Och för det tredje har Länsstyrelsen under flera år haft ett ansträngt ekonomiskt läge. Regeringens höjda anslag för att stärka penningtvättstillsynen har med andra ord inte varit fredade för detta ändamål, utan har när vakanser uppstått i stället fördelats ut till olika verksamheter på myndigheten.[76]
4.1.2 Penningtvättstillsynens resurser hos Finansinspektionen har ökat de senaste åren
Organisatoriskt ligger Finansinspektionens penningtvättstillsyn under verksamhetsområdet Betalningar. Avdelningen för penningtvättstillsyn består av två enheter med cirka tio personer på varje enhet.[77] Antalet medarbetare har successivt blivit fler sedan 2018 då tolv personer arbetade med penningtvättstillsyn.[78] Personalen på avdelningen har olika bakgrund och besitter därigenom olika kompetenser.[79]
4.2 Styrning och uppföljning
Det finns tydliga skillnader mellan länsstyrelsernas och Finansinspektionens styrning och uppföljning av penningtvättstillsynen. Hos länsstyrelserna utgör penningtvätt ett av ett sextiotal tillsynsområden vilket delvis kan förklara varför styrning och uppföljning är begränsad.[80] Penningtvättstillsynen hos Finansinspektionen är däremot ett prioriterat område och uppföljningen av området är omfattande.
4.2.1 Ingen tydlig styrning av länsstyrelsernas penningtvättstillsyn
Gemensamt för de tre länsstyrelserna är att det inte finns någon tydlig styrning av tillsynsgruppernas arbete från myndigheternas respektive ledningar. Grupperna tar årligen själva fram verksamhetsplanering, bestående av verksamhetens inriktning och aktiviteter.[81] Även om penningtvättstillsynen sedan inkluderas i enhets- och avdelningsplaner får grupperna i regel ingen återkoppling på innehållet i sin planering. För Stockholm gäller det även när det förekommit stora differenser i ambitionsnivå från år till år. Gruppen i Stockholm har, som en konsekvens av vakanser, sänkt antalet planerade tillsynsärenden från 60 stycken 2021 till 30 stycken 2022 och 4 stycken 2023. I gruppens verksamhetsplan för 2024 är antalet ärenden inte kvantifierat.[82] Som jämförelse planerade gruppen i Skåne att under 2023 besluta om 80 tillsynsärenden medan gruppen i Västra Götaland hade som mål att starta 40 ärenden.[83]
Över lag anser inte ansvariga chefer för tillsynsgrupperna att det finns ett behov av ökad styrning från myndighetsledningen vad gäller penningtvättstillsynen. Snarare upplever de att penningtvättstillsynen passar väl in i respektive myndighets strategiska mål och inriktning. Det faktum att penningtvättstillsynen ska vara riskbaserad försvårar enligt cheferna också möjligheterna att ha en kvantitativ målstyrning på området. I stället framhåller cheferna att det finns en transparens i respektive myndighet och att uppkomna frågor blir lyfta i organisationen vid behov.[84]
Ansvarig chef på Länsstyrelsen i Skåne län framhåller däremot att det finns ett behov av en tydliggjord förväntansbild från regeringen kring länsstyrelsernas penningtvättstillsyn. Avsaknaden av både styrning från regeringen, i exempelvis regleringsbrev, och myndighetsintern styrning gör att tillsynsgrupperna i praktiken har att förhålla sig till de styrsignaler som kommer från lagstiftningen. Styrningen från regeringen bör, enligt ansvarig chef i Skåne, inte röra strikta produktionsmål utan snarare säkerställa att staten i stort arbetar i en gemensam riktning. Exempelvis finns det ett behov av att tydliggöra vad Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska åstadkomma, hur länsstyrelserna ska förhålla sig till de brottsbekämpande myndigheterna, hur mycket länsstyrelserna ska lägga på varje del i tillsynsarbetet och hur berörda myndigheter ska verka för att få in nya verksamhetsutövare i registret för penningtvätt.[85]
4.2.2 Begränsad uppföljning och återrapportering av länsstyrelsernas arbete
Av länsstyrelsernas instruktion framgår att de ansvarar för de tillsynsuppgifter som riksdagen och regeringen har ålagt dem, men regleringsbrevet innehåller inga krav på någon specifik återrapportering av penningtvättstillsynen. Respektive årsredovisning har under senare år ändå innehållit vissa uppgifter om exempelvis aktiviteter i samordningsfunktionen, inledda och avslutade ärenden samt beslut om sanktionsavgift.[86] Denna information är framtagen i respektive tillsynsgrupp tillsammans med berörd enhetschef. Ingen av de tre myndighetsledningarna har efterfrågat övrig löpande återrapportering av penningtvättstillsynen utan uppföljning sker vid större avvikelser.
