I föreliggande kapitel granskar vi om målet med övervägande skäl är uppnått. Vi inleder med att redovisa förekomst av tillämpningen av övervägande skäl vid 180 dagars sjukskrivning. Därefter granskas om de sjukskrivna som beviljas sjukpenning med stöd av undantaget återgår till arbete inom 365 dagar hos arbetsgivaren i samma omfattning som före sjukskrivningen. I kapitlet granskas även om omständigheterna som ligger till grund för de uppskjutna prövningarna mot normalt förekommande arbete framkommer i Försäkringskassans utredning av rätten till sjukpenning. Slutligen granskar vi om de försäkrade får sina behov av rehabilitering klarlagda innan undantaget tillämpas.[65]
Vår utgångspunkt för tillämpningen av övervägande skäl är att den grundläggande strukturen i sjukförsäkringen inte bör ändras genom undantagsregeln. Utgångspunkten för att bedöma träffsäkerheten för undantaget är att majoriteten av de försäkrade som får sin arbetsförmåga bedömd med stöd av övervägande skäl ska återgå till arbete hos sin arbetsgivare i ordinarie omfattning inom 365 dagar. De försäkrade förväntas vidare få sina chanser att återgå till arbete ökade, jämfört med om de hade fått sin arbetsförmåga bedömd med stöd av normalt förekommande arbete eller något annat undantag. Slutligen ska Försäkringskassan ange vilka omständigheter som ligger till grund för användningen av övervägande skäl samt kartlägga de försäkrades behov av rehabilitering.
Kapitlets huvudsakliga iakttagelser är följande:
- Den totala andelen ärenden som bedöms mot ordinarie arbete efter 180 dagars sjukskrivning har ökat från omkring 10 procent före reformen till drygt 60 procent efter reformen. Målsättningen att göra det enklare för de försäkrade att få arbetsförmågan prövad mot arbete hos arbetsgivaren efter dag 180 har därmed uppnåtts. Samtidigt kan resultatet tolkas som att undantaget har kommit att användas som huvudregel, vilket indikerar att den grundläggande strukturen i rehabiliteringskedjan har påverkats mer än avsett.
- Träffsäkerheten brister till viss del: Något mindre än hälften av de som får sin arbetsförmåga bedömd med stöd av övervägande skäl återgår till arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som innan sjukskrivningen inom 365 dagar.
- Vår effektanalys visar att bedömningen av arbetsförmåga med stöd av övervägande skäl har en positiv effekt på den försäkrades möjlighet att återgå till arbete hos arbetsgivaren i ordinarie omfattning inom 365 dagar, jämfört med om arbetsförmågan bedöms mot normalt förekommande arbete eller med stöd av något annat undantag.
- Det finns brister i Försäkringskassan återrapportering till regeringen. Metoden som används för att analysera återgång till arbete hos arbetsgivaren i ordinarie omfattning innebär, enligt vår bedömning, att andelen överskattas.
- Försäkringskassans beslutsunderlag har inte några betydande brister vad gäller beskrivning av omständigheter i sjukskrivningen som ligger till grund för användningen av övervägande skäl. Omständigheterna framkommer i de allra flesta av de granskade sjukpenningärendena.
- Det finns brister i Försäkringskassans arbete med att kartlägga rehabiliteringsbehov. Enligt vår aktgranskning har Försäkringskassan kontakt med omkring hälften av de försäkrades arbetsgivare innan övervägande skäl används som stöd för att bedöma rätten till sjukpenning.
Avsnitt
- 3.1 Mer än hälften beviljas sjukpenning med stöd av undantaget
- 3.2 Något färre än hälften återgår till sitt arbete i samma omfattning inom ett år
- 3.3 Positiv effekt av att bedömas med stöd av
- 3.4 Försäkringskassans beslutsunderlag beskriver omständigheterna bakom tillämpningen av undantaget
- 3.5 Brister i Försäkringskassans kartläggning av rehabiliteringsbehov
3.1 Mer än hälften beviljas sjukpenning med stöd av undantaget
Ett syfte med införandet av övervägande skäl var att fler försäkrade skulle få ta del av undantaget. Samtidigt skulle inte den grundläggande strukturen i sjukförsäkringen förändras: övervägande skäl skulle vara ett undantag som kompletterar huvudregeln att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter 180 dagars sjukskrivning.
