Detta kapitel besvarar den tredje delfrågan: Säkerställer Kriminalvården att behandlingsprogrammen är evidensbaserade och att utveckling och utvärdering av dem får genomslag i verksamheten?
Riksrevisionen bedömer att Kriminalvården säkerställer att behandlingsprogrammen är evidensbaserade och att utveckling och utvärdering får genomslag i verksamheten om Kriminalvården
- erbjuder behandlingsprogram som bygger på forskning och beprövad erfarenhet, samt kontinuerligt tillämpar ny kunskap i utvecklingen av programmen och ser till att kunskapen förs ut i organisationen
- har en organisation som främjar utveckling och utvärdering av behandlingsprogrammen.
Avsnitt
6.1 Sammanfattande iakttagelser
Riksrevisionens sammantagna bedömning är att Kriminalvården har en organisation för att främja utveckling och utvärdering av behandlingsprogrammen. Flera avdelningar, enheter och sektioner bidrar gemensamt till utveckling och utvärdering av behandlingsprogram och närliggande frågor. Samarbetet och dialogen mellan dessa kan dock förbättras så att både forskning och utvärdering av behandlingsprogrammen kan bidra till utvecklingen av behandlingsverksamheten. Ett bättre samarbete skulle på sikt kunna leda till en kunskapshöjning i hela myndigheten.
Kriminalvården har en väl underbyggd ackrediteringsprocess som går ut på att i tre steg säkerställa att behandlingsprogrammen de bedriver är förankrade i forskning och beprövad erfarenhet. Behandlingsprogrammen bedöms för närvarande av en panel av forskare med lång erfarenhet, god insyn i Kriminalvårdens verksamhet och relevant vetenskaplig kompetens.
Samtliga behandlingsprogram som bedrivs av Kriminalvården är evidensbaserade i den bemärkelsen att de vilar på vetenskapliga teorier och att de metoder som används även har testats i verkligheten och ska utvärderas kontinuerligt. Inget av programmen som ges i dag uppnår däremot den högsta nivån i ackrediteringsprocessen, som innebär att en interventionsstudie med positivt resultat i svensk kriminalvård kan presenteras.
Ett av skälen till att inget behandlingsprogram nått högsta nivån i ackrediteringsprocessen är att det finns juridiska hinder för att hämta in registerdata från andra myndigheter, eller använda registerdata från Kriminalvårdens egen statistiksektion, vilket i sin tur påverkat möjligheten att genomföra såväl klientkartläggningar som effektutvärderingar av behandlingsprogram. Kriminalvården skickade 2021 in en hemställan till regeringen om att få forskning inskrivet i sin instruktion för att på så vis undanröja dessa hinder. Från och med den 1 januari 2024 får Kriminalvården bedriva forskning av betydelse för verksamheten.[349] En del juridiska hinder kvarstår dock trots den nya instruktionen, och Kriminalvården bör skyndsamt undanröja dessa.
Den ansträngda plats- och personalsituationen i kriminalvården bidrar till att forskning och utvärdering inte alltid kan genomföras i den utsträckning som vore önskvärt, eftersom det inte är möjligt att belasta verksamheten med ytterligare uppdrag när den redan är så ansträngd. Riksrevisionen konstaterar att detta på sikt kan bli en risk för det återfallsförebyggande arbetet.
6.2 Behandlingsprogrammen är ackrediterade, men inget program har nått högsta nivån
Sedan början av 2000-talet styrs behandlingsverksamheten inom kriminalvården av en ackrediteringsprocess som går ut på att säkerställa att programmen är evidensbaserade. Innan dess fanns ingen central styrning av vilka behandlingsprogram som skulle erbjudas, vilket innebar att programutbudet hade stora lokala variationer.[350] Kriminalvården har många egenutvecklade behandlingsprogram men har även hämtat program från andra länder och anpassat dem till svenska förhållanden.[351] Alla program som ges i dag tar sin utgångspunkt i kbt och är förankrade i vetenskap.[352] Programmen har granskats av experter ur Kriminalvårdens vetenskapliga råd, ackrediteringspanelen.[353] Antalet program som erbjuds i dag är färre än tidigare, vilket också innebär att det är ett mer enhetligt programutbud som erbjuds över landet.