Även om det på medarbetarnivå sker en förhållandevis frekvent uppföljning av tillsynsarbetet har grupperna de senaste åren inte använt några specifika resultatindikatorer för att mäta utveckling eller effekt. Länsstyrelserna har gemensamma tidsredovisningskoder för de olika momenten inom penningtvättstillsynen, men det är bara chefen för gruppen i Västra Götalands län som aktivt använder utfallet för analys på medarbetar- och gruppnivå.[87]
4.2.3 Penningtvätt är ett prioriterat tillsynsområde för Finansinspektionen
Penningtvättstillsyn är en prioriterad verksamhet inom Finansinspektionen och som framgick i avsnitt 4.1.2 har den vuxit de senaste åren, vilket både är en effekt av höjda anslag och prioriteringar inom myndigheten.[88]
Finansinspektionen lyfter också fram specifika sektorer inom penningtvättstillsynen som prioriterade, till exempel har tillsyn av hur betaltjänstföretag jobbar mot penningtvätt varit prioriterat under flera år.[89] Den här typen av prioriteringar har två syften. För det första är det ett sätt att kommunicera externt var riskerna är som störst, främst gentemot berörda verksamhetsutövare. För det andra innebär prioriteringen en samling runt området internt på Finansinspektionen. Prioriteringen av specifika sektorer får dock sällan praktiska konsekvenser i form av ytterligare resurser till penningtvättstillsynen. Ett undantag är utredningarna av Swedbanks och SEB:s förehavanden i Baltikum för ett antal år sedan, där det identifierades allvarliga brister i bankernas arbete med att motverka penningtvätt. Då allokerades personella resurser från andra delar av myndigheten till penningtvättstillsynen.[90]
Verksamhetsplaneringen av penningtvättstillsynen vid Finansinspektionen liknar den vid länsstyrelserna på så sätt att medarbetarna själva genomför planeringen. Till skillnad från länsstyrelserna fastställs dock den framtagna verksamhetsplanen högre upp i organisationen (av chefen för verksamhetsområdet). Finansinspektionen fastslår inte heller några kvantitativa mål för tillsynen, eftersom den typen av mål enligt deras mening kan hamna i konflikt med kravet på att tillsynen ska styras av ett riskbaserat arbetssätt.[91]
Finansinspektionen har under 2023 antagit en ny strategi för sin penningtvättstillsyn, vilken ska ligga till grund för framtida verksamhetsplanering.[92] Bakgrunden till framtagandet av strategin var framför allt baserat på synpunkter och riktlinjer från FATF, Internationella valutafonden (IMF) och Europeiska bankmyndigheten (EBA), som framhåller att en strategi bör ge en överblick och ingångsvärden för tillsynsarbetet. Kärnan i dokumentet är, enligt företrädare för Finansinspektionen, att slå fast en miniminivå för tillsynsaktiviteter inom alla berörda sektorer, som ska säkerställa att det över en viss tidsperiod sker någon form av aktivitet även inom sektorer med lägre risknivå.[93] Med aktiviteter avses dock inte nödvändigtvis undersökningar där regelefterlevnaden hos enskilda verksamhetsutövare kontrolleras. Det kan i stället handla om informationsinhämtning via periodisk rapportering (se avsnitt 5.3.4), löpande tillsyn (se avsnitt 6.3.2) samt analyser av sakfrågor och fenomen.[94]
I en rapport från mars 2024 lyfter Finansinspektionen fram områden där riskerna för verksamhetsutövare att utnyttjas för penningtvätt bedöms vara störst, och som därför särskilt ska uppmärksammas i tillsynen under året. Rapporten lyfter bland annat fram risker i den så kallade fintech-sektorn, som utvecklar och erbjuder nya sorters digitala betaltjänster. Risker finns även inom små och medelstora banker och kontantintensiva verksamheter, särskilt valutaväxlare.[95]
4.2.4 Omfattande uppföljning av penningtvättstillsynen hos Finansinspektionen
