I följande kapitel beskrivs rehabiliteringskedjan och undantaget övervägande skäl. Vi beskriver också hur Försäkringskassan organiserar och styr sjukpenninghandläggningen. Till sist ges en översikt av det samordningsansvar som Försäkringskassan har i samband med rehabiliteringen av sjukskrivna.
Avsnitt
2.1 Rehabiliteringskedjan reglerar grunden för rätten till sjukpenning
År 2008 infördes rehabiliteringskedjan i syfte att öka aktiviteten i sjukskrivningsprocessen. Rehabiliteringskedjan innehåller lagstadgade fasta tidsgränser som reglerar grunden för sjukpenning (se figur 1). Under de första 90 dagarna föreligger rätt till ersättning om den försäkrade inte kan utföra sitt ordinarie arbete.[39] Efter 90 dagars sjukskrivning föreligger rätt till sjukpenning om den försäkrade inte kan utföra något arbete alls hos arbetsgivaren. Efter 180 dagars sjukskrivning föreligger rätten till ersättning om den försäkrade inte kan utföra något arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.[40] Syftet med prövningen mot normalt förekommande arbete är att den som inte har arbetsförmåga i sitt ordinarie arbete ska byta arbete eller gå in i så kallad omställning hos Arbetsförmedlingen, så att arbetsförmågan hos den försäkrade kan tas till vara och arbetsutbudet öka.
Figur 1 Olika bedömningar inom ramen för rehabiliteringskedjan, det är först efter dag 180 i en pågående sjukskrivning som Försäkringskassan tar ställning till undantag
2.1.1 Ett nytt undantag vid dag 180 i rehabiliteringskedjan
Innan regeländringen i mars 2021 förelåg undantag för bedömning mot normalt förekommande arbete om Försäkringskassan bedömde att den försäkrade med stor sannolikhet skulle återgå till arbete i ordinarie omfattning hos sin arbetsgivare senast dag 365. I förekommande fall bedömdes särskilda skäl föreligga, och arbetsförmågan bedömdes i förhållande till ett arbete hos arbetsgivaren till och med dag 365.[41]
Efter regeländringen som granskas i den här rapporten räcker det att övervägande skäl talar för att den försäkrade återgår till arbete hos sin arbetsgivare i ordinarie omfattning senast dag 365 för att skjuta på bedömningen mot normalt förekommande arbete. Övervägande skäl föreligger om mer talar för än emot att den försäkrade kommer att återgå till arbete inom ett år.
2.1.2 Det nya undantaget skulle vara mer generöst än det tidigare
Införandet av övervägande skäl innebar att handläggarna övergick till att tillämpa ett betydligt mer generöst regelverk för att bevilja undantag vid 180 dagars sjukskrivning. Att övervägande skäl ska utgöra ett generösare undantag i jämförelse med särskilda skäl var en tydligt uttalad ambition i förarbetena, som menade att fler kommer att kunna beviljas undantag.[42] I propositionen betonades vikten av att försäkrade som har goda möjligheter att återgå i sitt vanliga arbete bör ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin egen arbetsgivare.[43] Samtidigt skulle målet med att beviljas undantaget vara detsamma som med det tidigare undantaget särskilda skäl: att den sjukskrivna ska återgå i sitt ordinarie arbete i samma omfattning senast dag 365 i rehabiliteringskedjan.
Bedömningarna om övervägande skäl skiljer sig från särskilda skäl genom de så kallade beviskraven. Undantagsregeln som behandlas i denna rapport innebär i praktiken lättnader i beviskraven vad gäller sannolikheten för den försäkrade att återgå i arbete hos ordinarie arbetsgivare i jämförelse med beviskraven för särskilda skäl. Innan reformen krävdes stor sannolikhet för återgång. Efter reformen räckte det att övervägande skäl talade för återgång.[44] I förarbetena framgår att regeringen ansåg att beviskravet sannolikt skulle vara för högt ställt.[45]
I förarbetena till reformen räknas det upp exempel på omständigheter i sjukskrivningen som kan ligga till grund för att använda övervägande skäl (se kapitel 1). Regeringen konstaterar dock att det kan finnas även andra situationer där övervägande skäl kan vara aktuella att tillämpa och öppnar därmed upp för att det kan gå att bortse från de omständigheter som bör ligga till grund för användning av undantaget.[46] I den utredning som förgick förslaget om undantaget övervägande skäl beskrivs läkarens prognos som en grundläggande förutsättning för användning av övervägande skäl.[47]
I förarbetena framgår också att diagnoser inte ska undantas från tillämpning av undantaget: övervägande skäl skulle även kunna tillämpas på diffusa diagnoser och symtomdiagnoser, diagnosområden där särskilda skäl hade varit svårt att tillämpa.[48]
2.2 Försäkringskassans organisering av sjukpenninghandläggningen
Ändringar i Försäkringskassans organisation och även styrningen av ärenden till handläggarna ändrades under år 2021, samma år som övervägande skäl infördes. Försäkringskassan har sedan september 2021 organiserat handläggningen av sjukpenningärenden i ett nationellt verksamhetsområde för första anspråk respektive i fem geografiska verksamhetsområden för fortsättningsanspråk. Första anspråk gäller redan avslutade (vid ansökan) och nya sjukpenningärenden och handläggningen har automatiserade moment. Sjukskrivningsärenden som blir längre och som eventuellt behöver insatser och samordning förs över till fortsättningsanspråk och handläggs manuellt i lokala sjukförsäkringsområden. Det är endast ärenden som har förts över till fortsättningsanspråk som är föremål för denna granskning. Från och med den 1 februari 2024 gäller ytterligare en differentiering för handläggningen. Handläggningen är nu organiserad i tre nationella verksamhetsområden: SF första anspråk, SF fördjupad utredning, samt SF stöd för återgång.
