Riksrevisionen konstaterar att statens samlade insatser för att bryta barns brottsliga beteende inte är fullt ut effektiva. Granskningen har omfattat Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, SiS och Kriminalvården. Vi har också granskat hur dessa myndigheter samverkar med kommunernas socialtjänster. Socialtjänsternas eget arbete ligger dock utanför Riksrevisionens mandat att granska.
Riksrevisionen bedömer att aktörernas gemensamma arbete för att fånga upp och stödja barn med grovt kriminellt beteende fungerar olika väl i olika kommuner. Kommuner med större problem med grövre brottslighet bland barn har ofta ett mer utvecklat system än andra. Riksrevisionen har identifierat brister i kritiska delar av aktörernas informationsutbyte, exempelvis i förhållande till polisens orosanmälningar till socialtjänsterna och socialnämndernas yttranden till rättsväsendet. Riksrevisionen konstaterar vidare att insatserna inte i tillräcklig grad bidrar till att nå målen för verksamheten; majoriteten av barnen som får insatser återkommer som misstänkta för brott och klarar inte heller skolan. Aktörerna har hittills fokuserat mer på de straffmyndiga. Arbetssätt och insatser är därför mer anpassade för den målgruppen än för dem som är under 15 år. Granskningen visar dock att man på lokal nivå på flera håll försöker hitta sätt att arbeta mer med dem som är under 15 år.
Enligt Riksrevisionens bedömning är en förklaring till problemen bristen på nationell styrning i arbetet. Det kan handla om nationella och aktörsövergripande kunskapsstöd och vägledningar, samlad uppföljning och överblick, bättre kunskaps- och erfarenhetsöverföring samt en ensad begreppsapparat som möjliggör för aktörerna att förstå varandra. Att detta i stor utsträckning saknas har lett till att aktörerna på lokal nivå bygger egna strukturer för arbetet, mer eller mindre oberoende av varandra. Det är resurskrävande, ineffektivt och försvårar för aktörerna att gemensamt ta steg för att utveckla och anpassa verksamheten till grövre kriminalitet bland barn. Den grövre kriminaliteten bland barn stannar inte inom kommungränser eller en aktörs ansvarsområde utan måste hanteras gemensamt.
Avsnitt
6.1 Staten måste ta sitt minimiansvar
Det är ytterst statens ansvar att se till att systemet för att få barn att sluta begå brott fungerar. Detta gäller även om arbetet bedrivs på lokal nivå och delvis inom ramen för det kommunala självstyret. I statens ansvar ingår att säkerställa att systemet hänger ihop och att barn som begår brott, oavsett ålder, behandlas effektivt och likvärdigt. På ett övergripande plan måste staten också se till att det finns regelverk, verktyg och resurser för att reagera på såväl beteende som behov hos dessa barn på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer att staten inte fullt ut tar detta ansvar.
Regeringen bör beakta hur arbetet på lokal nivå kan stärkas för att möjliggöra en likvärdig och effektiv behandling av alla barn. Socialtjänsterna har i många fall olika förutsättningar, men ska bära en stor del av ansvaret för att få barn i grov brottslighet att sluta begå brott. Regeringen har tagit vissa steg för att öka likvärdigheten och stötta socialtjänsterna. Som exempel på stöd kan nämnas de förstärkningsteam som nu testas. Samtidigt kan ytterligare statligt stöd till socialtjänsterna behövas.
Ett sätt att stötta socialtjänsterna är att säkerställa tillgång till behandlingar som är kvalitetssäkrade och anpassade efter målgruppen. I dagsläget känner socialtjänsterna sig osäkra på både säkerheten och kvaliteten i vården på HVB-hem och har svårt att få plats på SiS. De vet också att barn som placeras på institution riskerar att komma i kontakt med andra kriminella barn och utveckla sitt kriminella beteende. Staten behöver se till att det finns mekanismer som motverkar att dessa barn sprider och förstärker varandras problematik, samt förhindrar att den överförs till personer som behöver vård på andra grunder, som självskadebeteende. Statens ansvarstagande skulle i detta sammanhang kunna yttra sig i utveckling och förstärkning av tillsynen av de hem som finns. Det kan också handla om att öka tryggheten i placeringarna genom en nationell samordning som kan säkerställa att alla barn får en plats som är anpassad efter deras individuella behov. Staten behöver också säkerställa kapacitet för att se till att de barn som behöver en plats inom låst institutionsvård får en sådan.