Riksrevisionen konstaterar att Kriminalvården genom sin ackrediteringsprocess av behandlingsprogrammen har skapat en genomarbetad process för att säkerställa att behandlingsprogrammen är evidensbaserade. Ackreditering innebär att pröva och godkänna den standard som ett nationellt behandlingsprogram ska hålla i fråga om teoretisk grund och dess omsättning i klinisk behandlingsverksamhet.[354] Riksrevisionen konstaterar att expertisen för att ackreditera behandlingsprogrammen verkar väl balanserad för syftet: ackrediteringspanelen består av personer med lång erfarenhet, god insyn i Kriminalvårdens verksamhet och relevant vetenskaplig kompetens inom psykologi, psykiatri, socialt arbete och utvärdering.
Enligt Kriminalvården är ett ackrediterat behandlingsprogram ”ett program som med utgångspunkt i tillgänglig forskning förväntas minska återfall i kriminalitet, förutsatt att det genomförs på ett korrekt sätt”.[355] Utifrån vilka program som ska bedömas tillfrågas experter ur Kriminalvårdens vetenskapliga råd som bildar en ackrediteringspanel.[356] Vid behov kan även expertis utanför rådet tillfrågas. Det sker dock inte i någon nämnvärd utsträckning.[357] Kriminalvården har fastställt sex olika kriterier för att bedöma programmens värde[358] och ackrediteringsprocessen har tre nivåer: 1) programförslag, 2) ackreditering och 3) evidens i svensk kriminalvård.[359]
De behandlingsprogram som genomförs inom Kriminalvården är alla under framtagande i form av pilotstudier eller redan ackrediterade.[360] Alla ackrediterade behandlingsprogram ska enligt Kriminalvården fortlöpande följas upp, oavsett om de nått nivå två eller tre. Dessutom ska återrapportering ske till ackrediteringspanelen minst vartannat år för att säkerställa att vidareutveckling av behandlingsprogrammen ligger i linje med aktuella forskningsresultat. Ackrediteringspanelen ska enligt riktlinjerna godkänna betydande förändringar av behandlingsprogrammen innan de tillämpas.[361] Medlemmar i ackrediteringspanelen menar att processen är väl sammanhållen och grundad i vetenskap och att de ges möjlighet att komma med inspel som beaktas vad gäller exempelvis utformning av manualer.[362] Ackrediteringspanelen träffas en till två gånger om året eller oftare om det behövs, exempelvis om program ändras eller slås ihop.[363]
Granskningen visar dock att inget av programmen som ges i dag uppnått den högsta nivån i ackrediteringsprocessen, som innebär att en interventionsstudie med positivt resultat i svensk kriminalvård kan presenteras.[364] Däremot bygger de alla på forskning och beprövad erfarenhet och har utvärderats med andra metoder än interventionsstudier med randomiserade kontrollgrupper.[365] På så vis kan de ändå sägas vara evidensbaserade även om det inte går att uttala sig med säkerhet om deras effekter.
6.3 Kriminalvården har en organisation som främjar utveckling och utvärdering av behandlingsprogrammen
Behandlingsverksamheten utgör en liten del av Kriminalvårdens totala uppdrag men kan ha stor betydelse för att förändra klienternas livssituation, vilket i sin tur kan bidra till målet om att hindra återfall i brott. Av den anledningen är det viktigt att Kriminalvården har en organisation som främjar utveckling och utvärdering av behandlingsprogrammen. Granskningen visar att Kriminalvården har flera avdelningar, enheter och sektioner som bidrar gemensamt till utveckling och utvärdering av behandlingsprogram eller närliggande frågor, men att samarbetet mellan dem skulle kunna förbättras. Ett bättre samarbete skulle på sikt kunna leda till en kunskapshöjning i hela myndigheten.
6.3.1 Avdelningen för verksamhetsinnehåll utvecklar behandlingsprogrammen
Kriminalvården genomförde en omorganisation i september 2022. Syftet var att hålla fokus på att kunna erbjuda verkställigheter med ett kvalitativt återfallsförebyggande innehåll trots det ansträngda plats- och personalläget. Kriminalvården har därför samlat allt återfallsförebyggande arbete under en och samma avdelning, Avdelningen för verksamhetsinnehåll.[366] Riksrevisionen tolkar förändringen som ett led i ambitionen att skapa en mer sammanhållen kriminalvård där det återfallsförebyggande arbetet ska ses som en helhet.
Figur 3 Organisation Avdelningen för verksamhetsinnehåll
Källa: Kriminalvården, Arbetsordning för Kriminalvården, 2023, s. 20.
