3. Regeringen har gett Kriminalvården uppdrag och anslagsökningar för att öka kapaciteten

Avsnitt

3.1 Ökade klientflöden och anslag under senare år

Under den granskade perioden, 2018–2023, har det skett en stor ökning av antalet kriminalvårdsklienter, vilket lett till både anslagshöjningar och ett ansträngt läge där Kriminalvården befarar att det återfallsförebyggande arbetet riskerar att prioriteras ned.[51] Det får naturligtvis konsekvenser även för behandlingsverksamheten.

Från 2018 och framåt har fler personer dömts till både kortare och längre fängelsestraff.[52] Den genomsnittliga strafftiden har ökat från 351 dagar 2018 till 480 dagar 2023. De så kallade särskilt resurskrävande brotten[53], som också genererar långa straff, har ökat med 54 procent mellan 2018 och 2023. Antalet klienter har även ökat på grund av att unga mellan 18 och 21 år inte längre ges straffreduktioner utan döms på samma sätt som äldre. Antalet frivårdsklienter har i sin tur ökat av att övervakningstiderna har blivit längre och fängelseklienterna fler.[54] Sammantaget har detta lett till ett ökat antal klienter inom både frivård och anstalt. Mellan 2018 och 2023 har medelantalet klienter i frivård ökat med 49 procent och medelbeläggningen i anstalt med 31 procent.[55] Fram till 2017 var det dock en nedåtgående trend i både anstalt och frivård.[56] Klientflöden varierar alltså över tid, vilket vi kan se i diagram 1 nedan.[57]

Diagram 1 Klienter i anstalt (medelbeläggning) respektive frivård (medelantal)

Som en följd av det ökade antalet klienter och med anledning av den stora utbyggnad av Kriminalvården som kommande och redan införda straffskärpningar medför har regeringen under de senaste åren ökat Kriminalvårdens anslag.[58] År 2023 uppgick Kriminalvårdens anslag till strax över 14 miljarder, vilket är en ökning med 63 procent sedan 2018.[59]

Att göra bedömningar av hur klientvolymer kommer att utvecklas över tid är notoriskt svårt. Det var exempelvis svårt för såväl regeringen som Kriminalvården att förutse hur snabbt och kraftigt klientvolymerna skulle öka i Kriminalvården från 2018. Det finns dock ett uttalat rättskedjeperspektiv i styrningen av de rättsvårdande myndigheterna. Sedan 2008 har regeringen gett polis, åklagare, domstolar och kriminalvård i uppdrag att göra prognoser över hur de bedömer den kommande utvecklingen, detta för att bättre kunna förutse hur myndigheterna ska tilldelas anslag. Tanken med prognoserna var att ett gemensamt perspektiv på hela rättskedjan skulle ge en mer sammanhållen styrning som tar hänsyn till samtliga aktörer. Varje myndighet mäter sedan sin verksamhet utifrån mått som är anpassade till deras respektive uppdrag.

Men det som händer i en del av kedjan ger inte nödvändigtvis effekter i en annan del, vilket gör jämförelser svåra att hantera. Utredningar i Polismyndigheten kan skrivas av, åtal kan läggas ner av Åklagarmyndigheten och vissa åtal leder inte till fällande dom.[60] Samtidigt påverkar naturligtvis de olika delarna varandra. Den utveckling av antalet klienter som nu befinner sig i kriminalvården har att göra med polis, åklagares och domstolars arbete. Styrning av de rättsvårdande myndigheterna är komplex och kräver långsiktighet, vilket Riksrevisionen tidigare har uppmärksammat i en granskning.[61] Riksrevisionen kan notera att de förändringar av klientvolymer som skett sedan 2018 gått snabbt och att den sammantagna effekten av flera olika samverkande faktorer har gett oväntat stora konsekvenser.

Klientvolymer skulle även kunna påverkas av att fler klienter döms till påföljder utanför fängelse. Kriminalvården själva efterfrågar möjligheten att låta fler avtjäna straff med intensivövervakning, vilket skulle kunna minska trycket något. En stor del av klienterna har också problem med missbruk och skulle behöva hjälp att bli drogfria. Det skulle kunna ske genom att de döms till kontraktsvård, vilket även skulle minska belastningen på Kriminalvården.

