4. Systemet för barn under 15 år i praktiken

Avsnitt

4.1 Stora skillnader i aktörernas kontakter och informationsutbyte

Granskningen visar att aktörerna inte alltid delar nödvändig information enligt programteorin. Det gör att verktyg som orosanmälningar blir olika effektiva i att förebygga brott och återfall i brott i olika kommuner. Det gör också att andra verktyg, som utredningar enligt 31 § LUL, används sällan då de lokala aktörerna inte ser nyttan med dem. Granskningen visar också att det finns ett fåtal fora som möjliggör och underlättar kontakter utanför enskilda ärenden och att dessa för med sig positiva effekter. De bidrar till kunskapsuppbyggnad och förståelse för gemensamma utmaningar, samt till att effektivisera kontaktvägar och skapa ett bättre samarbetsklimat. Kontaktvägarna är inte alltid självklara; personberoende strukturer gör det svårt att hitta en väg in. Personalomsättning och bristande strukturer och rutiner förvårar också kontinuitet i verksamheten.

4.1.1 Informationen från polis till socialnämnd har ojämn kvalitet och i vissa fall ett oklart mervärde

Polis och socialtjänst behöver utbyta information om barnen i riskzon för att kunna sätta in insatser. Orosanmälningar enligt 14 kap. 1 § SoL och utredningar enligt 31 § LUL är viktiga verktyg i detta sammanhang.

Orosanmälningar enligt 14 kap. 1 § SoL

Orosanmälningar från polis till socialtjänst möjliggör dialog mellan polis och socialtjänst och uppmärksammar socialtjänst på barn som vistas i riskfyllda miljöer.[97] För att fånga upp barnen tidigt behöver de fungera effektivt överallt, oberoende av vilket lokalpolisområde som gör anmälan och vilken socialtjänst som tar emot den. De behöver också innehålla tillräckligt tydlig information för att socialtjänsten ska förstå allvaret i situationen. För det behöver polis och socialtjänst ha ett gemensamt språk – ordval och markörer som betyder samma sak för båda.

Både poliser och socialsekreterare som vi har pratat med uttrycker en frustration över orosanmälningarna. Socialtjänsterna upplever dels att de är otydliga, dels att socialtjänsten inte får orosanmälningar när de borde.[98] Poliser uttrycker i stället på sina håll en frustration över att man skickar orosanmälan på orosanmälan till socialtjänsten utan att något händer.[99] Samtidigt finns en förståelse för att orosanmälningarna måste ge tillräcklig information för att socialtjänsten ska kunna agera.[100] Problemen är inte nya och har exempelvis belagts av Riksrevisionen tidigare.[101]

I några kommuner har frustrationen lett till att polis och socialtjänst har vidtagit åtgärder i form av utbildningsinsatser eller utvecklat en gemensam mall för orosanmälningar. Frustrationen har då minskat och kvaliteten i orosanmälningarna upplevs ha ökat.[102] Det kan handla om att polisen konkretiserar att en individ inte bara vistas på ett torg sent på kvällen utan även att individen då bär skyddsväst och att övriga på plats är kriminellt belastade sedan tidigare och har kopplingar till gängkriminalitet. Dialog om orosanmälningar är också viktigt för att socialtjänst och polis ska ha samma bild av vad som är en avvikelse och bör generera en orosanmälan. En respondent beskriver exempelvis hur man i en kommun uppfattat att polisen inte längre såg att barn i skyddsvästar var något som behövde uppmärksammas då det var så pass vanligt förekommande.[103] Samtliga socialtjänster som haft en välutvecklad dialog med polisen säger i intervjuer att orosanmälningarna från det egna lokalpolisområdet är bra och generellt innehåller den information de behöver.[104]

Flera socialtjänster upplever att dialogen är sämre med andra lokalpolisområden än det i deras egen kommun och att de varken får lika tydliga eller lika många orosanmälningar från andra lokalpolisområden.[105] Problematiken kan uppstå när ett barn är placerat i en annan kommun än hemkommunen och där uppmärksammas av polisen.[106] Socialtjänsterna framhåller att det är viktigt att de även då kontinuerligt får information om att barnet i fråga rör sig i kriminella miljöer. Annars blir det svårt att göra en korrekt riskbedömning.[107] Som nämnts i avsnitt 3.1 gör poliser heller inte en orosanmälan för alla barn som de uppmärksammar.