Vår analys visar att övervägande skäl används i 61 procent av samtliga sjukpenningärenden vid 180-dagarsbedömningen av rätten till sjukpenning (se tabell 1). Vi kan också konstatera att det i de flesta ärenden är vid just denna tidpunkt i sjukfallen som undantaget börjar tillämpas. Om vi i stället mäter andel ärenden där övervägande skäl tillämpas någon gång i sjukfallet, ökar andelen övervägande skäl med fyra procentenheter, till 65 procent.
Tabell 1 Bedömning mot ordinarie arbete – efter reform
Undantag | Antal fått undantag | Antal ärenden | Andel undantag |
|---|---|---|---|
Mått 1: Övervägande skäl vid 180-dagars bedömningen | 52 990 | 87 305 | 61 % |
Mått 2: samtliga undantag vid 180-dagarsbedömningen* | 55 428 | 87 494 | 63 % |
Mått 3: Övervägande skäl vid något tillfälle i sjukfallet | 57 110 | 87 305 | 65 % |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av registeruppgifter från Försäkringskassan.
Not: I tabellen exkluderas ärenden där flera bedömningsgrunder har registrerats vid samma datum. Totala antalet ärenden där bedömning gjorts är större för mått 2 då färre ärenden exkluderas i och med att vi enbart exkluderar ärenden där normalt förekommande arbete registrerats samma datum som något undantag. I mått 2 och mått 3 exkluderas dessutom ärenden om något annat undantag än övervägande skäl registrerats samtidigt.
* Undantagen övervägande skäl, covid-19-undantaget, särskilda skäl samt oskäligt ingår i denna analys.
En relativt liten andel sjukskrivna bedöms alltså mot någon annan bedömningsgrund (normalt förekommande arbete eller något annat undantag) vid dag 180 för att senare bedömas med stöd av övervägande skäl. I tabellen ovan ser vi också att övervägande skäl är helt dominerande bland undantagen; övriga undantag utgör endast två procentenheter av andelen 180-dagarsbedömningar.
3.1.1 Användningen av undantag har blivit allt vanligare sedan införandet av övervägande skäl
Innan övervägande skäl infördes i sjukförsäkringen fanns andra undantag för att skjuta bedömningen mot normalt förekommande arbete. Särskilda skäl användes i omkring 10 procent av de sjukskrivningar som passerat 180 dagar fram till införandet av den nya regeln. Undantaget oskäligt har i sin tur använts i ett par procent av bedömningarna. I samband med pandemin tillkom ytterligare ett undantag: covid-19. Som vi ser i diagram 1 användes covid-19-undantaget under pandemin i omkring en procent av sjukfallen som varar längre än 180 dagar, med en tidsmässigt begränsad topp på omkring 4 procent i samband med införandet av övervägande skäl.
Diagram 1 Fördelning av 180-dagarsbedömningar
Källa: Riksrevisionens bearbetning av registeruppgifter från Försäkringskassan.
Not: Riksrevisionens bearbetning. Streckad vertikal linje visar datum för införandet av övervägande skäl. Antalet 180-dagarsbedömningar efter regeländringen i mars 2021 var i genomsnitt 5 200 per månad i våra bearbetade data och antalet 180-dagarsbedömningar där övervägande skäl gavs var cirka 3 100 per månad.
Diagram 1 visar också att den totala andelen ärenden som bedöms mot ordinarie arbete efter 180 dagars sjukskrivning med stöd av något av undantagen var drygt 10 procent innan den nya regeln.[66] I samband med införandet av övervägande skäl ökade andelen samlade undantag, och således bedömningar mot ordinarie arbete efter 180 dagars sjukskrivning, till omkring 50 procent. Andelen har därefter fortsatt att öka under de år som övervägande skäl har kunnat tillämpas, till närmare 70 procent 2022.
