7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 Personal och lokaler sätter taket för hur stor andel av klienterna Kriminalvården kan nå

Kriminalvårdens ambition är att så många klienter som möjligt som bedömts ha medelhög eller hög risk att återfalla i brott ska gå igenom minst ett behandlingsprogram. Det gäller cirka 75 procent av alla klienter, men långt ifrån så många erbjuds eller slutför ett behandlingsprogram. Så har det sett ut under hela den granskade perioden. Kriminalvården har dock gjort bedömningen att det inte är realistiskt att nå alla som borde gå behandlingsprogram eftersom de saknar personal och lokaler för att lyckas med det. De har därför satt ett internt delmål om att nå åtminstone 50 procent av de klienter som bedöms ha behov av att gå. Men 2023 var det endast 22 procent av klienterna på anstalt respektive 13 procent av klienterna i frivård som fullföljde ett behandlingsprogram.

Den främsta förklaringen till att så få klienter erbjuds och fullföljer behandlingsprogram är att det råder brist på både personal och lokaler. Det beror på den aktuella beläggningssituationen och rekryteringsförutsättningarna som begränsar Kriminalvårdens möjligheter att dimensionera behandlingsverksamheten för att nå alla klienter med behov av behandlingsprogram. Kriminalvården har påbörjat ett arbete för att öka antalet anställda som kan genomföra behandlingsprogram, programledare, och har också gjort om programledarutbildningen för att fler ska kunna gå den och för att den ska gå snabbare att genomföra. Men det tar trots allt tid att utbilda programledare. Kriminalvården signalerar dessutom att personalomsättningen bland programledarna i vissa fall är hög och att det på flera håll är svårt att rekrytera nya. Kriminalvården har inte heller på nationell nivå en fullständig bild av hur många anställda som kan leda program, vilket också påverkar möjligheterna att följa upp verksamheten.

När Kriminalvården utökar antalet programledare är det samtidigt viktigt att arbeta för att behålla befintliga programledare. Ett sätt att behålla anställda är att erbjuda löpande kompetensutveckling och handledning. Granskningen visar dock att programledarna inte har likvärdiga förutsättningar för kompetensutveckling över landet. Exempelvis varierar det om programledare får handledning efter avslutad utbildning eller inte, liksom hur möjligheter till formellt erfarenhetsutbyte med kollegor ser ut. Systematisk handledning är enligt Kriminalvården en viktig komponent för en framgångsrik, återfallsförebyggande behandling, så det borde rimligtvis finnas i hela landet.

Lokalbristen beror på den stora ökningen av antalet klienter som pågått sedan 2018 och som även prognostiseras för kommande år. Kriminalvården behöver därför utöka både befintliga anstalter och frivårdskontor, samt även bygga helt nya anstalter. Kriminalvården har tagit fram typhus som ska användas för detta syfte. Tanken med typhusen var att varje bostadsrum skulle inrymma en klient, men rummen har till stor del redan från början behövt dubbelbeläggas utan att det varit möjligt att fullt ut kompensera för detta när det gäller gemensamhetsutrymmen och lokaler som kan användas för behandlingsverksamhet. Även kontor för programledarna där de kan sköta allt arbete i samband med behandlingsprogrammen är en bristvara.

Sammantaget ser Riksrevisionen en risk att det även fortsatt kommer råda brist på programledare och lokaler för att bedriva behandlingsverksamhet i. Riksrevisionen bedömer därför att Kriminalvården behöver se över sin resurssättning så att tillräckligt med programledare och programlokaler i förhållande till målsättning kan tillhandahållas.

