1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Under senare år har allt större uppmärksamhet riktats mot att barn i Sverige dras in i gängkriminalitet. Enligt Polismyndigheten börjar barn begå grövre brott tidigare i sina brottsliga karriärer.[1] I media rapporteras att 15 procent av landets gängkriminella är under 18 år och att det inte är ovanligt att tonåringar styr kriminella gäng och utnyttjar yngre barn till brottslighet.[2]

Forskningen visar på ett samband mellan gängkriminalitet och skjutvapenvåld. Skjutvapenvåldet i Sverige har ökat under senare år, även i jämförelse med andra länder, trots att kriminaliteten i övrigt inte har ökat.[3] Våldet skördar allt fler dödsoffer och utövas inte sällan i den offentliga miljön, vilket gör att utomstående drabbas i ökande utsträckning.[4] Det skapar otrygghet och minskad tillit i samhället. Några faktorer som karakteriserar utvecklingen är att barn är involverade i skjutvapenvåldet, och att risken för upprepade skjutningar är större på platser där öppen drogförsäljning sker.[5] Brottsförebyggande rådet, Brå, har belyst hur äldre personer i narkotikabranschen utnyttjar yngre för distribution och försäljning av narkotika.[6] Narkotikabrotten sägs vara en motor i den kriminella karriären.[7]

Antalet beslutade misstankar mot barn under 15 år har ökat med 50 procent åren 2017–2022.[8] Kopplat till skjutvapenvåldet har antalet barn mellan 15 och 17 år som misstänks för olaga innehav av pistol eller k-pist ökat från 110 misstänkta 2017 till 409 misstänkta 2021. Likaså har antalet barn 15–17 år som misstänkts för överlåtelse av narkotika ökat, från 311 misstänkta 2017 till 412 misstänkta 2021. Ett annat allvarligt brott som begås av barn är rån.[9] Antalet 15–17-åringar som misstänks för rån har ökat från 592 till 755 åren 2017–2021. Samtidigt som vi ser de här ökningarna har det totala antalet 15–17-åringar som misstänks för någon form av brott minskat med 7 procent 2017–2021.[10] Sammantaget innebär detta att även om inte fler barn begår brott, begår en liten men högaktiv grupp barn grövre brott.[11]

De här beskrivna problemen och deras påverkan på samhället gör det angeläget att bryta kriminella beteenden hos barn. Det finns däremot indikationer på att det offentliga inte lyckas med det. 23 procent av de 15–17-åringar som avslutade en påföljd 2019 dömdes för ett nytt brott inom ett år. Återfallsfrekvensen var högre, 43 respektive 48 procent,[12] bland dem som dömdes till sluten ungdomsvård eller ungdomsvård, som främst döms ut vid grov brottslighet.[13] Det finns därför anledning att granska effektiviteten i statens samlade insatser för att bryta barns brottslighet.

Det finns särskilda regler för unga lagöverträdare. Reglerna ser olika ut beroende på om barnet är äldre eller yngre än 15 år vid brottet.[14] Ansvar för unga lagöverträdare delas mellan kommunernas socialnämnder, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse, SiS. Socialnämnderna beslutar om insatser utifrån barnets behov av vård och stöd.[15] Rättsväsendets insatser ska i första hand reagera mot den brottsliga verksamheten och markera samhällets avståndstagande från den.[16] Polis och åklagare utreder misstänkta brott, medan SiS och Kriminalvården verkställer vissa av de straff som kan bli aktuella. SiS kan även bli involverade i att genomföra insatserna som socialnämnderna beslutar. Oavsett om insatsernas syfte primärt är vård och stöd, eller att markera mot ett brottsligt beteende, behöver de gå hand i hand för att effektivt bryta barns brottsliga beteende.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om statens samlade insatser för att bryta barns grova kriminalitet är effektiva. Delfrågor är:

1. Bidrar myndigheternas arbete till att nå målen för verksamheten?
2. Arbetar aktörerna i systemet effektivt för att bryta grov kriminalitet hos barn under 15 år?
3. Arbetar aktörerna i systemet effektivt för att bryta grov kriminalitet hos barn som är 15–17 år?