Vår aktgranskning bekräftar att orosanmälningarna varierar relativt mycket i innehåll, kvalitet och format, även inom samma lokalpolisområde. Många lägger stort fokus på barnets beteende gentemot polisen och ibland även på familjesituation, medan andra nöjer sig med att kort beskriva händelsen som lett fram till anmälan, ibland bara med någon enstaka mening. Innehållet är också delvis svårt att följa upp. Rutor som ska kryssas i, som till exempel om brottsanmälan gjorts eller inte, lämnas ibland därhän.

Utredningar enligt 31 § LUL

Utredningar enligt 31 § LUL ska bland annat bidra till socialtjänstens bedömning av barnets behov av insatser.[108] Utredningen om barn som misstänks för brott konstaterade i sitt betänkande att socialnämnderna inte begär sådan utredning i den omfattning de skulle kunna göra.[109]

Våra intervjuer bekräftar att det görs relativt få utredningar enligt 31 § LUL. Det har också förekommit få utredningar enligt 31 § LUL i vår aktgranskning och det fåtal vi har sett har innehållit begränsat med information. Majoriteten av socialtjänsterna vi har pratat med begär inte en utredning för att de har svårt att se mervärdet med den. De har redan tillräcklig information genom polisens orosanmälningar, dialog kopplat till dessa, samtal med områdespoliser, och sina egna utredningar. Några konkretiserar att utredningen enligt 31 § LUL i huvudsak handlar om en uppteckning från förhör som innefattar svar i stil med ”ingen kommentar”.[110] En respondent menar dock att utredningarna skulle kunna vara till nytta och att anledningen till att man inte begär in dem är okunskap om att möjligheten finns och om vad utredningarna tillför.[111] På frågan vad mervärdet med en utredning enligt 31 § LUL ändå skulle kunna vara konstateras att det kan vara bra att reda ut vem som gjort vad, men att det är svårt att veta om det gör någon skillnad i ett längre perspektiv. Några socialtjänster menar att utredningen kan vara en markering och ha ett signalvärde vid grova brott.[112] Andra resonerar kring att dialogen med familjen och barnet skulle kunna underlättas med en polisutredning som underbygger allvarlighetsgraden i beteendet.[113] Någon upplever också att fler föräldrar vill ha bevis för vad deras barn sägs ha gjort, vilket skulle kunna tala för fler utredningar enligt 31 § LUL.[114]

Även poliser upplever att socialtjänsten sällan begär en utredning enligt 31 § LUL, eller verkar förstå att utredningen primärt är för dem. Polisen resonerar kring att en orsak att socialtjänsten sällar begär en utredning skulle kunna vara att sådana utredningar tar lång tid. När polis och åklagare är färdiga med utredningen har socialtjänsten redan agerat, eftersom de inte kan vänta med att vidta insatser.[115] En åklagare menar att ett mervärde för socialtjänsten borde ligga i att man inom ramen för utredningen kan hålla vittnesförhör, som tillför ett mer objektivt perspektiv, och att man kan få information från tömning av mobiltelefoner.[116]

Även om det primära syftet med utredningar enligt 31 § LUL kan sägas vara att klarlägga behovet av sociala insatser har polis och åklagare möjlighet att inleda en utredning av brotten som inte är knuten till behovet av insatser från socialtjänsten.[117] Därutöver har polis och åklagare i vissa fall en skyldighet att inleda en utredning enligt 31 § LUL.[118] Få poliser och åklagare som vi har pratat med lyfter dock ett mervärde för rättsväsendet med utredningar enligt 31 § LUL. I de fall mervärdet berörs handlar det främst om att utredningen kan ha betydelse för målsäganden. Man lyfter därtill ett allmänt värde av att berörda aktörer samlas och får en gemensam utgångspunkt.[119] Givet att socialtjänsten, som är huvudsaklig mottagare av utredningen, heller inte upplever att utredningarna har ett mervärde riskerar lagändringen att leda till ett ineffektivt resursutnyttjande.