Diagrammet ovan tydliggör att normalt förekommande arbete var den klart dominerande bedömningsgrunden innan övervägande skäl infördes. Efter regeländringen har övervägande skäl blivit den dominerande bedömningsgrunden, främst på bekostnad av bedömning mot normalt förekommande arbete. Andelen bedömningar mot särskilda skäl har också minskat, och är under senare år lika ovanligt som bedömningsgrunden oskäligt.
Sammanfattningsvis bedöms arbetsförmågan i en övervägande del av fallen mot ordinarie arbete, snarare än normalt förekommande arbete sedan införandet av övervägande skäl. Undantaget har dessutom blivit allt vanligare under den tid som har gått sedan det infördes. Vi återkommer till orsaker till detta i kapitel 4. I det närmaste ska vi undersöka hur stor andel av dem som får sin arbetsförmåga bedömd med stöd av övervägande skäl som återgår till arbete efter sjukskrivningen.
3.2 Något färre än hälften återgår till sitt arbete i samma omfattning inom ett år
I följande avsnitt utgår vi från vår bedömningsgrund om att majoriteten av dem som bedöms med stöd av övervägande skäl bör återgå till arbete inom 365 dagar för att undantaget ska bedömas vara träffsäkert. Vi tar samtidigt ansats i Försäkringskassans svar på regeringsuppdrag med uppföljning av övervägande skäl från 2023, där Försäkringskassan skriver:
64 procent av de försäkrade som någon gång beviljats sjukpenning med stöd av undantaget övervägande skäl återgår helt i arbete före dag 365. Motsvarande siffra för övriga sjukfall i samma tidsintervall är 33 procent. Sannolikheten att ett sjukfall där sjukpenning beviljats med stöd av undantaget ska avslutas innan dag 365 är alltså klart högre. Detta indikerar att Försäkringskassan i hög grad kan skilja mellan de sjukfall som kan avslutas senast dag 365 och sjukfall som blir längre.[67]
Vi noterar att Försäkringskassan mäter återgång i arbete utifrån ett internt registrerat mått, arbetsför. Måttet fångar enbart om den försäkrade är arbetsför och inte om hen faktiskt återgår i arbete. Inte heller fångar måttet om återgång sker i samma eller lägre omfattning som innan sjukskrivningen, eller om återgången sker till samma eller annan arbetsgivare. Med hjälp av måttet antar Försäkringskassan att de försäkrade som registreras som arbetsför återgår till arbete hos samma arbetsgivare i ordinarie omfattning. Mot bakgrund av måttets begränsningar bedömer vi att det finns en överhängande risk att Försäkringskassan överskattar andelen som återgår till arbete i samma omfattning som innan sjukskrivningen. På samma sätt riskerar andelen som återgår till arbete hos samma arbetsgivare att överskattas.
För att kunna nyansera i vilken omfattning de försäkrade återgår till arbete kan analysen kompletteras med uppgifter om förvärvsinkomst och arbetsgivare. Med stöd i de försäkrades faktiska förvärvsinkomstuppgifter före och efter sjukskrivningen kommer vi närmare ett svar på om de försäkrade återgår till arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som innan sjukskrivningen inom 365 dagar.
Vår analys av de försäkrades förvärvsinkomstuppgifter före och efter sjukskrivningen visar att knappt hälften av dem som får sin arbetsförmåga beviljad med stöd av övervägande skäl återgår till arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning inom 365 dagar (stapeln längs till vänster i diagram 2).
Diagram 2 Andel som återgår i arbete hos arbetsgivaren inom 365 dagar mot bakgrund av olika mått
Källa: Riksrevisionens bearbetning av registeruppgifter från Försäkringskassan och arbetsgivardeklarationer på individnivå (AGI).
Beroende på hur ”generösa” vi är i vår definition av återgång i arbete får vi olika resultat. Om vi förutsätter att förvärvsinkomsten efter sjukskrivningen ska vara 90 procent eller mer av förvärvsinkomsten före sjukskrivningen för att den försäkrade ska anses ha återgått i samma omfattning, är andelen som har återgått i arbete 46 procent (stapel 1). Om vi i stället gör en mer generös bedömning, och antar att förvärvsinkomsten ska vara minst 80 procent av den ursprungliga, är andelen som har återgått i samma omfattning 52 procent (stapel 2). Om vi slutligen antar att den som har en förvärvsinkomst över huvud taget har återgått i samma omfattning är andelen som bedöms ha återgått i arbete 63 procent (stapel 3).