Fokus i granskningen är på insatser för barn till och med 17 år som har misstänkts för något av de brott som har koppling till samhällsproblemen beskrivna ovan. Utifrån forskning och statistik har vi valt brotten rån, mord/försök till mord med skjutvapen, olaga innehav av pistol eller k-pist, samt narkotikabrott. Vi benämner dessa som grova brott. Det ska dock inte ses som en definition av grova brott. Vissa av de brottskoder vi har valt ut är också mindre grova, men speglar samhällsproblemen och kan på så sätt bli en del av den grova brottsligheten bland barn i dag.

Granskade aktörer är Socialstyrelsen (i sin roll att stödja socialtjänsterna), Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, SiS, Kriminalvården, samt regeringen (Justitiedepartementet och Socialdepartementet). Vi har också granskat myndigheternas samverkan med kommunernas socialtjänster, men inte socialtjänsternas arbete eftersom det ligger utanför Riksrevisionens mandat. Skolan samt barn och ungdomspsykiatrin ingår inte heller i granskningen eftersom de inte har ett direkt ansvar för att utreda och förebygga brott.

Fokus är på systemet som helhet, på om aktörerna i det samverkar utifrån en gemensam förståelse, tydliga ansvarsförhållanden, gemensamma mål och tydliga enskilda syften som knyter an till dessa. En systemansats bidrar med insikter som kompletterar de slutsatser som presenterats i utredningar under senare år.[17] Dessa har i högre utsträckning fokuserat på delar av regelverket än på om systemet som helhet hänger ihop och i praktiken fungerar i förhållande till problembilden.

1.3 Bedömningsgrunder

Utifrån gällande regelverk,[18] de granskade myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, myndigheternas interna styrdokument, riktlinjer och allmänna råd samt uppgifter från intervjuer har vi gjort en programteoribaserad utvärderingsmodell[19] som jämförs med verkligheten. Modellen består av två delar, en som åskådliggör systemet för dem under 15 år och en som åskådliggör systemet för dem som är 15–17 år (se även kapitel 2 för flödesscheman utifrån modellen). Modellen beskriver vilka aktiviteter aktörerna förväntas genomföra, samt effekter som aktiviteterna förväntas bidra till på kort och lång sikt. Vid en jämförelse med hur systemet fungerar i praktiken kan brister och otydligheter identifieras både i hur systemet är tänkt att fungera och i hur det faktiskt fungerar.

1.3.1 Bedömningsgrunder för delfråga 1

Målen i programteorimodellen utgår från målen för socialtjänsten och för kriminalpolitiken. Socialtjänsten ska främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhället, samt se till barnets bästa vid åtgärder som rör barn.[20] Skolan är den huvudsakliga sysselsättningen för barn och en grundpelare för att ge dem förutsättningar att utvecklas och vara aktiva i samhället. Ett viktigt steg för att nå socialtjänstens mål avseende barn är att barnen avslutar skolan. Bristfällig skolgång är en tydlig riskfaktor för framtida kriminalitet.[21] Mer än hälften av de barn som dras in i gängkriminalitet har haft problem att fullfölja skolan.[22] En vardaglig sysselsättning i form av skola har också identifierats som ett av de tydligaste behoven hos barn för att minska återfall efter en avslutad verkställighet.[23] Vi bedömer därför att avslutad grund- eller gymnasieskola är en viktig indikator för hur effektiva insatserna är.

Kriminalpolitiken ska minska brottsligheten och öka tryggheten.[24] Vi menar att det på lång sikt innebär att barnen inte ska återfalla i brott. På kort sikt ska insatserna bidra till att bryta barnens kriminella mönster på ett sätt som innebär att barnen begår mindre grova brott. Återfallsfrekvensen och vilken typ av brottslighet barnen återfaller i blir då indikatorer för att ta reda på hur effektiva insatserna är.