Polisen upplevs också prioritera utredningar enligt 31 § LUL lägre än förundersökningar på grund av att utredningarna inte bedöms leda någon vart.[120] En åklagarkammare lyfter att de har hållit föreläsningar hos polisen för att skapa förståelse för syftet med utredningar enligt 31 § LUL och vikten av att behandla dem på samma sätt som förundersökningar. Det upplevs ha gett positiv effekt.[121]

4.1.2 Det finns brister i informationsutbytet mellan socialtjänst och SiS

Enligt programteorin ska informationsutbyte ske mellan socialtjänst och SiS i anslutning till placering och inför att placeringen upphör. Socialtjänster som vi har pratat med uttrycker att hur tät dialogen är varierar mellan olika SiS-hem, men att de är delaktiga i planeringen av vården vid placering enligt såväl LVU som SoL.[122] Statskontoret har dock sett brister i informationsutbytet och att det påverkar barnens vård på SiS negativt. Bristerna handlar både om att socialtjänsterna inte lämnar tillräcklig information eller är svåra att nå under placeringen, och om att SiS-hemmen brister i att hålla socialtjänsten underrättad.[123]

I fråga om placeringen upplever sig socialtjänsterna ha svårt att påverka var barnen placeras på grund av rådande platsbrist. Det finns inte något bredare systematiskt informationsutbyte kring placeringar som till exempel inkluderar information från polisen. Vissa poliser som vi har pratat med ställer sig frågande till hur placeringarna går till. Ett lokalpolisområde har på eget initiativ tagit kontakt med SiS placeringsenhet för att delge dem information om gängtillhörigheter och vilka andra individer barnet inte bör placeras tillsammans med. Ett annat lokalpolisområde uppger att de har fått frågor från SiS placeringsenhet om bland annat gängkopplingar vid placeringar.[124] SiS uppger att de inte har lagligt stöd att söka i register för att se exempelvis gängkopplingar. I stället för placeringsenheten dialog med respektive socialtjänst i samband med placeringen och har veckovisa möten med avdelningarna på hemmen om de placerade barnen för att säkerställa en bra placering.[125]

Ifråga om placeringens upphörande framhåller SiS att man är beroende av att socialtjänsterna skriver ut barnen så att de inte ”fastnar” på SiS. Socialtjänsterna upplever i stället att SiS, som följd av platsbrist, vill få barnen utskrivna och att socialtjänstens respektive SiS bedömningar av förutsättningarna för det inte alltid stämmer överens.[126] Riksrevisionen har i en annan granskning också konstaterat liknande problem i anslutning till utskrivningen från SiS och föreslagit en fristående central in- och utskrivningsfunktion som kan göra ställningstagandena.[127]

4.1.3 Det finns vissa strukturer för att dela och utbyta information, men de är sårbara

Det mest spridda gemensamma forumet för att dela och sprida kunskap och information på lokal nivå är det forum för lokal samverkan som är lagstadgat enligt 39 § LUL. Respektive åklagarkammare sammankallar mötena i snitt 1–2 gånger per år. Generellt ingår åklagare, polis, socialtjänst och tingsrätt i samverkan, men även andra kan bjudas in.[128] Samtliga som vi har intervjuat uttrycker sig i huvudsak positivt om forumet och ser ett tydligt mervärde med det – att det kan bidra till en kunskapshöjning och kvalitetssäkring. Någon menar att ett möte om året inte förändrar verksamheten, men att det skapar kontakter.[129]

De två i övrigt mest förekommande lokala samverkansformerna är skola, socialtjänst, polis och fritid (SSPF) och sociala insatsgrupper (SIG).[130] SIG vänder sig till barn med hög risk för att begå brott och syftar till att få dem att lämna en kriminell bana, medan SSPF syftar till att tidigt upptäcka barn som löper risk att begå brott. Inom ramen för SSPF samverkar skola, socialtjänst, polis och fritidssektor och inom SIG främst socialtjänst, polis och skola.[131] De vi har pratat med som arbetar utifrån SSPF eller SIG är i huvudsak positiva till effekten av dem. Samverkansformerna uppfattas bidra till bättre informationsutbyte och samarbete.[132] Generellt har samverkan hittills fokuserat mer på de som är över 15 år; eftersom de begår grövre brott har polisen ansett att de behöver prioriteras.[133] Samtidigt finns det kommuner där man upplever att polisen nu är mer angelägen om att uppmärksamma de som är under 15 år.[134]

På nationell nivå finns en strukturerad samverkan och samordning mellan berörda myndigheter kring barn och brottsförebyggande arbete. Någon uttalad samordning av frågor relaterade till barn med kopplingar till organiserad brottslighet finns däremot inte. På regional nivå ligger fokus också på den bredare frågan om barn och brottsförebyggande arbete, men även på kunskapsutveckling och tvärsektoriella utbildningsinsatser. Länsstyrelserna ska stödja den regionala samordningen.[135]