Eftersom penningtvättstillsynen är prioriterad hos Finansinspektionen är den interna uppföljningen av området mer detaljerad än för andra delar av verksamheten. Finansinspektionen följer upp penningtvättstillsynen både genom löpande muntlig avstämning och i dokumenterad formell återrapportering. Den löpande avstämningen sker till chefen för verksamhetsområdet vid möten med den så kallade tillsynskommittén varannan vecka. Denna uppföljning kompletteras av veckovisa avstämningar mellan områdeschef och avdelningschef, samt vid behov en informell återkoppling till myndighetens generaldirektör. Därutöver sker månadsvis också en dokumenterad rapportering till myndighetens styrelse samt tertialuppföljningar av penningtvättstillsynens verksamhetsplan. Av Finansinspektionens årsredovisning framgår också både kvalitativ och kvantitativ information om utvecklingen under året.[96]
4.3 Stöd och arbetsrutiner
Både Finansinspektionen och länsstyrelserna har under senare år utvecklat flera nya processer, rutiner och metodstöd i syfte att stärka effektiviteteten och enhetligheten i ärendehanteringen. Finansinspektionen har att förhålla sig till både myndighetsövergripande och penningtvättstillsynsspecifika riktlinjer. På motsvarande sätt har länsstyrelserna både myndighetsgemensamma och myndighetsspecifika dokument som stöd i arbetet.
4.3.1 Länsstyrelserna strävar mot mer gemensamma processer
Länsstyrelserna har egna myndighetsspecifika rutiner och processer för penningtvättstillsynen, men det pågår ett arbete med att ta fram gemensamma stöddokument och mallar med syfte att öka effektivitet och enhetlighet i arbetet. Dokumenten arbetas fram i en gemensam riktlinjegrupp som är en av flera arbetsgrupper med företrädare från de tre länsstyrelserna.[97] De huvudsakliga stöddokumenten utgörs av rättsliga vägledningar för skrivbordsgranskning (utkaststatus) och vandelsprövning samt riktlinjegruppens ställningstaganden (utkaststatus) som med löpande uppdatering tydliggör vägval i juridiskt komplicerade frågor. Därutöver finns vissa gemensamma mallar för utskick till verksamhetsutövare.
Överlag framhåller såväl chefer som medarbetare att det gemensamma arbetet i allmänhet och de gemensamma dokumenten i synnerhet fyller en viktig funktion.[98] Framför allt företrädare för länsstyrelsen i Stockholm framhåller dock att det gemensamma arbetet i arbetsgrupperna tar mycket tid.[99] Det finns i dagsläget inte heller någon styrning från myndighetsledningarna, eller någon tydlig överenskommelse mellan länsstyrelserna, avseende hur mycket tid som ska läggas på samverkan. På grund av vakanser har Länsstyrelsen i Stockholm under senare år inte deltagit aktivt i alla gemensamma arbetsgrupper.
4.3.2 Ny uppsättning stöddokument hos Finansinspektionen
Finansinspektionen har sedan 2022 en myndighetsövergripande undersökningshandbok som är generell för all tillsynsverksamhet på myndigheten, och som behandlar frågor som rör bemanning och det praktiska genomförandet. Under 2023 tillkom ett kompletterande metodstöd som specifikt avser penningtvättstillsynen och som bland annat ger konkret vägledning i hur handläggare ska bedöma inhämtad information i samband med undersökningar.
Utvecklingen av styrdokument hos Finansinspektionen kan ses i ljuset av den kritik angående bristande dokumentation och bristfälligt utformade styrdokument som myndigheten 2020 fick av Justitieombudsmannen (JO).[100]
4.4 Interna processer för avstämningar och beslut
Det finns betydande skillnader mellan hur Finansinspektionen och länsstyrelserna har utformat sina processer för att genomföra tillsynsärenden. Finansinspektionen har fler formella steg, som bland annat syftar till att kvalitetssäkra de dokument (exempelvis avstämningsskrivelser, interna analys-pm och andra beslutsunderlag) som tas fram. Finansinspektionens handläggning av tillsynsärenden är därför mer tidskrävande än länsstyrelsernas, även när storleken på verksamhetsutövarna som granskas inte skiljer sig så mycket åt.