Aktörerna behöver också kunna erbjuda effektiva insatser till alla berörda barn, oavsett deras hemvist.[25] Av Polismyndighetens instruktion framgår att verksamheten ska bedrivas rättssäkert och enhetligt,[26] och enligt socialtjänstlagen, SoL, ska socialtjänstens insatser utgå från det enskilda barnets bästa och behov.[27] Lokala anpassningar kan behövas även om de medför att barnen inte blir behandlade på samma sätt. Anpassningarna får dock inte innebära att barnen inte blir likvärdigt behandlade. Likvärdighet innebär att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda oavsett hemkommun. Insatserna ska dessutom vara av god kvalitet.[28]

1.3.2 Bedömningsgrunder för delfråga 2 och 3

I båda programteorimodellerna finns två parallella spår, ett där rättsväsendet utreder brottsmisstankar mot barnet och ett där sociala myndigheter utreder och hanterar behovet av vård och sociala insatser för barnet. Vi menar att utbyte av information som är anpassad efter olika behov och målgrupper då blir viktigt för att spåren ska stödja och komplettera varandra och forma en samlad ansats från statens sida.

Beroende på barnets ålder får spåren olika tyngd. För dem under 15 år, som inte är straffmyndiga, ligger tyngdpunkten på sociala insatser. Utredningen inom rättsväsendet syftar inte till att lagföra utan snarare till att klargöra händelseförlopp och barnets inblandning i det misstänkta brottet. Brottsutredningen blir sedan ett underlag för socialnämnderna i deras bedömning av barnets behov av insatser. För dem över 15 år får rättsväsendets insatser större betydelse, även om även dessa barn har rätt till vård och stöd. Insatserna måste då både vara tillräckligt ingripande för att markera mot det brottsliga beteendet, och tillgodose barnets behov av vård och stöd. För att säkerställa det behöver dels socialtjänsten involveras under förundersökningen, exempelvis genom att delta vid förhör eller delge information där så är behövligt och möjligt, dels behöver socialnämnden lämna en bedömning av barnets behov innan beslut fattas i åtalsfrågan och om straffmätning.

I de fall socialnämnderna beslutar att placera barnet på SiS krävs också ett väl fungerande informationsutbyte mellan socialnämnderna och SiS för att SiS ska kunna tillgodose barnets behov under placeringen. SiS kan också behöva inhämta information från socialtjänsten och polisen om barnets umgänge eftersom det kan påverka vilka andra som barnet kan placeras tillsammans med på SiS.

I systemet för barn som är 15–17 år ska fler insatser ske i samverkan mellan flera aktörer, framför allt när det gäller straffrättsliga påföljder.[29] För att minska risken för återfall kan barnet behöva fortsatta sociala insatser efter verkställigheten, eller redan under den vid exempelvis ungdomsövervakning. Socialnämnderna behöver då få information från de verkställande myndigheterna om kvarstående behov. Också vid häktningar krävs informationsutbyte - dels om huruvida socialnämnden kan ordna annan betryggande övervakning i stället för häktning, dels kan socialnämnden behöva information om att en häktning hävs för att kunna verkställa ett beslut enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

Vi har utöver regelverket för hur systemet ska fungera utgått från generella vägledande principer för god samverkan som ger effekt.[30] Detta eftersom systemet inte fungerar om aktörerna inte arbetar gemensamt för att nå resultat. De generella principerna för god samverkan tar sikte på att aktörerna i systemet måste ha etablerade kontaktvägar och kontinuerligt dela information, samt ha ett gemensamt språkbruk där syfte och innebörd av olika begrepp är desamma för berörda aktörer när de delar information. Genom att kontinuerligt dela information i vardagen etablerar man också nätverk och kontakter. Det skapar förutsättningar för att gemensamt och i tid identifiera behov av åtgärder. En fungerande samverkan bygger också på att man tillsammans kontinuerligt arbetar med kunskapsuppbyggnad och skapar förutsättningar för gemensamt systematiskt erfarenhetsutbyte och lärande.

Aktörerna måste också på lokal och nationell nivå förstå varandras ansvar, roller och olika perspektiv. De behöver se utanför det egna ansvarsområdet och ha ett helhetsperspektiv på hur resultat ska kunna nås på bästa sätt. Utan sådan förståelse blir det exempelvis svårare för polis att göra orosanmälningar som socialnämnderna kan agera på, det blir svårare för socialnämnderna att lämna användbara yttranden till rättsväsendet, och det blir svårare att verkställa påföljder som kräver samverkan. För att åtgärder ska kunna samordnas, förstärka och komplettera varandra kan aktörerna behöva ha gemensamma mål, metoder och rutiner. Tidigare erfarenheter visar att mål inom den egna sektorn tenderar att prioriteras vid avsaknad av en etablerad och väl fungerande samverkan, utan att detta nödvändigtvis är bäst utifrån ett samhällsperspektiv.[31] Det kan skapa hinder och onödiga utmaningar i systemet.