I september 2023 presenterade Polismyndigheten, Socialstyrelsen och SiS som svar på ett regeringsuppdrag ett förslag till ytterligare samverkansstruktur benämnt Bob, barn och unga i organiserad brottslighet. Regeringen har därefter gett myndigheterna i uppdrag att införa den föreslagna strukturen. Strukturen innebär att Polismyndigheten på lokal nivå ska leda lokala Bob-råd som ska motverka att barn och unga socialiseras och rekryteras in i miljöer kopplade till organiserad brottslighet och gängkriminalitet. På regional nivå ska sju regionala Bob-råd inrättas med en geografisk indelning som följer de sju polisregionerna. De regionala råden ska fungera som nav för bland annat utbildningsfrågor, behov av metodstöd och resursfrågor. Länsstyrelserna blir samordnande för de sju Bob-regionerna och ska leda arbetet i de regionala råden tillsammans med respektive polisregion. Slutligen ska ett nationellt Bob-råd för berörda myndigheter och SKR organisera och leda samverkan mellan myndigheter på nationell, regional och lokal nivå.[136] Ett fåtal av dem vi har intervjuat har känt till Bob-råden. Några är försiktigt positiva till att de kan stärka och effektivisera samverkan, om de blir ett komplement till befintliga strukturer. Andra är oroliga för att Bob-råden underminerar välfungerande befintlig samverkan. [137]

I kommuner med en mer utbredd problematik med unga kriminella, främst storstadskommuner, finns en etablerad struktur för kontinuerligt informationsutbyte både på handläggar- och chefsnivå. I några kommuner delas både information på individnivå och lägesbild.[138] I flera fall har socialtjänsten medarbetare som sitter hos polisen, eller har tidigare haft det. Samtliga intervjuade inom polisen och socialtjänsten beskriver att det har gett ökad förståelse för varandra och mer effektiva arbetssätt, till exempel avseende orosanmälningar. När medarbetare från socialtjänsten sitter hos polisen kan de också lättare närvara vid förhör.[139]

Inom polisen finns en förståelse för vikten av att säkerställa att kontakter och informationsutbyte med andra aktörer inte är personberoende utan står sig vid personalomsättning, till exempel genom att etablera funktioner.[140] Samtidigt verkar de adresser till polisens funktionsbrevlådor vi fått i flera fall inte användas och kontaktvägarna till polisen är inte självklara. Inom socialtjänsten tenderar de personliga kontakterna att vara viktigare, i synnerhet i de mindre kommunerna.[141] Socialtjänsten verkar generellt inte heller tänka mycket kring värdet av att ha funktioner, trots hög personalomsättning. Flera inom polisen upplever att just personalomsättningen inom socialtjänsten försvårar effektivt informationsbyte.[142] Vår aktgranskning visar också att det kan vara svårt att få tag på handläggare inom socialtjänsten.

4.2 Det finns brister i förståelsen för andra aktörers ansvar, roller och behov

För att aktörernas gemensamma arbete ska bidra till nödvändig samordning av åtgärder behövs förståelse för varandras ansvar, roller och behov. I våra intervjuer framträder en skiljelinje mellan rättsväsendet och sociala myndigheter vad gäller förståelse för varandra. För barn under 15 år går skiljelinjen främst mellan polis och socialtjänst eftersom det främst är de som kommer i kontakt med barnen under 15 år. Hur tydlig skiljelinjen är varierar över landet. De flesta har en teoretisk förståelse för att man har olika uppdrag och olika utgångspunkter och perspektiv. Utmaningar och frustration uppstår ändå i det praktiska arbetet.

För polisen handlar det främst om att man upplever att de sociala insatser som vidtas är otillräckliga. Socialtjänster å sin sida upplever att poliser inte alltid har förståelse för att socialtjänsten i första hand jobbar med frivilliga insatser som ska se till barnets, och inte närområdets, bästa.[143] I kommuner där någon form av samverkan eller dialog har etablerats finns en större förståelse för varandras roller och behov. På några håll har aktörerna på lokal nivå också kommit så långt att man har pratat ihop sig om användningen av olika begrepp för att öka den gemensamma förståelsen. Det kan till exempel handla om att polisen använder begrepp som har en tydlig betydelse för socialtjänsten i orosanmälan.[144]