4.4.1 Finansinspektionens undersökningsprocess innehåller många besluts- och avstämningspunkter
I enlighet med Finansinspektionens interna styrdokument och undersökningshandbok innehåller undersökningsprocessen ett antal besluts- och avstämningspunkter fram till ett beslut om vidare hantering av ärendet, varefter ytterligare punkter tillkommer beroende på om myndigheten väljer att gå vidare med ett ingripande eller en sanktion. Som framgår av figur 1 tar verksamhetsområdeschefen ett initialt beslut om att inleda en undersökning, baserat på en framtagen undersökningsplan. Beslutet föregås av en förankring med ansvarig chef och diskussioner i tillsynskommittén där projektgruppen föredrar planen.[101] Projektgruppen påbörjar därefter informationsinhämtningen, varefter den skriver fram sin preliminära bedömning i en avstämningsskrivelse, som även den beslutas av verksamhetsområdeschefen. Efter att berörd verksamhetsutövare yttrat sig stämmer projektgruppen av sina bedömningar med myndighetens juristfunktion innan verksamhetsområdeschefen slutligen tar beslut om fortsatt handläggning.
Figur 1 Avstämnings- och beslutspunkter i Finansinspektionens undersökningsprocess
Anm.: Med "Tiko” avses tillsynskommittén.
Källa: Finansinspektionen.
Om ett ärende går vidare till ingripande eller riktande av en sanktion mot verksamhetsutövaren sker en organisatorisk förflyttning av ärendet till funktionen Juridisk samordning (JUSA) som också utgör chefsjuristens stab. I den fortsatta handläggningen finns dock representation även från projektgruppen som genomförde tillsynen. Sanktioner och ingripanden följer egna interna processer. Finansinspektionens styrelse tar beslut i alla ärenden som resulterar i sanktionsavgift.
Bland medarbetarna inom Finansinspektionens penningtvättstillsyn finns en utbredd åsikt om att undersökningsprocessen innehåller en för stor mängd avstämnings- och beslutspunkter.I gruppintervjuer påpekar medarbetare att detta får till följd att ledtiderna blir längre och att myndigheten därför sällan når målet att slutföra en undersökning inom sex månader. Det finns också en tendens att kritiska skrivningar och formuleringar tonas ned när olika instanser i organisationen ska kvalitetssäkra skrivelser. Medarbetarna framhåller att detta inte främst beror på en rädsla i organisationen, utan att det, utöver en strävan efter kvalitet och rättssäkerhet, läggs stor vikt vid hur andra verksamhetsutövare inom den berörda branschen kan komma att tolka innehållet i besluten.[102]
Det finns inom Finansinspektionen en medvetenhet om behovet av att utveckla och effektivisera undersökningsprocessen. Under 2023 initierade myndigheten därför en översyn av processen.[103] Förhoppningen på myndigheten är att översynen kommer leda till ett minskat antal skrivelser inom ramen för en undersökning.[104] Idag kan en undersökning innehålla upp till fem olika skrivelser (tre gentemot berörd verksamhetsutövare och två för interna beslut och avstämningar) som har olika mallar men i stort sett bygger på samma iakttagelser.
4.4.2 Länsstyrelsernas beslutsprocess är decentraliserad
I stora drag liknar tillsynsprocessen hos de tre länsstyrelserna varandra, genom att vara förhållandevis decentraliserad med få formella besluts- och avstämningspunkter. Ett tillsynsärende drivs i regel av en ärendeansvarig handläggare och en medverkande handläggare. Ärendeansvariga har mandat att utfärda förelägganden till berörda verksamhetsutövare. Förelägganden handlar i regel om att komma in med handlingar, begäran om komplettering av handlingar samt att vidta rättelse (som i sin tur kan förenas med ett vite). Det finns vissa skillnader i delegationsordningarna mellan de olika länsstyrelserna, men generellt tas beslut om avskrivning, sanktionsavgift, eller föreläggande om att upphöra med verksamheten av antingen utsedda medarbetare inom grupperna eller av enhetscheferna.[105]
Utöver dessa formella steg i processen har länsstyrelserna också en mer informell kvalitetssäkringsprocess. Grupperna i Skåne och Västra Götaland har veckovisa möten med genomgång av ärenden. På grund av vakanser i personalgruppen har tillsynsgruppen i Stockholm under senare år inte haft möjlighet att praktisera denna process. Det finns också möjlighet för ansvariga handläggare att lyfta upp särskilt komplicerade frågor till den myndighetsövergripande riktlinjegruppen.[106]