Staten måste se till att systemet så långt möjligt hänger ihop och att det inte skapas motsatsförhållanden som urholkar effektivitet och måluppfyllnad. Förändringar i det rättsliga systemet på senare år går mot strängare straff och en tydligare markering mot det brottsliga beteendet. Exempelvis har vissa straffreduktioner tagits bort, förslag om att unga straffmyndiga ska dömas till ungdomsfängelse i stället för sluten ungdomsvård har lagts fram, och fler barn som inte är straffmyndiga ska utredas av rättsväsendet. Det är också numera kriminaliserat att involvera barn i brott eller brottslig verksamhet. Samtidigt behöver fortsatt sociala insatser och den individbaserade vården stärkas och utvecklas. Staten bör i sitt arbete då säkerställa att dessa båda spår samverkar och stärker varandra. Riksrevisionen ser också en risk för att regeringen inte tar tillräcklig hänsyn till aktörernas behov i samband med att förändringar införs. Som exempel har flera av dem som vi har intervjuat svårt att se nyttan med utredningar enligt 31 § LUL. Regeringen behöver vara uppmärksam på att helheten beaktas i alla initiativ.
Slutligen blir systemet aldrig starkare än dess svagaste länk och små brister kan ge dominoeffekter. Om till exempel ett yttrande från socialnämnden brister i sitt innehåll, och åklagare eller domare inte begär komplettering, kan det leda till att barnet inte döms till den vård det behöver utan i stället döms till en vuxenpåföljd som inte innefattar vård, exempelvis villkorlig dom. Barnet får då inte hjälp att ändra sitt brottsliga beteende. Ett annat exempel är att ett barn vid en utebliven eller bristfällig orosanmälan kanske får sociala insatser först efter att det hunnit begå ett allvarligt brott i stället för i förebyggande syfte. I egenskap av övergripande ansvarig behöver staten aktivt verka för att minska riskerna för sådana brister i systemet som i förlängningen kan få allvarliga konsekvenser.
6.2 Riktlinjer och rapportering behöver bidra bättre till verksamheten
Det finns riktlinjer och kunskapsstöd från såväl Socialstyrelsen som Åklagarmyndigheten som är uppskattade och uppfattas som tydliga. Samtidigt matchar de inte behoven fullt ut.
Socialstyrelsens kunskapsstöd för vilka insatser som bör användas behöver utvecklas utifrån vilka effekter stödet faktiskt får. De vi har intervjuat vid socialtjänster menar att olika vårdgivare snabbt tar till sig vilka insatser Socialstyrelsen rekommenderar och utvecklar vårdkoncept som i varierande utsträckning motsvarar den tänkta insatsen. Rubriceringen är dock densamma oavsett variationer i innehåll. Riksrevisionen bedömer att riktlinjerna bör fokusera ännu mer på innehållet i olika insatser för att så långt möjligt säkerställa att samma insats innebär ungefär samma sak överallt. Det skulle öka möjligheterna till likvärdig och effektiv behandling över landet. Det kan dock behöva kombineras med förbättrad tillsyn av innehållet i vården.
Socialstyrelsens rekommendationer ger vägledning vid val av insatser och vård, även om socialtjänsterna delvis upplever dem som teoretiska och inte praktiskt genomförbara. Att rekommendationerna uteslutande tar sikte på sociala insatser och vård kan i vissa fall ytterligare begränsa deras användbarhet. För barn med ett grovt kriminellt beteende kan socialtjänsterna behöva beakta fler faktorer än vårdbehovet och är då beroende av underlag från andra aktörer. Exempelvis kan de utöver sin risk- och behovsbedömning också behöva en hotbilds- och riskbedömning från polisen i arbetet med att hitta en vårdgivare som kan ta emot och behandla barnet effektivt.
Det behövs även tydligare riktlinjer och kunskapsstöd för polisens orosanmälningar. Orosanmälningarna fyller en nyckelfunktion för informationsutbyte mellan polis och socialtjänst och därmed för att förebygga brott. De behöver därför innehålla rätt information. Riksrevisionen bedömer att det inte finns något som motiverar att de utformas på olika sätt, eller att en orosanmälan består av en mening och några bristfälligt ifyllda rutor, medan en annan består av en utförlig och tydlig redovisning på alla punkter. För att förebygga att barn inte uppmärksammas i olika utsträckning beroende på var de bor eller vistas bör orosanmälningarna utformas så lika som möjligt över landet. Gärna med stöd av en och samma mall som alla berörda polisanställda utbildas i att fylla i med stöd av ett och samma utbildningsmaterial. Exempelvis kan man ha webbutbildningar eller webbseminarier som alla kan ta del av. Färre resurser bör då behöva tas i anspråk för lokala utbildningsinsatser. Utbildningarna bör också komma till rätta med att polis, på sina håll, skriver färre eller mindre utförliga orosanmälningar för barn hemmahörande i andra kommuner. Det är förståeligt att det är lättare att redogöra för en händelse och ett barns situation, när man har följt barnet i fråga och lärt känna det över tid. Likväl är detta, utifrån ett systemperspektiv, ett gap som behöver täppas till.