Polis och socialtjänst har också uttryckt att oförståelse för varandras organisationer kan leda till ineffektiva och resultatlösa möten. Exempelvis har frågor hamnat på fel nivå i hierarkin när polis och socialtjänst har försökt samverka. Det kan leda till att den ena parten inte har samma kunskapsnivå som den andra, eller samma möjligheter att agera och fatta beslut. Det leder också till att inget i slutänden händer eftersom frågorna landar fel. Att det blir fel nivåer på möten kan bero på okunskap om vilka grupper inom socialtjänsten respektive polisen som gör vad.[145]

4.3 Mer styrning, vägledning och kontroll från nationell nivå behövs, med fortsatt utrymme för lokal anpassning

Vi konstaterar att myndigheterna ger olika mycket stöd till sina medarbetare från nationell nivå och att stödet bitvis inte är tillräckligt. Exempelvis saknas i stort stöd från nationell nivå inom Polismyndigheten, och Socialstyrelsens stöd saknar de tvärsektoriella perspektiv som behövs för att aktörerna ska kunna arbeta effektivt tillsammans. Åklagarna är generellt sett nöjda med det stöd och den styrning de får, medan poliser och socialsekreterare efterfrågar mer vägledning och styrning från nationell nivå. Bra stöd blir särskilt viktigt då personalomsättningen är stor och medarbetarna mindre erfarna och därmed osäkra i sin tjänsteutövning. Framför allt socialtjänsten värnar samtidigt om att ha möjlighet till lokala anpassningar, eftersom förutsättningarna ser olika ut i olika kommuner.

Mer nationell kontroll av de institutioner barnen kan placeras på kan underlätta arbetet för socialtjänsterna. De vi har pratat med upplever stödet i lagstiftningen som tillräckligt med undantag för att sekretessbestämmelserna kan göra det svårt att dela uppgifter om enskilda individer. Samtidigt kan det bero på osäkerhet om vad som gäller avseende sekretess snarare än lagstiftningen i sig.

4.3.1 Myndigheternas interna styrning ser olika ut i olika organisationer

De inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten som arbetar med ärenden med misstänkta barn får olika mycket internt stöd. Inom Polismyndigheten saknas både nationella riktlinjer för arbetet med barn som misstänks för brott och system för kunskapsöverföring. Det finns dock en sakområdesansvarig på nationell nivå som har ansvar för att sprida exempelvis förändringar i regelverk.[146] Vissa lokalpolisområden har tagit fram egna riktlinjer. Vad gäller ärenden med barn under 15 år tar de lokala riktlinjerna främst fasta på ansvarsfördelning, exempelvis vem som lämnar orosanmälan till socialtjänst, men också vissa principer, exempelvis principer för när en utredning enligt 31 § LUL kan genomföras, vilka tidsfrister som gäller och hur ärendena ska registreras.[147] En del poliser använder också Åklagarmyndighetens riktlinjer. Flera efterfrågar dock mer styrning för arbetet från nationell nivå.[148] Vad gäller arbetssätt behövs mer stöd avseende handläggningen av ärenden, samverkan med andra aktörer och organiseringen av arbetet. Vad gäller handläggning av ärenden vill man inom polisen ha ett stöd som fungerar i både större och mindre lokalpolisområden, då de kan ha olika förutsättningar. De vi har pratat med menar också att Polismyndigheten är dålig på erfarenhetsåterföring och utbyte av erfarenheter. Det riskerar att leda till att man i onödan lägger resurser på att uppfinna lösningar som redan finns inom organisationen.[149]

Åklagarmyndigheten har tagit fram en rättslig vägledning för utredningar enligt 31 § LUL. Den omfattar både grunderna för när en utredning kan göras, vad som får och kan göras inom ramen för utredningen, socialtjänstens medverkan och hur och när en utredning ska avslutas.[150] Utöver detta finns en ansvarig för området på myndighetens utvecklingscentrum, UC, och en ämnesspecialist som är länken mellan UC och den operativa verksamheten. Åklagare kan vända sig till dessa med frågor. Det finns också regionala nätverk och ett nationellt nätverk för erfarenhetsutbyte. De åklagare vi har pratat med upplever att de har ett bra stöd från nationell nivå.[151] Utöver vägledning för utredningsarbetet finns också en riktlinje för den samverkan som ska ske enligt 39 § LUL. Riktlinjen sätter en miniminivå för samverkan och tydliggör åklagarens ansvar.[152]

