5. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

5.1 Regeringen införde ett mer generöst undantag

I mars 2021 infördes ett nytt undantag, övervägande skäl, i sjukförsäkringen. Syftet var att utvidga undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Det blev nu möjligt att skjuta upp bedömningen, om övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning senast dag 365. Regeringen ville ge de försäkrade bättre möjligheter att återgå i sitt ordinarie arbete där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet. Det skulle därför, i jämförelse med det tidigare undantaget särskilda skäl, bli lättare för de försäkrade att få prövningen mot normalt förekommande arbete uppskjuten. En viktig del med införandet av undantaget var också att de försäkrades behov av rehabilitering skulle utredas. Regeringen förväntade sig också att det nya undantaget skulle medföra längre sjukskrivningar på kort sikt, men att återgången i arbete i stället skulle vara mer hållbar på lång sikt.

Riksrevisionen konstaterar att det har blivit lättare för de försäkrade att bli bedömda utifrån förmågan att återgå till sitt ordinarie arbete. Riksrevisionen konstaterar att undantaget övervägande skäl används i en betydligt större omfattning än det tidigare undantaget särskilda skäl. Den totala andelen ärenden som bedöms mot ordinarie arbete efter 180 dagars sjukskrivning har ökat från omkring 10 procent före reformen till drygt 60 procent efter reformen.

Riksrevisionens beräkningar visar att det är större sannolikhet att de försäkrade återgår till ordinarie arbete i samma omfattning inom 365 dagar om de bedöms med stöd av övervägande skäl, jämfört med om de bedöms mot normalt förekommande arbete eller med stöd av något annat undantag.

Samtidigt konstateras att 46 procent av de som beviljades undantaget återgår i ordinarie arbete inom ett år och i samma omfattning som innan sjukskrivningen. Riksrevisionen bedömer att det faktum att färre än hälften återgår tyder på bristande träffsäkerhet i Försäkringskassans bedömning av vilka som bör omfattas av undantaget.

5.2 Försäkringskassan brister i sitt samordningsuppdrag

Riksrevisionen bedömer att Försäkringskassan brister i sitt samordningsuppdrag. Bristerna gäller Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare i sjukpenningärenden som bedöms med stöd av övervägande skäl. Riksrevisionen bedömer att kontakt med arbetsgivare, och information om arbetsgivarens plan för återgång kan skapa förutsättningar för en mer träffsäker tillämpning av undantaget. Samtidigt har Försäkringskassan kontakt med arbetsgivarna i enbart hälften av de granskade ärendena. Plan för återgång anges dessutom sällan som grund för användning av övervägande skäl i handläggningen. Riksrevisionen konstaterar vidare att Försäkringskassan inte är tillräckligt aktiv i sin styrning vad gäller att uppmuntra handläggare att kontakta arbetsgivare och begära in plan för återgång i arbete. Det finns även brister i Försäkringskassans registrering av inkomna planer för återgång i arbete. Riksrevisionen konstaterar att en av orsakerna till att samordningsuppdraget nedprioriteras är handläggarnas pressade arbetssituation.

5.3 Risk för att den grundläggande strukturen i rehabiliteringskedjan påverkas negativt

Regering och riksdag framhåller att en grundläggande princip i sjukförsäkringen är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot ett vidare arbetsmarknadsbegrepp än det ordinarie arbetet. Av förarbetena framgår att undantaget övervägande skäl till sin utformning just är ett undantag från de bedömningar som ska göras inför 180 dagars sjukskrivning. Riksrevisionen bedömer att den grundläggande strukturen i rehabiliteringskedjan har påverkats mer än avsett i och med den omfattning i vilken undantaget övervägande skäl används. Andelen bedömningar mot undantaget i jämförelse mot normalt förekommande arbete talar för att undantaget i praktiken tillämpas som huvudregel. Riksrevisionen konstaterar också att Försäkringskassan har infört en ordning för handläggningen där handläggarna först ska ta ställning till om det finns omständigheter som talar för en bedömning mot övervägande skäl¸ och först därefter till bedömning mot normalt förekommande arbete. Även detta talar för att strukturen i rehabiliteringskedjan kan ha påverkats mer än vad som var intentionen med undantaget.

Det är viktigt för systemets legitimitet att den grundläggande principen i sjukförsäkringen följs, det vill säga att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot ett vidare arbetsmarknadsbegrepp än det ordinarie arbetet. Tidigare studier tyder på att tidsgränser i sig kan påverka återgång i arbete. Det kan därmed finnas ett mervärde av huvudregelns utformning för själva tillämpningen av undantaget.