Enheten för arbete, behandling och studier samlar numer alla sysselsättningsformer just för att de alla bidrar till det återfallsförebyggande arbetet.[367] Två av enhetens sektioner har särskild betydelse för behandlingsverksamheten: Sektionen för programutbildning och Sektionen för behandlingsstöd. Sektionen för programutbildning utbildar programledarna både i den grundläggande programledarutbildningen och i de kvalificerade programledarutbildningarna. Under utbildningen tillhandahåller sektionen handledning för programledarna som del av den certifieringsprocess som leder till att programledarna kan arbeta självständigt. Efter att programledarna är certifierade finns inget formellt handledningsuppdrag. Sektionen utvecklar, utvärderar och följer också upp behandlingsprogram och tar fram behandlingsguider.[368]
Sektionen för behandlingsstöd fångar upp behov från verksamheten på flera olika sätt. Det sker bland annat genom att de deltar i regionala programutskott och att de vid utveckling av nya program samlar in synpunkter från programledare och klienter. Sektionen har även ansvar för att utveckla och avveckla behandlingsprogram.[369] Här får de stöd av ackrediteringsprocessen som reglerar hur nya program ska tas fram, och vilka underlag som ackrediteringspanelen ska få ta del av när de bedömer kvaliteten på de behandlingsprogram som utvecklas.[370] Kriminalvården har gått i riktning mot att utveckla fler egna program som är anpassade till den svenska kontexten. Tidigare översattes program från Kanada och Storbritannien. Det nya programmet Krimfokus utvecklades av Sektionen för behandlingsstöd, liksom påbyggnadsdelarna för Krimfokus som ska ackrediteras i december 2024.[371] Kriminalvården har också i egen regi vidareutvecklat ett program för relationsvåld och två för sexualbrott.[372] Sektionen för behandlingsstöd har även ansvar för att ta fram metoder för att miljön på anstalter ska stödja behandlingsverksamheten, som kompetent klientnära arbete, KKA, och strukturerade klientsamtal, SKS.[373]
Enheten för verksamhetsprocesser följer upp och styr flera processer som har betydelse för behandlingsverksamheten, som exempelvis processen för verkställighetsplanering som beskrivs i kapitel 4.[374] Verksamhetsprocesserna är uppdelade efter anstalt och frivård eftersom dessa delvis ser olika ut. Enheten ansvarar för att styrande dokument utformas och uppdateras på ett sätt som stödjer verksamhetens behov. De ska normera, utveckla och kvalitetssäkra arbetssätt och metoder. Det är exempelvis Enheten för verksamhetsprocesser som har gjort aktgranskningar för att förstå hur väl processen för verkställighetsplanering tar hänsyn till risk-, behovs- och mottaglighetsprinciperna.[375] Kriminalvården konstaterar att möjligheten att förändra och förbättra VSP-processerna begränsas av vad som är tekniskt möjligt givet både hur de klientadministrativa systemen är uppbyggda och hur statistiken samlas in. Det vore enligt Riksrevisionen önskvärt att det gick lättare att följa upp klienternas verkställigheter för att se vad som behöver förbättras utan att det ska bli alltför betungande för de som arbetar praktiskt med VSP-processen.
6.3.2 Kriminalvården strävar efter att forskning och evidens ska genomsyra behandlingsverksamheten
Under Avdelningen för verksamhetsinnehåll ligger också Forsknings- och utvärderingsenheten (FoU-enheten) som ska prioritera, planera, rapportera och genomföra myndighetens forskning, utvärdering och litteraturöversikter.[376] Enheten har ett tiotal anställda, varav cirka hälften är disputerade. Förutom dessa finns det två psykologer som doktorerar inom ramen för sina tjänster i Kriminalvården. De är dock anställda vid Sektionen för programutbildning.[377] Kriminalvården samarbetar även med forskare som är externt finansierade, vars resultat ska bidra till kunskapsutvecklingen inom myndigheten.[378] Dessutom finns ett vetenskapligt råd som bistår FoU-enheten i att bedöma den vetenskapliga kvaliteten i projektförslag och FoU-rapporter.
