1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Brottslighet innebär betydande kostnader för samhället, såväl i ekonomiska termer som i lidande bland de brottsutsatta. De statsfinansiella kostnaderna för Kriminalvården är också betydande. År 2023 uppgick Kriminalvårdens anslag till strax över 14 miljarder, vilket är en ökning med 63 procent sedan 2018.[1] Den totala kostnaden för anstaltsverksamheten uppgick 2023 till närmare 6,9 miljarder kronor. Det motsvarar en kostnad per vårddygn på nästan 3 800 kr.[2] Brottsförebyggande rådet uppger att en person som gång på gång hamnar i fängelse uppskattas skapa långsiktiga samhällskostnader på mer än 9 miljoner kronor.[3]

Ett av Kriminalvårdens viktigaste uppdrag är att förebygga att klienterna återfaller i brott. En åtgärd för att minska risken för återfall är att erbjuda behandling till de klienter som bedöms ha behov av det. Kriminalvården har behandlingsprogram som inriktar sig på olika typer av problematik: generell kriminalitet, våldsbrott, våld i nära relation, sexualbrott samt missbruk och beroende.[4] Totalt bedrev Kriminalvården elva olika ackrediterade behandlingsprogram under 2023.[5] År 2023 var det dock endast 22 procent av klienterna på anstalt respektive 13 procent av klienterna i frivård med behov av behandling som fullföljde ett behandlingsprogram.[6]

Kriminalvården står inför flera utmaningar. Sedan flera år tillbaka har antalet klienter inom Kriminalvården ökat, med överbeläggning som resultat. Även kommande verksamhetsvolymer förväntas öka kraftigt.[7] Samtidigt som inflödet av klienter ökar har Kriminalvården svårt att rekrytera personal. Enligt Kriminalvårdens prognoser från december 2023 kommer de att behöva utöka verksamheten från cirka 10 000 årsarbetskrafter upp till cirka 46 000 årsarbetskrafter på anstalt och häkte till 2033.[8] Parallellt är personalomsättningen förhållandevis hög, exempelvis valde 20 procent av kriminalvårdarna och 14 procent av frivårdsinspektörerna att lämna myndigheten 2023.[9] Personalbristen i kombination med platsbristen påverkar såväl arbetsmiljön för de anställda som behandlingsmiljön för de intagna.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om Kriminalvården bedriver sin behandlingsverksamhet på ett effektivt sätt.

Granskningen ställer följande delfrågor:

1. Utformar Kriminalvården verkställighetsplaneringen gällande behandlingsprogram på ett effektivt sätt?
2. Har Kriminalvården styrt och organiserat behandlingsverksamheten så att alla klienter som bedöms ha behov av det kan erbjudas behandlingsprogram?
3. Säkerställer Kriminalvården att behandlingsprogrammen är evidensbaserade och att utveckling och utvärdering av dem får genomslag i verksamheten?

Granskningen omfattar Kriminalvården och den behandlingsverksamhet som bedrivits inom verksamhetsgrenarna anstalt och frivård för personer 18 år och äldre under perioden 2018–2023. Syftet med behandlingen är att motverka det som driver klienternas kriminalitet. Det handlar alltså inte om behandling för vare sig psykisk eller fysisk ohälsa. Verksamhetsgrenen häkte ingår inte i granskningen då det inte bedrivs någon behandlingsverksamhet där.

1.3 Bedömningsgrunder

Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet.[10] Ett sätt att öka tryggheten i samhället är att minska antalet återfall i brott. Kriminalvården ska enligt 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården bedriva sin verksamhet på ett säkert, humant och effektivt sätt och förebygga återfall i brott.[11] Kriminalvården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, narkotikamissbruk bekämpas, innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov och att frigivningen förbereds.

Operationaliserade bedömningsgrunder per delfråga

Delfråga 1: Utformar Kriminalvården verkställighetsplaneringen gällande behandlingsprogram på ett effektivt sätt?

Av 1 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) framgår att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje klient ska en verkställighetsplan upprättas.

Riksrevisionen bedömer att Kriminalvården har utformat verkställighetsplaneringen gällande behandlingsprogram på ett effektivt sätt om Kriminalvården

• har organiserat arbetet med verkställighetsplanering så att planering sker utifrån klienternas behov oavsett vid vilket verksamhetsställe klienten verkställer sin påföljd; det handlar exempelvis om att ha en gemensam process för arbetet samt utbildning, riktlinjer, rutiner och systemstöd som hjälper de anställda att göra väl avvägda bedömningar kring behandlingsinsatser utifrån vad som är lämpligt i det enskilda fallet
• har en fungerande samverkan mellan anstalt och frivård så att en sammanhållen planering för klientens hela verkställighet kan göras
• följer upp och reviderar klienternas verkställighetsplaner när det bedöms nödvändigt
• systematiskt undersöker eventuella diskrepanser på aggregerad nivå mellan den behandling som planeras för och den som genomförs.