5.4 Regelverkets utformning försvårar en ändamålsenlig tillämpning

Riksrevisionen konstaterar att regelverkets utformning tillåter en generös tolkning av vilka faktorer som bör ligga till grund för undantagets tillämpning. Det kan exempelvis räcka med att det har skett en upptrappning av arbetstiden utan att det finns dokumenterat stöd från vare sig arbetsgivare eller för återgång i ordinarie arbete i samma uträckning som före sjukskrivningen. Riksrevisionen bedömer att det stora bedömningsutrymmet i sig har bidragit till den omfattande tillämpningen. Eftersom bedömningsutrymmet är stort och undantaget är lätt att tillämpa finns det risk för bristande träffsäkerhet i vilka som omfattas av undantaget. Även försäkrade med låg chans till återgång i arbete kan med andra ord komma att beviljas undantaget.

Riksrevisionens granskning visar vidare att det stora bedömningsutrymmet i sjukförsäkringen kan inverka negativt på likformigheten i tillämpningen. Det förekommer betydande skillnader mellan hur ofta handläggare använder övervägande skäl vid sin bedömning av rätten till sjukpenning. Vår analys visar att dessa skillnader sannolikt inte kan hänföras till omständigheter i sjukpenningärendet som kan förklara skillnaderna, såsom hälsotillstånd, yrke, läkarens prognos eller upptrappning av arbetstiden.

Granskningen visar också att reformen är uppskattad bland sjukpenninghandläggarna och att handläggarna, som har en stor arbetsbörda, ger uttryck för att tillämpningen av övervägande skäl underlättar handläggningen av bland annat psykosociala arbetsmiljöskäl.

Riksrevisionen konstaterar att det i den utredning som föregick regeländringen framfördes att en grundläggande förutsättning för att bedöma rätten till sjukpenning med stöd av övervägande skäl är att en läkare har intygat att den försäkrade förväntas återgå till arbete före dag 365. I den slutliga utformningen av regelverket framgår dock att läkarens utlåtande inte utgör ett krav, utan enbart används som ett exempel på underlag som kan ligga till grund för tillämpning av undantaget.

Riksrevisionens granskning visar att läkarintygen används som underlag i de flesta ärenden. Läkarens uttalande kan anses vara en grundläggande, men inte tillräcklig, förutsättning för att skjuta på bedömningen mot normalt förekommande arbete med stöd av övervägande skäl. Även tillgång till arbetsgivarens plan för återgång i arbete kan bidra till en mer träffsäker tillämpning av regelverket. Genom Försäkringskassans kontakt med den försäkrades arbetsgivare stärks även myndigheten i sitt samordningsuppdrag, i vilket Riksrevisionen finner brister.

5.5 Försäkringskassan har inte skapat tillräckliga förutsättningar för en likformig och träffsäker tillämpning

Riksrevisionens granskning visar att de omständigheter som ligger till grund för användningen av övervägande skäl i de allra flesta ärenden anges i utredningen av rätten till sjukpenning. Riksrevisionen bedömer härmed att undantaget hanteras i linje med regelverkets nuvarande utformning som tillåter ett stort bedömningsutrymme.

Samtidigt visar granskningen att det kan finnas brister i Försäkringskassans arbete med att säkerställa en likformig tillämpning av regelverket. Försäkringskassan behöver hantera ett stort bedömningsutrymme inom ramen för flera olika försäkringsförmåner. Det handlar om olika typer av handläggarstöd som förtydligar hur regelverket ska tillämpas i praktiken. Riksrevisionen konstaterar att Försäkringskassan inte har förtydligat tillämpningen av övervägande skäl genom rättsliga ställningstaganden förrän i januari 2024. Handläggarna har inte haft tillgång till andra riktlinjer för tillämpningen utöver de som finns att tillgå i förarbetena till reformen. Riksrevisionen konstaterar därmed att Försäkringskassan inte har gjort tillräckligt för att åstadkomma en likformig tillämpning av regelverket. Samtidigt kan vi konstatera att Försäkringskassan i sitt remissvar i samband med införandet av bestämmelsen lyfte fram risken för bristande likformighet.

Riksrevisionen konstaterar att Försäkringskassan utifrån förarbetsuttalanden infört en ordning för handläggningen där man först ska ta ställning till om det finns omständigheter som talar för att en bedömning mot övervägande skäl kan göras. Först därefter ska handläggarna göra en bedömning mot normalt förekommande arbete, i det fall den sjukskrivna inte kan förväntas återgå i eget arbete inom ett år.

Riksrevisionen bedömer att den här ordningen innebär att handläggarna kan undvika att göra prövningarna mot normalt förekommande arbete, som i många sammanhang pekats ut som svåra att göra. Riksrevisionen konstaterar att denna ordning för handläggningen ryms inom vad som anses vara gällande rätt och kan ses vara rationellt utformad, om man ser till handläggningstiden. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att ordningen i sig kan utgöra en förklaring till den relativt höga användningen av undantaget.