4.3.2 Socialstyrelsens stöd till socialtjänsterna är uppskattat men upplevs inte alltid genomförbart

Det har varit svårt för socialtjänsterna att arbeta kunskapsbaserat. De har tidigare inte haft något gemensamt stöd och har efterfrågat detta. Avsaknaden av ett gemensamt stöd har inneburit att man har arbetat efter lokal förmåga och erfarenhet. [153]

Sedan 2021 finns ett generellt kunskapsstöd från Socialstyrelsen som rör arbetet med barn med normbrytande beteende. Det inkluderar både ett stöd i hur socialtjänsten kan göra bedömningar under sin handläggning och en lista med insatser som rekommenderas, eller i något fall inte rekommenderas. Insatserna är grupperade efter vilken ålder de är lämpliga för, antingen 6–11 år eller 12–17 år.[154] Sedan 2020 finns också en handbok för socialtjänsterna för handläggningen av ärenden med barn och unga som begår brott. Den beskriver samhällets ansvar för barn som begår brott, rättsprocessen för barn inklusive aktörernas olika roller, samt specifikt socialnämndens ansvar och uppgifter i sammanhanget. För varje del av arbetet beskrivs vad som gäller barn under respektive över 15 år. Även syftet med olika delar av arbetet, som att delta vid förhör eller begära en utredning enligt 31 § LUL, beskrivs.[155] I handboken finns också ett flödesschema över processen för barn mellan 15 och17 år.[156] Ett liknande schema finns inte för barn under 15 år. Både kunskapsstödet och handboken är omfattande och heltäckande. Utöver dessa finns också andra mer generella stöd från Socialstyrelsen, exempelvis för handläggning av LVU-ärenden eller arbete i SIG-grupper.[157] Socialstyrelsen har också en webbplats, Kunskapsguiden, där myndigheten i samverkan med andra myndigheter och aktörer samlar kunskapsstödjande produkter såsom utbildningar, publikationer, poddar och checklistor utifrån olika teman, däribland barn och unga som begår brott.

Det råder delade meningar om kunskapsstödet i de kommuner vi har pratat med. Vissa menar att det är tydligt och bra och går att använda i verksamheten. Andra anser att det är vagt och ligger för långt från verkligheten och därför är svårt att använda. Det vanligaste exemplet på att det är svårt att använda är att det rekommenderar insatser som inte finns att få tag på. Anledningen till detta är att stödet utgår från evidensbaserade insatser, där evidensen ofta kommer från andra länder. Däremot utgår det inte från socialtjänsternas aktuella arbete och vad som fungerar bättre eller sämre i det. Kunskapsstödet upplevs heller inte vara fullt ut anpassat till att barn begår grova brott. Hur stödet används varierar som följd av dessa olika faktorer. De som använder det mer praktiskt har generellt gjort lokala anpassningar av det. Även de rekommenderade insatserna har anpassats lokalt, men riskerar då att inte följa den evidensbaserade modellen.[158]

Socialstyrelsen driver tillsammans med SKR och RSS ett pilotprojekt för att implementera kunskapsstödet. I pilotprojektet deltar 14 RSS och 70 kommuner. Inom piloten ordnas exempelvis föreläsningar och metodföreträdare ska stötta kommunerna. De kommuner vi har pratat med som ingår i piloten ser generellt positivare på stödet än andra kommuner.[159] Våra intervjuer pekar alltså på att det kan krävas mer arbete för att stödet ska nå ut och implementeras och att Socialstyrelsen kan behöva ta en mer aktiv roll i det. Dessutom pekar intervjuerna på att stödet kan behöva en tydligare svensk kontext för att få bättre genomslag. Även Brå har konstaterat att stödet kan behöva mer anpassning till en svensk kontext och till den grövre brottsligheten bland barn.[160]

Hos socialtjänsterna råder delade meningar om de har behov av ytterligare stöd från nationell nivå och om de anser sig ha möjlighet att lyfta frågor till Socialstyrelsen. Några anser att mer nationell inriktning på arbetet, fast utan detaljstyrning, vore bra för att öka enhetligheten och säkerställa större rättvisa för medborgarna. Andra tycker att det räcker för dem att se till vad som fungerar på den lokala nivån. De som tycker att mer inriktning vore bra tycker i större utsträckning att det är lättare att lyfta frågor till Socialstyrelsen än de som inte ser ett sådant behov.[161]

4.3.3 Lokal variation i tillgång till resurser och insatser

För att systemet ska fungera krävs dels kompetens och resurser, dels praktiska möjligheter att vidta insatser.