7.2 Kriminalvården har utvecklat behandlingsverksamheten, men behöver bättre kunskap om klientpopulationens behov

Riksrevisionen bedömer att Kriminalvården under den granskade perioden har utvecklat behandlingsverksamheten på flera sätt och arbetat aktivt med att identifiera vad som behöver göras för att nå fler klienter med behandlingsprogram. Kriminalvården har även tagit flera steg mot en mer likvärdig tillgång till behandlingsprogram över landet, bland annat genom ett mindre och mer enhetligt programutbud. Kriminalvården har exempelvis tagit fram Krimfokus, ett kort program som ska nå klienter med korta verkställigheter. Men Krimfokus kan inte täcka alla behov och vissa klienter har behov av mindre vanliga program som inte kan finnas överallt. Detta har inte heller kunnat lösas genom att låta klienter delta i behandlingsprogram på distans eftersom Kriminalvården inte i tillräcklig omfattning har de tekniska lösningar som krävs. Riksrevisionen konstaterar, i likhet med Kriminalvården, att det fortfarande finns behov av fortsatt utveckling och anpassningar av programmen. Exempelvis finns behov av program på andra språk än svenska och av utveckling av befintliga och nya program för att verkligen nå fram till klienterna. Det behövs också anpassningar för att programmen ska passa för kvinnor.

Ett sätt att identifiera vilka behov av behandlingsprogram som Kriminalvårdens klienter har är att kartlägga klientpopulationen på gruppnivå. Kriminalvården har dock inte kunnat göra klientkartläggningar med den kvalitet som de önskat under senare år eftersom de sett juridiska hinder för att hämta in nödvändiga registerdata från andra myndigheter eller använda myndighetens egen statistik i detta syfte. Utan registerdata går det inte att på ett enkelt sätt följa individer, vilket är en förutsättning för att kunna göra just klientkartläggningar som i kombination med annan information kan utgöra en viktig grund för utveckling av nya och befintliga program. Genom att forskning nu har skrivits in i Kriminalvårdens instruktion skulle Kriminalvården få utökade möjligheter att använda statistik för klientkartläggningar, men vissa hinder kvarstår som har att göra med hur personuppgiftsbehandling och statistiksekretess ska tolkas. Kriminalvårdens rättsavdelning ska ta fram en rättslig analys, men processen har pågått i flera år och Rättsavdelningen har varit tvungna att låta andra uppdrag gå före. Men utan en bild av populationens behov finns en risk för att behandlingsprogrammen inte möter dessa på rätt sätt. Riksrevisionen bedömer att det är av stor vikt att Rättsavdelningen löser frågan så snart som möjligt så att Kriminalvården regelbundet kan undersöka klientpopulationens behov och utforma och utveckla behandlingsprogrammen utifrån vad som då framkommer.

7.3 Klienternas verkställighetsplanering måste prioriteras och följas upp på aggregerad nivå för att Kriminalvården ska kunna vidareutveckla arbetet

Kriminalvården har en process för arbetet med planeringen av klientens verkställighet, vilken är en förutsättning för behandlingsverksamheten. Men på grund av personalbrist i verksamheten riskerar arbetet med verkställighetsplanering att prioriteras ner i praktiken. Personalen upplever på vissa håll att arbetet med verkställighetsplanering inte ges tillräckligt goda förutsättningar. För klienterna kan konsekvensen bli att verkställighetsplaneringen inte blir klar i tid, vilket i sin tur kan påverka möjligheten att delta i behandlingsprogram. En hastigt genomförd planering kan också missa att identifiera behov, vilket kan leda till att klienten inte matchas med rätt program.

Kriminalvården försöker minska på administration och dokumentation och arbetar för att korta utredningsprocessen när det gäller verkställighetsplanering för att frigöra tid för klientnära arbete, vilket är positivt. Men det är också viktigt att förstå var problem uppstår och var förbättringspotentialen ligger, så att inte viktiga delar tappas bort. Kriminalvården har dock inte möjlighet att på aggregerad nivå följa upp i vilken utsträckning behov möts av adekvata insatser. De har inte heller verktyg för att kunna jämföra verksamhetsställen eller regioner med varandra med syftet att identifiera utvecklingsåtgärder för att bättre kunna matcha behov med behandlingsprogram.