Delfråga 2: Har Kriminalvården styrt och organiserat behandlingsverksamheten så att alla klienter som bedöms ha behov av det kan erbjudas behandlingsprogram?

Regeringen har uttalat att det är angeläget att Kriminalvårdens klienter i så hög utsträckning som möjligt deltar i behandlingsprogram som syftar till att minska risken för återfall och att det är viktigt att rätt behandlingsprogram matchas med rätt klienter.[12]

Riksrevisionen bedömer att Kriminalvården har styrt och organiserat behandlingsverksamheten så att alla klienter som bedöms ha behov av det kan erbjudas behandlingsprogram om Kriminalvården

• bedriver behovsanpassad behandlingsverksamhet oavsett vid vilket verksamhetsställe klienten verkställer sin påföljd
• har en ändamålsenlig resursfördelning och gemensamma riktlinjer för hur arbetet med behandlingar ska bedrivas
• följer upp och samlar in kunskap från verksamheten för att identifiera effektiva arbetsmetoder och organisatoriska lösningar kopplade till behandlingsverksamheten
• erbjuder grund- och vidareutbildning samt handledning och kompetensutveckling för programledarna.

Delfråga 3: Säkerställer Kriminalvården att behandlingsprogrammen är evidensbaserade och att utveckling och utvärdering av dem får genomslag?

Regeringen har uttalat att det är av största vikt att Kriminalvården arbetar med väl underbyggda metoder för att förhindra fortsatt brottslighet efter avslutad verkställighet.[13]

Riksrevisionen bedömer att Kriminalvården säkerställer att behandlingsprogrammen är evidensbaserade och att utveckling och utvärdering får genomslag om Kriminalvården

• erbjuder behandlingsprogram som bygger på forskning och beprövad erfarenhet, samt kontinuerligt tillämpar ny kunskap i utvecklingen av programmen och ser till att kunskapen förs ut i organisationen
• har en organisation som främjar utveckling och utvärdering av behandlingsprogrammen.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Jenny Lee (projektledare), Linnéa Olander och Elina Ekberg. Ylva Ericsson och Axel Nordström (praktikant) har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Lena Roxell, lektor i kriminologi vid Stockholms universitet, har varit referensperson och lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet) och Kriminalvården har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

För att besvara den övergripande frågan med underliggande delfrågor har vi använt en kombination av intervjuer, verksamhetsbesök, enkätundersökningar och dokumentstudier, begärt in data från Kriminalvårdsregistret (KVR) samt tagit del av statistik från Kriminalvården. Nedan redogörs kortfattat för detta.

Intervjuer genomfördes inledningsvis med Avdelningen för anstalt, häkte och frivård och Avdelningen för verksamhetsinnehåll på Kriminalvårdens huvudkontor i syfte att få förståelse för hur behandlingsorganisationen är uppbyggd och hur Kriminalvården arbetar med att utveckla behandlingsverksamheten. Intervjuerna kompletterades med verksamhetsbesök i alla sex kriminalvårdsregioner genom besök på nio anstalter av olika storlek i alla de tre olika säkerhetsklasserna och på tre frivårdskontor: ett i storstad, ett i en medelstor stad och ett i en liten stad. Anstalterna valdes ut slumpmässigt för att få med alla olika säkerhetsklasser och storlekar. Vid verksamhetsbesöken har vi fått sitta med på olika typer av möten och fått besöka både bostadshus och sysselsättningshus för att få en förståelse för hur den dagliga verksamheten går till. Vi har också fått demonstrationer av de klientadministrativa system som används. Vid verksamhetsbesöken gavs även tillfälle att intervjua olika personalgrupper, exempelvis klienthandläggare, de som utreder, planerar och genomför verkställighetsplaner för klienterna, kontaktpersoner/koordinatorer, metodstödjare som stödjer personalen som arbetar med klienternas verkställighetsprocess i olika faser, programledare som leder behandlingsprogrammen, psykologer, kriminalvårdsinspektörer med ansvar för personalen som arbetar klientnära, chefsstöd samt kriminalvårdschefer.