Inom socialtjänsten, men även inom SiS, upplever man att det är svårt att rekrytera och behålla personal. I lokalpolisområdena kan det snarare vara svårt att se till att personalen fredas för arbetet och inte tas till annat prioriterat arbete. Inom Polismyndigheten uttrycks också att det kan vara svårt att få plats på nödvändiga utbildningar. Som exempel nämns utbildningen till barnförhörsledare som man måste ha genomgått för att förhöra barn under 15 år.[162] Riksrevisionen har tidigare konstaterat att det råder platsbrist på den utbildningen.[163]

Vad gäller insatserna menar de vi har intervjuat att insatserna måste in tidigare (gärna vid 8–12 års ålder) då det är svårt att påverka någon som har passerat 15 år. De menar också att kvaliteten på insatserna behöver höjas, framför allt avseende placeringar på HVB och SiS.[164] Bland annat uttrycker socialsekreterare vi har pratat med att placeringarna upplevs som osäkra och att det är svårt att veta vilka hem som är lämpliga, både avseende innehåll i vården och avseende andra som är placerade där.[165] En utrycker det på följande sätt:

”[Det är en] snårskog av institutioner att använda sig av men ingen kontroll av dem så man vet inte nåt om kvalitet. Blir också alltid lite upprörd när forskare kommer fram till att det bästa är behandlingsfamiljer men det inte finns. Ploppar också upp institutioner som jobbar med just de metoderna som rekommenderas för tillfället. Men det är omöjligt att de har personal för att kunna jobba enligt alla metoder de anger.”[166]

Flera efterfrågar någon form av nationell kontroll, register eller samordning av de olika hemmen för att underlätta socialtjänsternas arbete och möjligheter att vidta lämpliga insatser för barnen. Inspektionen för vård och omsorg, IVO, utövar tillsyn över hemmen, men den upplevs inte möta behoven av kvalitetskontroll och samordning.[167] De senaste åren har IVOs tillsyn fokuserat på trygghet och säkerhet på boendena. IVO har konstaterat att boendena brister i lämplighetsbedömningar när barnen placeras, samt att det finns kompetensbrister hos personalen.[168] Regeringen har nyligen tillsatt en utredning för att se över den statliga ungdomsvården på SiS, och ytterligare en utredning för att se över behoven av en ökad differentiering av vården vid HVB.[169] En differentiering kan förenkla för socialtjänsterna och förbättra vården. Det finns också redan förslag för en förstärkt uppföljning av vården.[170] För att stötta socialtjänsterna har regeringen även tillsatt en delegation som har i uppdrag att utreda nationella förstärkningsteam som kan stötta socialtjänsterna. Teamen kan stötta i att implementera metoder, men inte i handläggning av ärenden.[171] Ett pilotprojekt med förstärkningsteam pågår nu i sex kommuner.[172]

För att motverka de negativa effekterna av att alla insatser inte är spridda över landet och av att det görs lokala anpassningar av dem (se kapitel 3) menar några att socialtjänsten borde förstatligas eller få mer statlig styrning. I nuläget kan barn fara illa för att deras hemkommun inte har resurser för att vidta insatser.[173] Socialstyrelsen har tidigare konstaterat att socialtjänsterna oftast beslutar om enklare insatser, såsom samtalsstöd, även om det har kommit upprepade signaler om problem.[174] Även för barnen i vår aktgranskning var samtalsstöd en vanlig insats. Det kunde vara stöd antingen för barnet eller för familjen. Barnen fick dock även andra insatser såsom SIG, avhopparstöd och placeringar utanför det egna hemmet. Flera fick också insatser för att hantera missbruk och några fick insatser via barn- och ungdomspsykiatrin. Ofta gjordes insatserna sekventiellt, exempelvis först familjebehandling, sedan placering på HVB. Men de genomfördes också parallellt, exempelvis kontaktfamilj och behandling för missbruk samtidigt. Insatserna genomfördes både enligt SoL och LVU. Det gick i akterna inte att dela in insatserna efter barnets ålder vid insatsen.[175] Socialstyrelsens aggregerade data över öppenvårdsinsatser är uppdelade efter åldrarna 0–12 och 13–17 år. Data visar inte att någon form av öppenvårdsinsats är vanligare för den ena av åldersgrupperna än för den andra; båda grupperna får samma typ av insatser.[176]