Riksrevisionen anser att det är viktigt att Kriminalvården arbetar för att prioritera arbetet med verkställighetsplaneringen genom att ge anställda som arbetar med verkställighetsplanering goda förutsättningar att utföra ett bra arbete så att de också väljer att fortsätta arbeta med det. Det är viktigt att Kriminalvården strävar efter att kunna följa upp i vilken utsträckning behov möts av adekvata insatser för att kunna vidareutveckla arbetet med verkställighetsplaneringen. En väl genomtänkt och genomförd verkställighetsplanering är en förutsättning för att klienten ska kunna förändras och återfallen i brott därmed minskas.

7.4 Klienterna behöver ges goda förutsättningar att tillgodogöra sig behandlingsprogrammen

Alla klienter som bedöms ha behov av behandlingsprogram har inte reella möjligheter att gå program. Ett hinder som framkommit i granskningen är vissa klienters otillräckliga kunskaper i svenska. Där skulle Kriminalvården kunna arbeta med olika former av språkliga anpassningar för att nå fler klienter.

Kriminalvårdens behandlingsprogram bygger på att det ska finnas en stödjande miljö runt klienten mellan behandlingssessionerna. En stödjande miljö handlar bland annat om att personalen skapar en relation med klienten och arbetar tillsammans för att stödja klienterna i deras förändringsprocess. Det är också viktigt att den fysiska miljön är lugn, säker och trygg. En sådan miljö kan påverka klienternas mottaglighet i behandlingsprogrammen. Granskningen visar att i den rådande situationen på anstalt, där allt fler delar på gemensamma utrymmen som egentligen är avsedda för färre och det dessutom råder brist på personal, blir en stödjande miljö allt svårare att upprätthålla. Överbeläggningen kan också innebära att tiden för sysselsättning minskar och att behandlingssessioner kan behöva ställas in. I en hårt belastad personalstyrka, som i vissa fall består av nyanställd personal, riskerar kunskapen om behandlingsverksamheten och kompetent klientnära arbete vara låg, vilket kan medföra att klienters möjlighet att öva på det som lärs ut i behandlingsprogrammen minskar.

I frivården har Kriminalvården begränsade möjligheter att tillhandahålla en stödjande miljö. Klienter som avtjänar en frivårdspåföljd har dock regelbunden kontakt med sin frivårdsinspektör som ska använda sig av samtalsmetoden Krimstics för att minska risken för återfall i brott. Det läge Kriminalvården befinner sig i innebär även risk att frivårdskontor i ökad utsträckning tvingas att glesa ut dessa kontakter, vilket gör att både kontrollen och det återfallsförebyggande stödet till klienterna minskar. Riksrevisionen befarar att det återfallsförebyggande arbetet riskerar att trängas undan till förmån för arbetet med den fysiska säkerheten. Avsaknaden av en stödjande miljö runt klienten i både anstalt och frivård riskerar också att leda till att behandlingsprogrammen inte får full effekt.

Något annat som kan försvåra behandlingsdeltagande eller påverka mottagligheten för behandlingsprogrammen är att kriminalvårdens klienter oftare lider av beroendesjukdomar och har en sämre psykisk hälsa än befolkningen i stort. Granskningen visar att den psykiska ohälsan och beroendesjukdomarna hos kriminalvårdsklienterna kan utgöra ett hinder för deltagande i behandlingsprogram, samtidigt som det kan vara svårt för kriminalvårdens klienter att få vård för dessa problem under den tid de avtjänar en kriminalvårdspåföljd.

En del av det som påverkar klienternas mottaglighet kan Kriminalvården arbeta med inom ramen för behandlingsprogrammen. Men för vissa klienter är detta inte tillräckligt. Enligt normaliseringsprincipen ska kriminalvårdsklienterna få vård för fysiska och psykiska besvär av den allmänna sjukvården, men Kriminalvården bedriver av säkerhetsmässiga och praktiska skäl viss sjukvård på anstalterna själva. Hur omfattande den är avgörs av respektive kriminalvårdsregion. Det finns alltså inga garantier för att hälso- och sjukvård kommer att få ta den plats den behöver ha i en alltmer ansträngd platssituation, då den inte egentligen ingår i Kriminalvårdens grunduppdrag. Tillgången avgörs också av vilka överenskommelser som finns med de 21 regioner som enligt normaliseringsprincipen ska erbjuda vård. Detta bidrar till att sjukvården ser olika ut på de olika anstalterna, vilket kan påverka möjligheterna för klienterna att ta till sig behandlingsprogrammen.