Den senare procentsatsen stämmer väl överens med den andel som Försäkringskassan redovisar i sitt svar på regeringsuppdrag: 64 procent (stapel 4). Försäkringskassan mäter alltså sannolikt andelen som återgår till arbete över huvud taget, snarare än dem som återgår till arbetsgivaren i samma omfattning som innan sjukskrivningen. Andelen som återgår till arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning är 18 procentenheter lägre (46 procent i stället för 64 procent) när vi definierar återgång med hänsyn till förvärvsinkomst och arbetsgivare. Knappt två tredjedelar av dem som bedöms med stöd av övervägande skäl återgår alltså till något arbete inom ett år. Men bara knappt hälften återgår till arbetsgivaren i samma omfattning.
Om vi adderar dem som återgår till arbete i ordinarie omfattning hos annan arbetsgivare inom 365 dagar (6 procent av den totala populationen; se bilaga 1 diagram A1) till dem som återgår enligt det definierade målet med reformen (46 procent; diagram 2, stapel 1) kan vi sluta oss till att 52 procent av de försäkrade återgår till arbete i ordinarie omfattning inom 365 dagar. Bland dem som inte återgår till arbete inom 365 dagar är medianvärdet för återgång (i någon omfattning) 434 dagar. De flesta som inte återgår inom ett år, gör det alltså strax därefter.
Sammanfattningsvis visar våra resultat att träffsäkerheten i vilka som omfattas av undantaget brister något, då mindre än hälften av dem som får undantaget återgår i ordinarie arbete i samma omfattning inom ett år. Resultaten visar även att Försäkringskassan i sin uppföljning till regeringen överskattar resultatet för dem som får rätten till sjukpenning bedömd med stöd av övervägande skäl. Det är betydligt färre som återgår till sitt arbete i samma omfattning som innan sjukskrivningen än vad som tidigare har varit känt.
3.3 Positiv effekt av att bedömas med stöd av övervägande skäl
I följande avsnitt granskar vi effekter för de försäkrade som får rätten till sjukpenning bedömd med stöd av övervägande skäl, jämfört med att bedömas mot normalt förekommande arbete eller med något annat undantag, sett till sannolikheten att återgå till arbete hos arbetsgivaren i ordinarie omfattning inom 365 dagar.[68]
Vi använder oss av en statistisk modell för att uppskatta effekten på återgång till arbete. Vårt resultat indikerar att det finns en statistiskt signifikant (p-värde: 0,052) positiv effekt av att få arbetsförmågan bedömd med stöd av övervägande skäl, jämfört med att bedömas mot normalt förekommande arbete eller annat undantag. Sannolikheten att återgå är 5,8 procentenheter högre; omräknat till procent är effekten cirka 17 procent.[69]
3.4 Försäkringskassans beslutsunderlag beskriver omständigheterna bakom tillämpningen av undantaget
Enligt förarbeten till reformen ska det vara tydligt vilka omständigheter som ligger till grund för att skjuta upp prövningen mot normalt förekommande arbete med stöd av övervägande skäl.[70] Omständigheterna bakom användningen av undantaget bör motiveras i Försäkringskassans utredning av rätten till sjukpenning. Sjukskrivande läkares prognos, arbetsgivarens plan för återgång i arbete eller upptrappning av arbetstiden är exempel på sådana omständigheter.
Vår aktgranskning visar att det i 88 av 96 granskade sjukpenningakter anges omständigheter bakom användningen av övervägande skäl (se diagram 3).[71] I merparten av ärendena refererar Försäkringskassans journal till omständigheter som framkommer ur läkarutlåtandet: I 69 ärenden anges att läkaren bedömer att den försäkrade är åter i arbete inom 180 dagar. Det förekommer också att Försäkringskassan hänvisar till upptrappning av arbetstiden (14 ärenden)[72] eller arbetsgivarens plan för återgång i arbete (4 ärenden) som skäl till att tillämpa undantaget. Slutligen saknas angivna omständigheter bakom användningen i 8 granskade ärenden där övervägande skäl har tillämpats. Det är möjligt att det trots detta finns motiv för att använda övervägande skäl i dessa ärenden. Men sådana eventuella omständigheter framgår inte av sjukpenningakterna.