De centrala myndigheterna har ett ansvar för att ge vägledning och stöd till sina medarbetare. Socialstyrelsen har å sin sida en roll att samordna de statliga insatserna inom socialtjänst för barn och unga och bidra till att insatserna bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, ansvara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling samt ge stöd till metodutveckling.[32]

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Helena Fröberg (projektledare), Anna Forsström samt Elina Ekberg. Heléne Berg har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Olof Bäckman, professor, Stockholm universitet, har varit referensperson och har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet och Socialdepartementet), Domstolsverket, Kriminalvården, Socialstyrelsen, SiS, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

För att besvara frågorna har vi gjort dokumentstudier, intervjuer, en aktgranskning och en statistisk undersökning. Dokumentstudierna omfattar policyer och riktlinjer, utredningar, lagstiftning med mera. I intervjuerna har vi pratat med de granskade myndigheterna på central och lokal nivå. För den lokala nivån har vi valt ut 12 kommuner[33] i vilka vi har pratat med polis, socialtjänst, tingsrätt och åklagare. Urvalet har gjorts baserat på geografisk spridning, storlek på kommuner – för att inkludera både större och mindre kommuner – och utifrån antal brottsmisstänkta barn – för att inkludera kommuner där många respektive få av barnen i vår statistiska undersökning är skrivna. Vi har anonymiserat intervjuerna på lokal nivå genom att ge varje kommun en siffra. Alla aktörer i samma kommun har i referenserna samma siffra, men benämns också utifrån var de jobbar, exempelvis socialtjänst 1, lokalpolisområde 1 etcetera. Vi har genomfört 50 intervjuer under granskningen.

Aktgranskningen omfattar samtliga barn som avtjänade sluten ungdomsvård någon gång 2022-07-01–2023-06-30, totalt 121 barn. Det är barn som begår grövre brott som döms till sluten ungdomsvård. Eftersom det inte är ovanligt att barnen börjar med mindre grova brott är det sannolikt att barnen i sluten ungdomsvård har begått eller misstänkts för andra brott innan de dömdes till sluten ungdomsvård. Det borde ha gett aktörerna i systemet möjlighet att vidta insatser innan barnen dömdes till sluten ungdomsvård. Genom att följa barn dömda till sluten ungdomsvård bakåt i tid kan vi få en bild av hur myndigheterna har arbetat. Vi har gått igenom yttranden från socialnämnder till rättsväsendet, barnens akt på SiS, förundersökningar och utredningar enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, LUL, samt polisens orosanmälningar. Vi har även sett om barnen har förekommit i Polismyndighetens underrättelser.[34]

Den statistiska undersökningen visar hur systemet fungerar och ger indikationer på resultat av insatserna liksom eventuella skillnader i tillämpning över landet. Vi har följt en kohort barn under 18 år som har misstänkts för något av våra utvalda brotten[35] ett visst år. Populationen är definierad bland de misstänkta som finns registrerade i Åklagarmyndighetens verksamhetssystem. Misstankarna behöver ha uppstått en viss tid tillbaka för att det ska gå att följa gruppen och se återfall. Samtidigt bör man inte gå så långt tillbaka att uppgifterna blir inaktuella. Vi har därför studerat misstankar som registrerades 2018 och 2019. 4 714 barn ingår i populationen. Vi har följt dem 3,5 år framåt samt så långt tillbaka i tid som det har varit möjligt. Vi har hämtat data från Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Socialstyrelsen, Kriminalvården, SiS, Brå, förvaltningsrätter och SCB. Sammantaget belyser data flödet genom systemet, samt ger indikationer på insatsernas måluppfyllelse. Data visar också vissa bakgrundsaspekter, exempelvis socioekonomisk status, neuropsykiatriska diagnoser och medicinering för dessa. Se bilaga 1 Metodbilaga för en mer utförlig beskrivning.