Även gällande yttranden bedömer Riksrevisionen att det behövs nationella kunskapsuppbyggande insatser med obligatoriska inslag. Utmaningarna med yttrandena har funnits under lång tid och är i huvudsak desamma överallt: avsaknad av vårdplan, ungdomskontrakt och information om vårdbehov. Vissa insatser har genomförts för att komma tillrätta med problemen, men på flera håll kvarstår problematiken ändå. Nationella kunskapsuppbyggande insatser skulle bidra till att frigöra resurser för åklagare och domare som annars kan behöva lägga tid på att inhämta kompletteringar. Det kan också bidra till att samverkansmöten kan ägnas åt utveckling och att höja kvaliteten i hanteringen i stället för åt att bibehålla befintlig kunskapsnivå och kvalitet. I förlängningen kan det bidra till att ett barn får den vård det behöver i stället för att dömas till en mindre lämplig påföljd.
Granskningen har visat att där man jobbar efter gemensamma riktlinjer och mallar fungerar samverkan bättre. Mallarna och formulären ska också göra det lätt att göra rätt. Riksrevisionen noterar exempelvis att det i orosanmälningar inte alltid kryssas i om en polisanmälan har gjorts eller inte. I SiS akter framgår det ibland inte vilken kontakt man har haft med socialtjänsten, medan det finns mycket information om den vardagliga tillvaron. Mallarna riskerar då att fånga delar av vad som är viktigt för verksamheten men inte allt, och inte sådant som är viktigt för att kunna bedöma verksamhetens resultat. För att säkerställa att rätt information förmedlas, och att mallar och formulär är korrekt utformade utifrån alla berörda myndigheters uppdrag och behov, behöver de enligt Riksrevisionen i ännu större utsträckning kvalitetssäkras och förankras mellan myndigheterna. Vidare behöver de berörda myndigheternas respektive ledning säkerställa att det finns en förståelse hos medarbetarna för vikten av att fylla i mallar och formulär korrekt. Bättre riktlinjer och mallar kan bidra till en enklare och bättre uppföljning, som i sin tur kan bidra till högre kvalitet och utveckling av verksamheten. I nuläget är det svårt att följa upp verksamheten.
6.3 Arbetssätt behöver förändras i takt med att barn begår grövre brott
Dagens insatser och arbetssätt är inte fullt ut anpassade till att barn i högre utsträckning begår grova brott. Riksrevisionens granskning, och andra uppföljningar av specifika insatser, visar att de sociala insatser som nu erbjuds inte har någon större effekt i att få barnen att ändra sitt brottsliga beteende. De har inte heller anpassats efter den förvärrade hot- och riskbild som kommer med den grövre kriminaliteten.
Riksrevisionen konstaterar att arbetet med gemensamma lägesbilder behöver stärkas och få ett större genomslag i det operativa arbetet. För att aktörerna i systemet ska kunna sätta in rätt åtgärder för rätt individ vid rätt tillfälle behöver de en gemensam förståelse för problembilden och för riktningen deras respektive arbete behöver ta. Det skulle också skapa möjligheter att agera mer proaktivt och fånga upp barn i riskzon tidigare, samt att ha en bättre beredskap för att hantera problem som uppstår.
Kommunerna har nyligen fått ett större ansvar för brottsförebyggande arbete som omfattar att ta fram lägesbilder över brottsligheten i kommunen. Det kan vara en grund för vidare arbete. Men det behöver framöver säkerställas att lägesbilder uppdateras löpande och delas mellan alla berörda på lokal, regional och nationell nivå. Det skulle göra det möjligt för aktörerna att både se vad som är aktuellt i deras område, och att sätta in det i ett större sammanhang. Att kunna sätta in det lokala perspektivet i ett större sammanhang är viktigt när brottsligheten sprider sig över kommun- och regiongränser. Det skulle också ge helhetsperspektiv på samhällsproblemet. Att alla aktörer har samma bild av läget borde därtill underlätta dialog och samverkan.
Riksrevisionen bedömer att en del i att utveckla arbetssätten är att ta fram en gemensam begreppsapparat som underlättar för alla berörda aktörer att förstå varandra. Det kan handla om att använda begrepp som gör att de andra aktörerna förstår allvarlighetsgraden i situationen. Ett exempel på detta är att polisen i Malmö noterar ”kartlagd i Sluta skjut” i sina orosanmälningar för att socialtjänsten ska förstå att personen behöver uppmärksammas. Det handlar också om att benämna likvärdiga insatser och samverkansformer likadant. I dagsläget finns flera lokala varianter av samverkansformer som i grunden är relativt lika, men benämns olika. De Bob-råd som Polismyndigheten, Socialstyrelsen och SiS har fått i uppdrag att införa på lokal, regional och nationell nivå kan ha en roll i att stärka det här arbetet.