Granskningen visar också att användningen av undantaget tenderar att vara mer omfattande vid enheter där enhetscheferna ser stora utmaningar med handläggningstider och ärendebalanser. Det ökar risken att övervägande skäl används som ett sätt att hantera arbetsmiljömässiga utmaningar, vilket avviker från de faktiska intentionerna med reformen. Enligt handläggarna är avslag på ansökan om sjukpenning dessutom mer tidskrävande och psykiskt påfrestande än att bevilja sjukpenning. Eftersom handläggarna bedömer att det är lättare att bevilja sjukpenning med stöd av undantaget skapas en drivkraft att tillämpa undantaget. Riksrevisionen konstaterar vidare att implementeringen av undantaget sammanföll med ett omfattande reformarbete hos myndigheten. Förändringstrycket inom sjukförsäkringen är fortsatt starkt och Försäkringskassan har implementerat regelverket parallellt med ett förnyelsearbete och en omorganisering.

Sammanfattningsvis bedömer Riksrevisionen att Försäkringskassan inte gett handläggarna ett tillräckligt tydligt beslutsstöd. Det kan försvåra ett redan komplicerat moment i sjukpenningshandläggarnas tjänstemannauppdrag: att fatta beslut om avslag på ansökan om sjukpenning. Det i sin tur ökar risken för att försäkringen inte tillämpas likformigt och som varit avsett.

5.6 Brister i Försäkringskassans uppföljning av användningen av övervägande skäl

Riksrevisionens bedömer att det finns brister i Försäkringskassans uppföljning av användningen av övervägande skäl. Försäkringskassans redovisning av återgång i arbete bygger på ett internt mått om registrerad avslutningsanledning. Riksrevisionen konstaterar att Försäkringskassans mått inte är tillräckligt för att fånga upp om de försäkrade återgår till arbete i lägre eller samma omfattning som innan sjukskrivningen, och om de försäkrade återgår till arbete hos samma eller annan arbetsgivare. Detta leder till en viss överskattning av reformens träffsäkerhet. Riksrevisionen bedömer att Försäkringskassan bör utveckla uppföljningen genom att komplettera analyser med de faktiska arbetsgivaruppgifterna om förvärvsinkomster.

Riksrevisionen konstaterar också att Försäkringskassans arbete med att utveckla verksamheten med stöd av uppföljningar har brister. Granskningen visar att handläggare tenderar att ha en mer positiv bild av reformen än vad det faktiska utfallet visar. De intervjuade handläggarna anger att de allra flesta som beviljas sjukpenning med stöd av övervägande skäl återgår till arbete i samma omfattning som innan sjukskrivningen inom 365 dagar. Mot bakgrund av att statistiken visar att knappt hälften av de försäkrade återgår kan Riksrevisionen konstatera att det finns en tydlig diskrepans mellan handläggarnas bild av resultatet av deras arbete och det faktiska utfallet.

Sammanfattningsvis visar Riksrevisionens granskning att intentionen om att fler ska bedömas mot ordinarie arbete uppnås. Samtidigt konstateras att den grundläggande strukturen i rehabiliteringskedjan har påverkats mer än avsett. En grundläggande princip i sjukförsäkringen är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot mer än det egna arbetet. Den som inte kan gå tillbaka i arbete hos den egna arbetsgivaren, men har arbetsförmåga i andra arbeten, förväntas ställa om till ett sådant arbete i stället för att vara kvar i sjukförsäkringen. Det finns tecken på både bristande träffsäkerhet och likformighet i tillämpningen av undantaget. Riksrevisionen har också identifierat brister i utformningen av regelverket.

Granskningen visar att användningen av undantaget övervägande skäl kan göras mer ändamålsenlig genom att ge handläggare bättre förutsättningar att tillämpa undantaget där det ger bäst förutsättningar för återgång i ordinarie arbete. Regeringen och Försäkringskassan bör skapa bättre förutsättningar för sjukpenninghandläggare att identifiera försäkrade som har goda möjligheter att återgå i sitt ordinarie arbete. Givet att utgifterna för sjukförsäkringen har ökat under de senaste åren är det av särskild vikt att reformen är träffsäker och därmed samhällsekonomiskt effektiv.

5.7 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Se över utformningen av 27 kap. 48 § socialförsäkringsbalken av övervägande skäl i syfte att öka likformigheten och träffsäkerheten i tillämpningen.

Till Försäkringskassan

• Utveckla beslutsstöd i syfte att stärka handläggare i tjänstemannarollen vad gäller krav på likabehandling i prövningen av rätten till sjukpenning.
• Säkerställ att uppföljningar och utvärderingar används för att utveckla kvaliteten i handläggningen.
• Ta i större utsträckning kontakt med arbetsgivare avseende information om plan för återgång i arbete i ärenden där övervägande skäl tillämpas.