I vår statistiska undersökning var HVB den vanligaste placeringen, 38 procent av placeringarna var på HVB med en privat utförare och ytterligare 6 procent på HVB med offentlig huvudman. 20 procent av placeringarna var på SiS. Den tredje vanligaste placeringen var familjehem, 9 procent. Fördelningarna ser liknande ut både för dem över och dem under 15 år. En minoritet av barnen i vår statistiska undersökning, oavsett åldersgrupp, blev placerade utanför det egna hemmet efter brottet som är grunden för vårt urval. Totalt blev cirka 8 procent av barnen placerade inom sex månader efter att brottet registrerades.[177]

Några som vi har intervjuat menar att öppenvården behöver utvecklas och kompetensutvecklas för att få till kraftfullare insatser.[178] Man upplever också att möjligheterna att flytta barn, och eventuellt deras familjer, till andra kommuner för att förbättra deras möjligheter att bryta ett kriminellt beteende är små. Storstadskommunerna har dock inlett ett samarbete för att kunna flytta vuxna individer mellan sig, men mindre kommuner är sällan intresserade av detta. Ett sådant samarbete finns sedan tidigare i förhållande till skydd av utsatta kvinnor.[179]

4.3.4 Flera känner osäkerhet i tolkningen av lagstiftningen

Enligt vår bedömningsgrund behöver lagstiftningen ge förutsättningar att vidta de insatser som barnet har behov av.

Utifrån de intervjuer som gjorts inom ramen för granskningen får vi inte en entydig bild av om lagstiftningen avseende vård med stöd av LVU är ändamålsenlig eller inte. Några socialtjänster som vi har pratat med menar att kraven för vård enligt LVU är rimliga, medan andra efterfrågar fler möjligheter att gå in med tvångsvård enligt LVU. Flera socialtjänster framhåller också att man måste tillämpa lagstiftningen till fullo. Många socialtjänster tenderar i stället att bara ansöka om vård enligt LVU om de är säkra på att ansökan bifalls av förvaltningsrätten. Det riskerar att leda till färre omhändertaganden än vad som är behövligt och möjligt. Vi har också sett i vår statistiska undersökning att avslag är ovanliga.[180]

Poliser och socialtjänst upplever delvis problem att utbyta information om individer. Poliser har en skyldighet att anmäla oro till relevant socialtjänst. Orosanmälan skapar förutsättningar för utbyte av information mellan polis och socialtjänst. Däremot upplevs det svårare för socialtjänsterna att dela information med polisen i andra fall.[181] Ofta jobbar socialtjänsterna med att få samtycke från den berörda familjen för att kunna dela information. Många kopplar problemen med att dela information till osäkerhet kring vilka sekretessregler som gäller. Osäkerheten i hur lagstiftningen ska tolkas och tillämpas kan leda till skillnader över landet och till att tillämpningen blir personberoende. Att få juridiskt stöd kan underlätta arbetet. I kommuner där man har ett upparbetat informationsutbyte eller har haft en dialog om sekretessreglerna, finns en större trygghet i att dela information. [182] Även Brå har konstaterat att det finns osäkerheter i hur sekretesslagstiftningen ska tolkas. Brå förordar utbildning och nationella riktlinjer snarare än ändringar i lagstiftningen.[183] Socialstyrelsen har nyligen publicerat visst stöd för utbyte av information mellan socialtjänst, polis och skola på webbplatsen Kunskapsguiden.[184]

2023 ändrades lagstiftningen för att utvidga möjligheterna att inleda utredningar enligt 31 § LUL och de fall då åklagare ska eller får väcka bevistalan.[185] Ändringarna har vid tiden för våra intervjuer inte gett någon större effekt. En tingsrätt har märkt att bevistalan nu är något vanligare. Det råder delade meningar bland de domare och åklagare som vi intervjuat om mervärdet av att fler bevistalan väcks. Några uttrycker att de inte ser något mervärde, utan att det snarare riskerar att befästa en kriminell identitet hos barnet. Andra menar att det kan få positiva effekter genom att vara en tydligare markering mot den grövre brottsligheten bland barn. Intervjuade vid såväl tingsrätter som åklagarkammare undrar också vilka som kommer att vara aktuella för bevistalan med anledning av den pågående diskussionen om att sänka straffmyndighetsåldern. Tingsrätterna uttrycker även en osäkerhet om hur yngre barn bäst hanteras i domstolen så att det inte blir skadligt för dem.[186]