Forskning har länge haft betydelse för Kriminalvården och utvecklingen av de metoder som används för att bedriva en god kriminalvård som minskar återfall i brott. Återfallen i brott minskade från 40 procent på 1990-talet till 31 procent år 2022. Minskningen kan till stor del förklaras av en förändrad klientsammansättning (kön, ålder, tidigare belastning, brottstyp och utdömt straff) under samma tid. Men en liten del av minskningen går inte att förklara utifrån dessa faktorer.[379] Behandlingsprogram skulle kunna vara en av förklaringarna, vilket delvis stöds av forskning om behandling som återfallsprevention.[380] Kriminalvården har sedan början av 2000-talet strävat efter att använda sig av metoder som fungerar och som har förankring i forskning och beprövad erfarenhet. Det forskningsbaserade synsättet ligger till grund för utvecklingen av behandlingsprogrammen för att minska återfallen.[381] För att fortsätta att hålla fokus på utvecklingen av svensk kriminalvård har Kriminalvården tagit fram en strategi för sin forskning för att synliggöra vilken forskning som ska prioriteras och hur strategin ska omsättas i praktiken.[382]
En försvårande omständighet när det gäller Kriminalvårdens möjligheter att genomföra utvärderingar och uppföljningar är det ansträngda läge som myndigheten befinner sig i sedan några år tillbaka. Anställda på FoU-enheten uppger att kärnverksamheten har svårt att prioritera att bidra med underlag till utvärdering och forskning. I stället för att samla in nytt material har FoU-enheten därför valt att genomföra studier på sådant material som ändå tas fram inom behandlingsprogrammen, som fallbeskrivningar och journalföring, för att se om planen för behandlingsprogrammet följs.[383] Riksrevisionen konstaterar att den typen av material kan bidra med värdefulla insikter och svara på forskningsfrågor som registerdata inte kommer åt. Men behovet av att kunna genomföra registerdataundersökningar kvarstår dock, liksom behovet av att kunna gå in i verksamheten för att göra kvalitativa intervjuer eller deltagande observation för att kunna svara på frågor om hur behandlingsverksamheten skulle kunna utvecklas för att nå bättre resultat.
För att de utvärderingar, studier och publikationer som FoU-enheten tar fram ska komma till nytta inom organisationen krävs att resultaten sprids. FoU-enheten uppger att de sprider sina publikationer internt genom intranätet, seminarier eller genom att bjuda in den eller de funktioner inom myndigheten som berörs av en rapport till föredragningen för generaldirektören. Det händer även att FoU-enheten blir inbjudna till regionala eller lokala forum för att prata om sina publikationer.[384]
Det är också viktigt att det finns ett fungerande samarbete mellan FoU-enheten och andra enheter inom Kriminalvården för att FoU-enhetens rapporter ska kunna ligga till grund för beslut om att rikta om, avveckla eller fortsätta att utveckla behandlingsprogrammen. Där spelar effektutvärderingar en stor roll. Granskningen visar att samarbetet mellan FoU-enheten och Enheten för behandling, arbete och studier har förbättrats genom att de två enheterna sedan 2022 ligger under samma avdelning, eftersom deras respektive frågor kan tas upp på avdelningsnivå.[385]
Men samarbetet skulle kunna förbättras. FoU-enheten är inte delaktiga i utvecklingen av programmen och kan därför inte redogöra för hur deras utvärderingar tas om hand på detta område.[386] Sektionen för behandlingsstöd bekräftar att de inte har så mycket kommunikation med FoU-enheten, men att de tar del av de utvärderingar enheten publicerar.[387] Anställda vid FoU-enheten beskriver att det inte finns någon upparbetad rutin som leder till att de blir informerade om när program blir godkända av ackrediteringspanelen. Som det är nu har det förekommit att information om att program har ackrediterats kommit till deras kännedom först genom information på intranätet.[388] Vid Riksrevisionens intervju med FoU-enheten kände de intervjuade inte till att behandlingsprogrammet Krimfokus uppnått nivå två i ackrediteringsprocessen, trots att detta skett flera månader innan intervjun genomfördes. FoU menar att bristen på kommunikation försämrar möjligheterna att initiera effektutvärderingar i god tid och med god vetenskaplig kvalitet.[389]
Riksrevisionen konstaterar att det finns en organisation och en strategi som kan skapa goda förutsättningar för en vetenskapligt förankrad behandlingsverksamhet genom både utvärdering och ny kunskap genom olika samarbeten med externa forskare och kunskapsöversikter producerade av de interna forskarna. Men Riksrevisionen konstaterar också att det skulle behövas tydligare sätt att sprida kunskapen så att den genomsyrar programutvecklingen.
6.4 Juridiska hinder har begränsat Kriminalvårdens arbete
Ett av skälen till att det inte genomförts några effektutvärderingar under senare år är att Kriminalvården har bedömt att det funnits juridiska hinder för att hämta in och behandla registerdata från andra myndigheter. Eftersom registerdata innehåller personuppgifter gjorde Kriminalvårdens rättsavdelning bedömningen att myndighetens forskningsverksamhet måste regleras i författning för att det ska finnas ett rättsligt stöd för personuppgiftsbehandlingen.[390]
Mot bakgrund av att det funnits juridiska hinder för att hämta in registerdata från andra myndigheter gjorde Kriminalvården en hemställan till regeringen i oktober 2021 om att få forskning i sin instruktion.[391] Från den 1 januari 2024 har Kriminalvården en ny instruktion där det framgår att myndigheten får bedriva forskning av betydelse för verksamheten.