Diagram 3 Angivna omständigheter bakom användning av övervägande skäl i Försäkringskassans sjukpenningakter
Källa: Riksrevisionens sammanställning av underlag från ett slumpmässigt urval av 100 sjukpenningakter. Se mer i metodavsnittet.
I Försäkringskassans metodstöd till handläggning av sjukpenning kan vi läsa att handläggaren har möjlighet att vända sig till den försäkrade för att hämta in uppgifter som är av betydelse för utredningen, till exempel om vilka medicinska utredningar eller anpassningar på arbetsplatsen som har gjorts. Metodstödet pekar dock särskilt ut att den försäkrades berättelse inte är tillräcklig och att handläggaren behöver utreda ytterligare.[73]
Vi har granskat om det finns en hänvisning till den försäkrades berättelse i de ärenden där det saknas andra omständigheter bakom användningen av övervägande skäl. Vi finner hänvisning till den försäkrades berättelse i tre av dessa åtta ärenden. I resterande fem ärenden saknas angivna omständigheter helt och hållet. Exempelvis finns i en av akterna ett resonemang om att en samlad bedömning motiverar undantaget, men det står inte vilka komponenter den samlade bedömningen består av.
Det ska dock noteras att samtliga granskade ärenden där det saknas omständigheter bakom användningen av övervägande skäl i sjukpenningakten, har avslutats inom 365 dagar. Dessa sjukfall är också genomsnittligt kortare än de sjukfall där omständigheten som ligger till grund för användningen av undantaget framkommer i akten. Det finns alltså ingenting som tyder på att bristerna i akterna innebär motsvarande brister vad gäller tillämpning av undantaget. Mot bakgrund av utfallet i dessa – förvisso få – ärenden handlar det snarare om slarvig dokumentation eller bristfälliga rutiner i utredningen av rätten till sjukpenning.
Sammanfattningsvis visar vår aktgranskning att Försäkringskassan i de flesta sjukpenningärenden redogör för vilka omständigheter som ligger till grund för att skjuta upp prövningen mot normalt förekommande arbete efter 180 dagars sjukskrivning. De brister vi finner är försumbara och verkar snarare vara av typen slarv i formalia än avgörande för sjukfallens utgång.
3.5 Brister i Försäkringskassans kartläggning av rehabiliteringsbehov
I följande avsnitt utgår vi ifrån att de sjukskrivna som beviljas sjukpenning med stöd av övervägande skäl ska ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin arbetsgivare. Det innebär att de försäkrade bör få sina behov av rehabilitering klarlagda med hjälp av arbetsgivaren innan Försäkringskassan bedömer rätten till sjukpenning med stöd av övervägande skäl.
3.5.1 Försäkringskassan kontaktar hälften av de försäkrades arbetsgivare innan sjukpenning beviljas med stöd av undantaget
För att utreda behovet av rehabilitering kan Försäkringskassan antingen muntligen eller skriftligen samla in information som är relevant för återgång i arbete. Som ett led i detta kan Försäkringskassan begära in arbetsgivarens plan för återgång i arbete. I de fall Försäkringskassan begär in planen ska den även följas upp.[74]
Enligt vår aktgranskning kontaktar Försäkringskassan två tredjedelar av de försäkrades arbetsgivare någon gång i sjukfallet. I 16 av de 100 ärendena sker kontakten med arbetsgivaren efter att övervägande skäl har tillämpats.[75] Sammantaget sker härmed kontakt med arbetsgivare i hälften av de granskade ärendena innan övervägande skäl tillämpas för första gången i ärendet. I genomsnitt sker första kontakt med arbetsgivare efter 151 dagars sjukskrivning.[76]
Vår aktgranskning visar också att det genomsnittliga antalet kontakter med arbetsgivare i ett ärende är få. I 36 ärenden sker en (1) kontakt, och i 20 ärenden sker två kontakter med arbetsgivaren. I ytterligare 10 ärenden sker tre kontakter eller fler. I resterande 34 ärenden sker ingen kontakt med arbetsgivare över huvud taget.