Vi har också genomfört intervjuer med företrädare för de sex regioner som Kriminalvården är indelad i, med medarbetare vid Enheten för behandling, arbete och studier, Enheten för verksamhetsprocesser, Forsknings- och utvärderingsenheten, Sektionen för statistik, Placeringssektionen, HR-avdelningen, Fastighetsenheten, och Rättsenheten. Vi har även intervjuat Kriminalvårdens vetenskapliga råd och ackrediteringspanel. Vi har också intervjuat chefen för Avdelningen för verksamhetsinnehåll och chefen för Avdelningen för anstalt, häkte och frivård liksom forskare inom rättspsykiatri och kriminologi och en av de två psykologer som för närvarande doktorerar inom Kriminalvården. Vi har även intervjuat Sveriges kommuner och regioner för att få en inblick i hur kommuner och regioner uppfattar samverkan med Kriminalvården när det gäller psykisk ohälsa och beroendesjukdomar. Sammantaget har ett 50-tal intervjuer genomförts. Intervjuerna har varit öppna men utgått från olika teman som Riksrevisionen velat få belysta. I vissa fall har vi återkommit för uppföljande intervjuer längre fram i granskningen för att stämma av tolkningar och inhämta ny information. Intervjuerna har tolkats för att finna teman och problemområden som påverkar behandlingsverksamheten och det återfallsförebyggande arbetet i stort.

Vi har fått svar på skriftliga frågor riktade till olika delar av myndigheten; svaren sammanställdes av vår kontaktperson. Vi har även fått skriftliga svar från Enheten för verksamhetsprocesser, från Forsknings- och utvärderingsenheten samt från HR‑avdelningen.

Efter verksamhetsbesöken utformades enkäter för att nå så många av Kriminalvårdens anställda som möjligt och på så vis få en mer heltäckande bild av hur behandlingsverksamheten fungerar. Enkäterna omfattade både anstalt och frivård och skickades till samtliga kriminalvårdschefer, samtliga programledare och till de som arbetar med verkställighetsplaneringsprocessen (VSP-processen). Enkäten innehöll ett flertal frågor med fritextsvar som analyserades på samma sätt som intervjumaterialet. Svarsfrekvensen var 89 procent i enkäten till kriminalvårdschefer[14], 76 procent i enkäten till programledare[15] och 48 procent i enkäten till anställda i VSP-processen[16]. Se även enkätbilaga som finns i elektroniskt format.

Vi har också tagit del av dokument i form av strategier, riktlinjer, handböcker och manualer som styr och beskriver VSP-processen och behandlingsverksamheten. Dessutom har vi tagit del av beskrivningar av internutbildningar, utvärderingar och andra rapporter och svar på regeringsuppdrag som Kriminalvården publicerat och som har relevans för behandlingsverksamheten.

Vi har även inhämtat data från Kriminalvårdsregistret (KVR) och sammanställt deskriptiv statistik över vilka klientgrupper som får ta del av behandlingar. Däremot har vi inte haft möjlighet att följa enskilda klienter för att se var någonstans klienterna genomgick behandlingen eller om det finns ett glapp mellan planeringen av behandlingsprogram och genomförandet. Vi har också tagit del av Kriminalvårdens publicerade statistik (Kriminalvård och Statistik, KOS) och Kriminalvårdens årsredovisningar för den granskade perioden. Därutöver har vi tagit del av statistik över personaltäthet och personalomsättning för programledare vid de olika verksamhetsområdena.

När Riksrevisionen begärde in data från Kriminalvården var ambitionen att sammanställa statistik över behandlingsprogram kopplat till individer som avslutat en kriminalvårdsverkställighet. Tanken var att se hur många och vilka behandlingsprogram som klienterna nåtts av under hela sin verkställighet, oavsett om klienten vistats på anstalt eller i frivård, eller enbart i en av verksamhetsgrenarna. Det visade sig dock vara komplext att sammanställa sådan statistik, i synnerhet om statistiken skulle omfatta uppgifter om återfall i brott. Det skulle kräva långa tidsserier för att rymma både händelser bakåt i tiden och en uppföljningsperiod på minst tre år framåt, vilket krävs för att få med uppgift om eventuella återfall i brott. Långa tidsserier måste då ställas mot möjligheten att kunna redovisa uppgifter som är så aktuella som möjligt. Riksrevisionen valde därför att inte gå vidare med att sammanställa statistik över behandlingsprogram kopplat till en klients hela verkställighet. I stället presenteras valda delar av Kriminalvårdens egen statistik och Riksrevisionens egen sammanställning av uppgifter från Kriminalvården, uppdelat på anstalt respektive frivård.

Vi har också ställt skriftliga frågor till Justitiedepartementet om styrning och uppföljning av Kriminalvårdens arbete samt om Kriminalvårdens kapacitetsutökning.