Kriminalvården har signalerat att det är särskilt viktigt att frågan om LARO- och adhd-behandling får en tydlig lösning, då dessa behandlingar är särskilt viktiga för att öka mottaglighet och effekt av behandlingsprogrammen. Att minska sårbarheterna hos klienterna bidrar även till möjligheterna att kunna upprätthålla en säker miljö inne på anstalterna, vilket i sin tur bidrar till det återfallsförebyggande arbetet. Riksrevisionen menar att det ur ett samhällsperspektiv alltså finns all anledning att säkerställa att de av kriminalvårdens klienter med behov av det behandlas för både neuropsykiatriska diagnoser och beroendesjukdomar.

Den parlamentariska Trygghetsberedningen har för närvarande i uppdrag att analysera hur den samlade kompetensen avseende kriminalvård, missbruks- och beroendevård, hälso- och sjukvård, socialtjänst samt det civila samhällets organisationer på ett bättre och effektivare sätt gemensamt kan bidra till att minska återfall i brott. Granskningen har visat att det är viktigt att Kriminalvården har goda möjligheter att arbeta med klienternas mottaglighet, vilket de i dagsläget inte har. Riksrevisionen hoppas att Trygghetsberedningen kan komma med förslag som kan påverka detta i positiv riktning.

7.5 Kriminalvården har en organisation som främjar utveckling och utvärdering av behandlingsprogrammen, men saknar juridiska förutsättningar att utnyttja den till fullo

Kriminalvården har en infrastruktur för forskning, utvärdering och programutveckling samt ett vetenskapligt råd. Kriminalvården har också en ackrediteringsprocess som går ut på att i tre steg säkerställa att behandlingsprogrammen de bedriver är förankrade i forskning och beprövad erfarenhet. Inget av programmen som ges i dag uppnår däremot den högsta nivån i ackrediteringsprocessen, som innebär att effekt på återfall i brott i svensk kriminalvård har påvisats. Att Kriminalvården inte har genomfört någon effektutvärdering av tillräcklig kvalitet under den granskade perioden beror på att Kriminalvården gjort bedömningen att de inte kan hämta in registerdata från andra myndigheter eller ta del av statistik från den egna myndigheten. Delar av de juridiska hindren har avhjälpts genom att Kriminalvården sedan 2024 har fått forskning inskrivet i sin nya instruktion. Men precis som för klientkartläggningarna som nämnts ovan, finns osäkerhet om hur personuppgiftsbehandling och statistiksekretess ska hanteras. Dessa frågor bör skyndsamt lösas för att forskning och utvärdering ska vara möjlig att genomföra. När frågan är löst bedömer Riksrevisionen att Kriminalvården snarast bör genomföra effektutvärderingar av behandlingsprogrammen.

7.6 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Kriminalvården:

• Prioritera behandlingsverksamheten genom ändamålsenlig resurssättning så att tillräckligt med programledare och programlokaler i förhållande till målsättning kan tillhandahållas.
• Prioritera arbetet med verkställighetsplanering och säkerställ att det finns uppföljning av i vilken utsträckning behov möts av adekvata insatser för att kunna vidareutveckla arbetet med verkställighetsplaneringen.
• Säkerställ att en stödjande miljö och ett kompetent klientnära arbetssätt genomsyrar hela organisationen för att få full effekt av behandlingsprogrammen och det återfallsförebyggande arbetet.
• Utveckla möjligheterna att genomföra program på distans för att undvika avbrott när klienter flyttar och för att göra det möjligt att i högre utsträckning än i dag möta klienters individuella behov.
• Undersök regelbundet klientpopulationens behov och utforma utbudet av behandlingsprogram utifrån vad som då framkommer.
• Genomför effektutvärderingar av behandlingsprogram för att säkerställa att de behandlingsprogram som erbjuds ger effekt.