Vi har genomfört fem gruppintervjuer med handläggare. Bland dessa råder det samstämmighet avseende att utredning av rätten till sjukpenning prioriteras framför utredning av rehabiliteringsåtgärder och samverkan med arbetsgivare.[77] Även en representant för ledningen på avdelningsnivå bekräftar att samordningsuppdraget har varit nedprioriterat, och tillägger att Försäkringskassan tidigare år har flyttat resurser från samordning till utredning. Hen menar att detta dock inte skedde under 2023, och påpekar att samordningsuppdraget inte ska nedprioriteras framöver.[78]
3.5.2 Arbetsgivares plan för återgång i arbete saknas i fyra av tio ärenden
Plan för återgång i arbete, som upprättas av arbetsgivaren tillsammans med den anställda, kan vara avgörande för Försäkringskassans kännedom om eventuella rehabiliteringsbehov och åtgärder på arbetsplatsen, såsom anpassning av arbete eller arbetstid.[79] Planens utseende är dock av mindre betydelse. Plan för återgång i arbete är, enligt våra intervjuade handläggare, mer ett koncept än en specifik produkt. Planen kan se ut på olika sätt och vara såväl skriftlig som muntlig.[80]
Resultat i vår aktgranskning (se diagram 4) visar att Försäkringskassan har tagit del av arbetsgivares plan för återgång i arbete i 60 av de 100 granskade ärendena (utan hänsyn tagen till när planen inkommer, vilket kan ske efter att övervägande skäl tillämpas). Majoriteten (37) av planerna är insamlade muntligen och resterande (23) är inkomna arbetsgivares upprättade planer för återgång. I ärendena med muntliga planer har alltså Försäkringskassan endast pratat med arbetsgivaren om eventuella rehabiliteringsbehov. En sådan dialog har även skett i övriga 23 ärenden, där en skriftlig plan har inkommit och utgjort ett underlag för dialogen. I samtliga granskade ärenden där arbetsgivarens plan för återgång har begärts in, har den också följts upp.
Diagram 4 Försäkringskassans kännedom om arbetsgivares planer för återgång i arbete
Källa: Riksrevisionens sammanställning av underlag från ett slumpmässigt urval av 100 sjukpenningakter. Se mer i metodavsnittet.
Andelen inkomna planer för återgång i arbete kan jämföras med Försäkringskassans egen statistik, som bygger på handläggarnas registreringar av inkomna planer.[81] Vår aktgranskning visar att det finns risk att Försäkringskassan underskattar antalet inkomna planer eftersom långt ifrån alla planer registreras av Försäkringskassans handläggare. Granskningen visar att i Försäkringskassans register fanns plan för återgång registrerad i en tredjedel av de granskade sjukpenningärendena, medan själva akten innehåller information om plan för återgång i närmare två tredjedelar (60 procent) av ärendena. Vår granskning visar också att Försäkringskassan är betydligt bättre på att registrera de skriftliga, än de muntliga, planerna. Dessutom förekommer det att planer registreras på fel plats av handläggarna, nämligen som Försäkringskassans plan för återgång, snarare än arbetsgivarens dito.
I tre av våra fyra gruppintervjuer med handläggare frågar vi om det har någon betydelse om arbetsgivarens plan för återgång är muntlig eller skriftlig. I intervjuerna framkommer att ett samtal oftast ger mer än en upprättad plan.[82] I undantagsfall, menar en handläggare, är de skriftiga planerna tillräckliga, men oftast fungerar de som ett underlag för att ställa följdfrågor i ett samtal.[83]
Sammanfattningsvis visar vår aktgranskning att Försäkringskassan brister i sin kartläggning av rehabiliteringsbehov. Försäkringskassan kontaktar bara hälften av de försäkrades arbetsgivare innan övervägande skäl börjar tillämpas. Försäkringskassan saknar också uppgifter om arbetsgivarens plan för återgång i fyra av tio granskade ärenden. I de flesta ärenden samlas planen in muntligen, och det är ingenting i intervjuerna som talar för att en skriftlig plan är att föredra framför en muntlig.