6.4 Motståndskraft behöver byggas in i systemet
Riksrevisionens bedömning är att aktörerna behöver gå mer mot att organisera sig i funktioner, eller motsvarande struktur som inte är personberoende. Fasta strukturer eller funktioner bidrar till kontinuitet i verksamheten när personal byts ut eller är frånvarande på grund av exempelvis sjukdom. Inom flera lokala organisationer finns ett sådant tänk, eller så är det under utveckling. Exempelvis finns ungdomsgrupper som samverkar med sina motsvarigheter i andra organisationer. Dessa har också lyfts fram som en framgångsfaktor. På många håll är samverkan dock personberoende. Det, i kombination med en upplevd brist på tid och resurser samt en på flera håll hög personalomsättning gör det gemensamma arbetet sårbart. Både för samhället och för den enskilde behöver denna typ av sårbarheter så långt möjligt undvikas så att systemet blir motståndskraftigt. Det innebär inte att de personliga kontakterna ska försvinna. Personliga kontakter och nätverksbyggande är centralt i en väl fungerande samverkan. Men ett tydligare inslag av funktioner eller motsvarande, och en utvecklad systematik kring hur de ska fungera, borde bidra till kontinuitet och upprätthållande av kunskap och kompetens även vid förändringar.
Ett enkelt exempel kan vara den kunskapsuppbyggnad som sker vid samverkansfora enligt 39 § LUL. Denna kunskap borde kunna hämtas hem till socialtjänsten och spridas på ett systematiskt sätt. Över lag borde information från möten med andra aktörer, som inte berör ett enskilt ärende, kunna förmedlas till och inom en funktion. Det skulle också bidra till att fler kan rotera in och ut ur möten med andra aktörer. Även när man är beroende av kontakt med en viss handläggare, som inte går att nå, kan en funktionsbrevlåda underlätta den fortsatta hanteringen av ärendet.
6.5 Rekommendationer
Riksrevisionen bedömer att statens samlade insatser för att bryta barns grova kriminalitet kan bli mer effektiva. I det nuvarande systemet är ansvaret för att vidta insatser decentraliserat och uppdelat på flera aktörer. Riksrevisionen konstaterar att till synes små brister kan leda till allvarliga konsekvenser. Regeringen har vidtagit åtgärder både för att stärka strukturerna och för att stötta den lokala nivån. Riksrevisionen ser dock att fler åtgärder behövs för att förbättra effektiviteten i systemet som helhet. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer,
Till regeringen
- Uppdra åt Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, SiS och Kriminalvården att i samverkan ta fram en gemensam tvärsektoriell distansutbildning om aktörernas olika roller, ansvar och behov samt hur de samspelar i arbetet med att bryta barns grova kriminalitet. Utbildningen behöver vara lättillgänglig för samtliga berörda medarbetare, inte minst nyanställda, och komplettera annat skriftligt kunskapsuppbyggande material.
- Uppdra åt Socialstyrelsen att i samverkan med Åklagarmyndigheten skapa bättre förutsättningar för socialnämnderna att ta fram yttranden. Det kan handla om att ta fram och sprida vägledningar för arbetet där samtliga berörda myndigheters behov och roller kopplade till yttranden tydliggörs.
- Uppdra åt Polismyndigheten att i nära samverkan med Socialstyrelsen stärka polisens orosanmälningar. Det kan exempelvis inkludera att tillsammans med Socialstyrelsen ta fram en distansutbildning om orosanmälningar som alla berörda polisanställda enkelt kan ta del av på kontinuerlig basis. Utbildningarna bör ta sikte på orosanmälningarnas syfte, hur de kommer till användning och vilken information de behöver innehålla.
- Uppdra åt Socialstyrelsen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten att ta fram och sprida underlag som tydliggör mervärdet för respektive verksamhet av utredningar enligt 31 § LUL. Materialet kan spridas genom exempelvis utbildningar för socialtjänst, polis och åklagare.
- Utreda möjligheterna till en nationell samordning av placering av barn utanför det egna hemmet för att säkerställa helhetsbedömning utifrån hotbild, risker och vårdbehov vid platsanvisning.
Till Polismyndigheten, Socialstyrelsen och SiS
- Säkerställ att Bob-råden blir en struktur som är robust och som minskar personberoende och behov av lokala lösningar. Det kan vara särskilt viktigt i små eller mer resurssvaga kommuner så att de inte behöver konstruera egna lösningar utan kan dra nytta av befintlig kunskap.
- Säkerställ att Bob-råden arbetar dels med erfarenhetsåterföring, dels med gemensamma lägesbilder och hotbildsanalyser för att förbättra planering och proaktivitet.