Under år 2021 infördes också en standardiserad produktionsstyrning av handläggningen. Handläggarna använder nu ett IT-baserat sorteringsverktyg, vy‑hanteraren, som innebär att systemet tilldelar handläggaren ärenden och arbetsuppgifter utifrån ”standardiserade regelverk och processer”.[49]
2.2.1 Enhetschefernas roll i styrningen av sjukförsäkringen
Försäkringskassans organisation och förvaltning av sjukförsäkringen regleras och beskrivs i arbetsordningen för Försäkringskassan.[50] Handläggningen av sjukpenningen organiseras och styrs genom avdelningen för sjukförsäkring med en avdelningschef, verksamhetsområdeschefer, områdeschefer och enhetschefer. I arbetsordningen ingår också en beskrivning av de dokument som styr och stödjer tillämpningen av sjukpenningen.[51]
Enhetscheferna ansvarar inom ramen för sitt uppdrag för att deras enheter levererar bedömningar och beslut om rätten till sjukpenning med hög rättslig kvalitet, men det är handläggarna som utreder och fattar besluten i specifika ärenden. Utgångspunkterna för enhetschefernas styrning formuleras i flera styrande dokument för Försäkringskassan, däribland arbetsordningen för Försäkringskassan.[52] [53] [54] [55] Dokumenten ger den samlade bilden av vilka krav och förväntningar som ställs i samband med uppdraget att vara enhetschef vid Försäkringskassan. Därutöver finns enhetschefens roll beskriven i riktlinjen för Försäkringskassans produktionsstyrningsmodell.[56] Försäkringskassans interna riktlinje är att styrning ska utövas återhållsamt och bara där det behövs, något som alltså även gäller enhetscheferna.[57]
I yrkesrollbeskrivningen för enhetschefen formuleras att enhetschefen ansvarar för enhetens resultat. I detta ingår bland annat att följa upp mål och analyserade resultat, men också att förmedla tydliga förväntningar till medarbetare och att se till att de ges förutsättningar att ta sitt ansvar och utföra sitt uppdrag med god kvalitet.[58]
2.3 Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar och Försäkringskassans samordningsansvar
Arbetsgivaren har huvudansvaret för de rehabiliteringsinsatser som sker på en arbetsplats.[59] Försäkringskassan ska å sin sida, tillsammans med den försäkrade, klarlägga behov av rehabilitering och se till att åtgärder vidtas. Försäkringskassan ska som ett led i detta uppdrag se till att utredningar som behövs för att klargöra behov av arbetslivsinriktad rehabilitering genomförs. Försäkringskassan ska också verka för att den som ansvarar för själva åtgärden vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering. Försäkringskassan kan dock inte kräva att rehabiliteringsåtgärder genomförs.
För att se till att rehabiliteringsåtgärder genomförs på ett effektivt sätt behöver Försäkringskassan samverka med andra aktörer. Försäkringskassan ska också fortlöpande följa rehabiliteringsåtgärderna, så att den försäkrade inte blir utan åtgärder och ingenting görs. Försäkringskassan måste alltså följa hur den försäkrades medicinska tillstånd utvecklas för att se till att de arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärderna påbörjas vid rätt tidpunkt.[60]
För att stärka individens möjlighet till rehabilitering i ordinarie anställning har arbetsgivarens rehabiliteringsansvar förtydligats genom reformen för förstärkt rehabilitering för återgång i arbete.[61] Sedan den första juli 2018 har arbetsgivare en skyldighet att upprätta plan för återgång i arbete för anställda som varit frånvarande på grund av sjukdom i 30 dagar, om det kan antas att arbetsförmågan kommer att vara nedsatt i 60 dagar eller längre.[62] Planerna förväntas bidra till att förbättra Försäkringskassans beslutsunderlag och till myndighetens bedömning av samordningsbehov.[63] Det ställs inga formkrav på hur arbetsgivarens plan för återgång ska se ut och det är inte heller obligatoriskt för arbetsgivare att skicka upprättade planer till Försäkringskassan. Försäkringskassan kan dock begära in dem. I de fall Försäkringskassan får tillgång till planerna ska eventuella insatser följas upp.[64]