Men andelen som döms till kontraktsvård har minskat från 5 procent 2018 till 3 procent 2021 och på den nivån har andelen som döms till kontraktsvård legat sedan dess. Det är Kriminalvården som ansvarar för att göra utredningar om kontraktsvård och myndigheten påpekar att det är komplext och resurskrävande att genomföra dessa. När andelen ny personal ökar minskar möjligheterna att lära dem hur kontraktsvårdsutredningar går till.[62] Dessutom gör kommunerna olika och socialtjänsterna har ofta långa utredningstider som gör det svårt för Kriminalvården att hinna få utredningarna klara i tid för att kunna föreslå kontraktsvård. Förutom dessa problem rekommenderar Socialstyrelsen öppenvård i första hand, vilket många domare inte anser vara tillräckligt ingripande. Ytterligare en svårighet har att göra med tillgången på behandlingshem.[63]

Det finns alltså en rad faktorer som påverkar att andelen kontraktsvård har minskat som ligger utanför Kriminalvårdens kontroll. Med en mer välfungerande beroendevård skulle det sannolikt bli lättare att få kontraktsvård till stånd. Ur ett brottsförebyggande perspektiv vore det viktigt att såväl beroendevård som möjligheten till kontraktsvård ökade. Riksrevisionen konstaterar att både utökad användning av fotboja och utökad användning av kontraktsvård skulle kunna minska inflödet till Kriminalvårdens anstalter något. Samtidigt skulle det förstås innebära större krav på frivården. Kontraktsvård är också beroende av kommunernas förmåga att stå för kostnaderna för den eftervård som krävs efter avslutad kontraktsvård, vilket i praktiken innebär att vem som döms till kontraktsvård är beroende av hemkommunens betalningsförmåga. För att få till stånd en mer likvärdig tillgång till kontraktsvård skulle sannolikt en annan finansieringsform behövas.

3.2 Regeringen har gett Kriminalvården flera uppdrag med anledningen av kapacitetsökningen

Kriminalvården har fått flera uppdrag om att undersöka hur framtida kapacitetsökningar ska gå att genomföra. Från 2020 har Kriminalvården mot bakgrund av den ökade beläggningen givits i uppdrag att redovisa personal-, lokal- och driftskostnader som myndigheten bedömer kan härledas till den ökade beläggningen. Detta ska redovisas i samband med de ordinarie prognoser som de lämnar till regeringen fyra gånger per år. Från 2020 och framåt ska de också i samband med budgetunderlaget lämna sin plan för den framtida platskapaciteten.[64] Av redovisningen av kapacitetsuppdraget från 2020 framgår att Kriminalvårdens långsiktiga målbild var att platsbehovet skulle täckas av ordinarie anstaltsplatser, men att myndigheten i och med den mycket ansträngda beläggningssituationen under en överskådlig tid skulle komma att vara beroende av beredskapsplatser och tidsbegränsade platser. Vidare konstaterade Kriminalvården att det, trots en planerad utökning av ordinarie platser, inte fanns marginaler för att fullt ut kunna placera klienter efter säkerhetsklass, kön och individuella behov. Detta trots att det är nödvändigt att kunna differentiera klienter för att bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt sätt.[65]

Av redovisningen från 2021 framgick att platsbristen under hösten 2020 var så allvarlig att myndigheten tillsatte en så kallad krisledningsstab för att skyndsamt få fram fler platser inom ramen för befintlig infrastruktur. Planen för platstillskott reviderades kraftigt uppåt 2021 men Kriminalvården konstaterade att expansionen ändå inte skulle vara tillräcklig. Dubbelbeläggning skulle behövas även framöver, vilket förväntades ge negativa följder för verksamheten, såsom omfattande svårigheter att erbjuda intagna sysselsättning i form av arbete, studier och behandling.[66] I redovisningen från 2022 framgår att platsbristen på anstalter och häkten var fortsatt allvarlig och att ytterligare förtätning i befintlig infrastruktur var svår att genomföra utan negativa konsekvenser för säkerhet, verksamhetsinnehåll och arbetsmiljö.[67]