Kriminalvården har fram till ikraftträdandet av den nya instruktionen saknat en reglering av sin forskningsverksamhet. Av den anledningen nekade exempelvis Brottsförebyggande rådet FoU-enheten att få ut registerdata eftersom det bedömdes att Kriminalvården saknade stöd för behandlingen av personuppgifter.[392] Socialstyrelsen bedömde inte heller att de kunde lämna ut data till FoU-enheten, men hänvisade till att frågan om statistiksekretess inte var löst på ett tillfredsställande sätt.[393] Både personuppgiftsbehandling och statistiksekretess har alltså utgjort hinder när Kriminalvården saknade forskning i sin instruktion.
De juridiska hindren har medfört att Kriminalvården har haft svårt att genomföra uppdrag som ålagts dem. I regleringsbrevet för 2021 fick Kriminalvården i uppdrag att från och med 2022 genomföra upprepade systematiska uppföljningar av bakgrundsfaktorer och behovsområden av betydelse för risken att återfalla i brott bland klienter som verkställer påföljd, så kallade klientkartläggningar.[394] I sitt svar på regeringsuppdraget konstaterade Kriminalvården att det fanns juridiska begränsningar som hindrade dem från att genomföra klientkartläggningarna på det sätt som Kriminalvården såg som mest önskvärt. Den första klientkartläggningen som genomfördes utifrån regeringsuppdraget byggde därför enbart på ett begränsat urval av Kriminalvårdens egna data.[395]
FoU-enheten har nämligen inte heller tillåtits använda uppgifter som Kriminalvårdens egen statistiksektion har samlat in. Kriminalvårdens jurister gjorde bedömningen att data som hanteras i Kriminalvårdens statistiksektion omfattas av statistiksekretess.[396] Eftersom statistiksekretessen är absolut, kan uppgifter inte lämnas ut om det inte finns särskilda undantag för det, bland annat för forsknings- och statistikändamål. Kriminalvårdens jurister menade att forskningsundantaget i bestämmelsen inte gällde FoU-enheten eftersom de inte bedömdes som en ”självständig forskningsinrättning”. Därmed ansågs det att statistiksekretessen inte kunde överföras från statistiksektionen till FoU-enheten.[397]
De juridiska hindren har, som tidigare nämnts, fått konsekvenser för Kriminalvårdens möjligheter att genomföra effektutvärderingar. Men FoU-enheten uppger att det också är en resursprioriteringsfråga vilka behandlingsprogram som effektutvärderas eller inte.[398] FoU-enheten har en prioriteringsordning för kommande effektutvärderingar och har påbörjat utvärderingar av tre behandlingsprogram.[399] Utvärderingarna har dock stött på problem eftersom FoU‑enheten inte har kunnat hämta in registerdata eller använda sig av uppgifter från statistiksektionen och riskerar därför att bli försenade eller avgränsade på så sätt att de inte kommer kunna uttala sig om effekt.[400] Det är alltså ett stort hinder för både effektutvärderingar och klientkartläggningar.
Det är inte bara Kriminalvården som har haft problem med tillgång till data. Den nya dataskyddsförordningen har lett till att svenska myndigheter som bedriver forskning har behövt skapa tydligare riktlinjer. Vetenskapsrådet har sedan 2016 i uppgift att leda ett nätverk för FoU-myndigheter och de gav ut en handbok 2019 som uppdaterades 2023.[401] Kriminalvården har haft särskilda utmaningar genom att de saknat forskning i sin instruktion men ändå bedrivit forskning utifrån prioriteringar från generaldirektören. Dessutom omfattas Kriminalvården av regleringar som har att göra med brottsdatalagen (2018:1177), vilket gör deras situation ännu mer komplicerad då det finns ytterligare lagstiftning att ta hänsyn till.[402] Frågan är med andra ord komplex eftersom den berör flera olika lagstiftningar. Kriminalvården arbetar för att frågan ska få en lösning genom att låta rättsavdelningen genomföra en rättslig analys. Riksrevisionen konstaterar att de juridiska hindren trots sin komplexitet snarast bör få en lösning för att viktig kunskap inte ska gå förlorad och för att utvecklingen av det återfallsförebyggande arbetet inte ska hindras.