År 2021 efterfrågade regeringen även återrapportering om hur Kriminalvården hade löst kompetensförsörjnings- och arbetsmiljöfrågor i förhållande till den aktuella beläggnings- och kapacitetsutökningen,[68] vilket i februari 2023 resulterade i en genomförandeplan för den långsiktiga kompetensförsörjningen.[69] Myndigheten varnade i genomförandeplanen för att platskapaciteten växer snabbare än vad de kan rekrytera och att de därför måste arbeta för att skapa en så säker och trygg miljö som möjligt utan onödiga risker, där det fortfarande finns möjligheter att arbeta återfallsförebyggande. Även konkurrenskraftiga löner nämns, liksom förbättrad schemaläggning och ökat antal fast anställda. Rapporten betonade vikten av balans mellan verksamhetsinnehåll, säkerhet och arbetsmiljö.[70] Den balansen är även grunden för en fungerande behandlingsverksamhet.

I regleringsbrevet för 2023 gav regeringen Kriminalvården ett nytt uppdrag om att beräkna kapacitetsbehovet till följd av de i Tidöavtalet föreslagna reformerna.[71] Av Kriminalvårdens redovisning av detta uppdrag framgick att platsbristen ökat de senaste åren, trots omfattande platstillskott genom såväl nybyggnation som utvidgad dubbelbeläggning. Samtidigt hade utmaningarna att kompetensförsörja vuxit kraftigt. Det framhölls att det sammantaget utgjorde en mycket stor påfrestning på verksamhetsinnehåll, säkerhet och arbetsmiljö. Kriminalvården gjorde bedömningen att reformförslagen, om de infördes, enbart för anstalt skulle motsvara 11–16 stora anstalter, vilket i sin tur bedömdes generera ett personalbehov om 3 600–5 400 årsarbetskrafter.[72]

Den snabba kapacitetsökningen riskerar dock att få konsekvenser för Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete. Myndighetens möjligheter att bedriva ett kvalitativt verksamhetsinnehåll begränsas när behandling, arbete och studier, som alla ska bidra till att återanpassa klienterna till ett liv utan kriminalitet, blir svårare att tillhandahålla i överbelagda anstalter. I de rapporter som Kriminalvården har lämnat till regeringen med anledning av kapacitetsökningarna har de vid flera tillfällen påpekat risken att det återfallsförebyggande arbetet påverkas negativt av platsbrist och personalbrist.[73]

I Kriminalvårdens kapacitetsrapport 2024–2033 beskriver Kriminalvården att de i takt med att klienterna blir fler kommer att behöva prioritera resurserna till de klienter som har störst behov, vilket innebär att vissa klientgrupper inte kommer att kunna erbjudas individuellt anpassade insatser. Rapporten beskriver att den ökade trängsel och den lägre bemanningstäthet som följer av kapacitetsökningen försvårar det återfallsförebyggande arbetet och medför stora säkerhetsutmaningar. Kriminalvården uppger att om de inte ges förutsättningar att arbeta återfallsförebyggande kan det få återverkningar både för individer och för samhället i stort. Kriminalvården påtalar också att trygghet visserligen uppnås under tiden klienterna sitter intagna på anstalt, men att det på sikt behövs behandling, vård och andra insatser för att minska risken för återfall i brott när verkställigheten är avslutad.[74]

I budgetunderlaget för 2024 påpekar Kriminalvården att det är svårt att få överblick över den samlade effekten av de lagförslag som är på gång eller hur dessa kommer att påverka antalet klienter. Även det som verkar ha en begränsad effekt kan påverka helheten i stor omfattning.[75] Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar som trädde i kraft den 6 maj 2024 kan förhoppningsvis ställa större krav på att det finns en förståelse för vilka samlade effekter förslag får. Det är dock stora och komplexa frågor som samverkar, vilket gör bedömningen av konsekvenser särskilt svåröverblickbar.[76]

I intervju med företrädare för Kriminalvården uppger de att det i dialogerna mellan Kriminalvården och Regeringskansliet har varit stort fokus på utbyggnaden, medan det återfallsförebyggande arbetet inte i samma grad har fått utrymme.[77] Riksrevisionen har ställt följande skriftliga fråga till Regeringskansliet: ”Hur tänker regeringen om möjligheterna för Kriminalvården att kunna bedriva ett kvalitativt återfallsförebyggande arbete under rådande kapacitetsökning?” Regeringskansliet svarar följande:

En bra och kvalitativ verksamhet som bidrar till att färre återfaller i brott är en viktig del i det perspektivskifte där brottsoffrens upprättelse och samhällets berättigade intresse av skydd står i centrum. Att få människor att bryta med en kriminell livsstil är en av de viktigaste brottförebyggande uppgifterna. Regeringen arbetar för att öka kapaciteten inom Kriminalvården, men också för att svensk kriminalvård ska vara effektiv och välfungerande samt att det bedrivs en kvalitativ verksamhet som minskar återfallen i brott.[78]

Riksrevisionen konstaterar att det är ett svar som inte tar hänsyn till i hur hög grad den snabba utbyggnaden inskränker möjligheterna att ägna sig åt det återfallsförebyggande arbete som Kriminalvården har i uppdrag att bedriva.

3.3 Regeringen har också gett Kriminalvården uppdrag kopplade till det återfallsförebyggande arbetet

Riksdagen har vid flera tillfällen lyft vikten av att Kriminalvården ges möjlighet att arbeta med det återfallsförebyggande arbetet. Riksdagen har exempelvis tillkännagett för regeringen att Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall bör förstärkas samt att det finns behov av nationella exitprogram ur brottslighet.[79] Båda dessa tillkännagivanden har resulterat i flera olika regeringsuppdrag till Kriminalvården.[80]

I samtliga regleringsbrev under den granskade perioden fanns också någon typ av mål med återrapporteringskrav eller uppdrag med bäring på det återfallsförebyggande arbetet.[81] Uppdragen kunde handla om unga klienter, relationsvåld eller våldsbejakande extremism, vara mer inriktade på det återfallsförebyggande arbetet generellt[82] eller ha utbildnings- eller arbetsmarknadsfokus.[83] I slutet av oktober 2021 gav regeringen Kriminalvården ett uppdrag om vidareutveckling av det återfallsförebyggande arbetet som en följd av riksdagens tillkännagivanden.[84]

I Kriminalvårdens delredovisning av detta uppdrag i september 2022 beskriver myndigheten hur deras återfallsförebyggande arbete utgår från vetenskapligt förankrade principer om risk, behov och mottaglighet. Sedan ges en övergripande bild av Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete, bland annat om arbetsdrift och vuxenutbildning, och de behov av utveckling som finns för respektive område. Vad gäller behandlingsverksamheten konstaterar Kriminalvården bland annat att myndigheten når för få klienter med program. Flera anledningar till detta anges, exempelvis att Kriminalvården har för få genomförare av behandlingsprogram, att det råder brist på lokaler och att platssituationen sätter andra prioriteringar för verksamheten. Kriminalvården skriver också att bättre uppföljning skulle kunna vara en väg framåt för att nå fler klienter.[85]

I slutredovisningen av regeringsuppdraget att vidareutveckla det återfallsförebyggande arbetet skriver Kriminalvården att myndigheten har en kraftigt växande och ansträngd verksamhet och att detta får återverkningar på det återfallsförebyggande arbetet. Myndighetens prioritet ligger i stället på att hantera beläggningsnivåer och att rekrytera personal. Samtidigt är det inte självklart att Kriminalvården mäktar med att göra en förändring med ett mer utvecklat återfallsförebyggande arbete där fler klienter erbjuds mer träffsäkra program i det ansträngda läge myndigheten befinner sig i.[86]

I slutredovisningen skriver Kriminalvården också att flera av myndighetens insatser bedöms som tillräckliga, men att mer behöver göras för att ta hänsyn till psykiska störningar och psykiska tillstånd, detta för att nå fler klienter, i synnerhet de med hög risk för återfall i brott. Unga klienter har ofta högre risk att återfalla i brott och dessutom högre grad av psykisk ohälsa. Kriminalvården påpekar i redovisningen att myndigheten saknar sjukvårdsuppdrag samtidigt som de förväntas ta ansvar för att identifiera behov och etablera kontakt med psykiatrin.[87] Kriminalvården hänvisar också till Narkotikautredningens betänkande[88] om vikten av att deras klienter får fortsatt vård efter avslutad verkställighet.[89]